“新土改”的安徽邏輯

太過分散的地塊加之法律的缺位，造成農村資產權屬關系的不明確，因此，安徽省20個縣（區(qū)）農村綜合改革示范試點工作的第一槍就指向了土地確權，并給出了最新的時間表——2015年完成全省20個試點縣（區(qū)）的土地確權工作，2017年全省將完成該項工作。

“建立健全土地承包經營權流轉激勵機制，引導土地向新型農業(yè)經營主體流轉?！?/p>

11月12日，在十八屆三中全會公報發(fā)布的當天，安徽省政府發(fā)布《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》，決定在全省20個縣（區(qū)）開展農村綜合改革示范試點工作。安徽再度站在了新一輪農村土地改革的舞臺中央。

事實上，土地流轉在安徽多地已存在多年，且流轉形式日趨多元化，其中，宿州埇橋區(qū)于10月發(fā)起的，標的物為5400畝土地的國內第一只土地流轉信托產品，更是被外界拿來與當年的小崗村土改相比。

在此次選取開展農村綜合改革示范試點的20個縣（區(qū)）中，既有當年率先“大包干”的鳳陽，也有當下備受矚目的埇橋區(qū)。從合到分，再由分到合，如何讓土地“流”出活力、“轉”出后勁？工商資本進入農村土地的“口子”已經打開，他們將如何“深耕”？長久以來靠土地“吃飯”的農民將土地流轉出去后，他們的權益又該如何保障？

土地信托宿州破冰

5400畝農地的流轉引起如此大的關注，最初的項目發(fā)起人——安徽帝元現代農業(yè)投資發(fā)展有限公司始料不及。

這原本只是一項正常的公司決策。2011年，城市工商資本掀起了一陣下鄉(xiāng)的熱潮，安徽帝元開始尋找機會參與農地經營，并將目光瞄向了安徽宿州埇橋區(qū)。

“我們調研了不少地方，最終發(fā)現宿州埇橋區(qū)條件比較合適。”安徽帝元生物科技有限公司副總經理徐君劍表示。

資料顯示，2010年8月，埇橋區(qū)被列入全國首批52個國家現代農業(yè)示范區(qū)；2011年11月，該區(qū)被國家批準為24個農村改革試驗區(qū)之一。

而帝元農業(yè)提出的循環(huán)經濟概念也打動了當地政府，但同時，當地政府提出了一個帝元農業(yè)不得拒絕的條件：每年每畝地租不得少于1000斤小麥的市價，當時折合1000～1100元/畝。

盡管成本偏高，但當地農村改革試驗區(qū)的政策紅利，讓帝元農業(yè)接受了這個條件。于是，2011年12月，帝元流轉了宿州市埇橋區(qū)朱廟、塔橋兩個村5411畝耕地，期限20年，并最終形成了五大產業(yè)板塊、循環(huán)運營的產業(yè)園計劃，總投資10.5億元。

雙方各取所需，結果看似很好。但事實上，10.5億元的總投資規(guī)模超出了帝元農業(yè)的實力。

“兩年來我們投資了近一億元，這些資金都用于基礎設施建設，包括平整土地以及智能溫室、溫室大棚等設施?！毙炀齽Ρ硎?，“但是，10.5億，就是把我們整個公司包括固定資產都賣掉都不夠。”

項目若要繼續(xù)運營下去，必須有后續(xù)資金注入。但首先銀行貸款這條路已被堵死?，F有土地法規(guī)規(guī)定，農村集體用地經營權不能作為銀行貸款的抵押物；其次，農業(yè)投資周期長、風險大的特點也讓帝元難覓投資人。

焦灼之時，帝元農業(yè)遇到了中信信托。經過近兩年的拉鋸式談判，最終雙方達成協議。

2013年10月10日，中信信托發(fā)起“中信·農村土地承包經營權集合信托計劃1301期”，該信托計劃的標的物就是這5400畝農地的經營權，信托期限為12年。中信信托代替農戶行使土地經營管理權。

據中信信托的業(yè)務負責人介紹，該產品在方案設計上，采用結構化、混合型的設計，主要分為三部分：首先是財產權，農戶將土地承包經營權委托給中信信托，中信信托集中管理，通過專業(yè)化的服務公司進行出租；另外兩個部分為資金信托，計劃在資本市場籌集資金用于補充項目資金，并解決有可能產生的租金支付缺口和流動性支付等問題。

中信信托以金融創(chuàng)新的方式參與其中，產品設計的后兩部分高調、大膽地將5400畝土地的經營流轉權推向資本市場，正如中信信托董事長蒲堅所言——“把僵化的土地轉化為活化的資本”，無疑具有獨特意義。

而帝元農業(yè)從土地“承包商”變成了中信信托的“服務商”，獲得管理服務費用；同時帝元農業(yè)還是項目的“投資商”，以投資者的身份分享土地的經營成果，還可以通過信托計劃獲得融資。

“整個項目明年就能實現盈利，在未來三年內逐漸成熟，并最終復制到周邊2.5萬畝的土地之上。”在獲得資本市場支持后，帝元農業(yè)董事長張一言對項目的未來充滿了信心。

探索之路

帝元農業(yè)、中信信托在宿州埇橋區(qū)的土地流轉信托嘗試備受矚目。但事實上，農村土地流轉探索在安徽多地已存在多年，而且土地流轉面積增長迅猛。

據安徽省農業(yè)委員會做的《安徽省農村土地流轉情況調研報告》（下稱《報告》）顯示，2008-2012年，全省土地流轉面積年平均以26.1%的速度增長，截至2013年9月底，安徽省土地流轉面積達2619.41萬畝，其中耕地1784.43萬畝，約占全省耕地總面積的28.7%。

在各地的積極探索下，安徽土地流轉形式也日趨多元化。

安徽省農業(yè)委員會經營管理處處長趙高翔告訴記者，除了宿州的土地流轉信托之外，還有以土地承包經營權入股企業(yè)，年終參與分紅的“土地經營權入股”模式；通過組建土地股份合作社，實行保底收益加二次分紅的流轉模式；而最為常見的是，種植大戶或龍頭企業(yè)租賃農民土地并付給農民地租的“家庭農場”。

安徽省土地流轉的迅速推進，改變了農業(yè)一家一戶“小生產”的格局，讓農業(yè)勞動生產率得到了大幅提升?！秷蟾妗凤@示，目前，全省規(guī)模經營100畝以上的糧食種植大戶，勞動生產率是分戶經營的近3倍。而且，農民收入得到了改善，目前，我省流出土地的農民，全省平均1年每畝流轉收入800元以上，流出農戶在家成員被規(guī)模經營主體聘為季節(jié)性農工的人均年收入達6000元，遠遠高于種田收入。

盡管土地流轉讓低產田、土地荒蕪等農業(yè)生產領域的頑疾得到了緩解，但大戶的融資困難、農民的失地憂慮等，仍為制約流轉的待解之題。

帝元農業(yè)這種農業(yè)化龍頭企業(yè)都曾因融資問題焦頭爛額，對于廣大種植大戶來說，這更是他們在運營過程中的一道難過的坎。

2010年，郎溪縣農民謝再山流轉了160多畝土地，開始規(guī)模化生產，如今流轉規(guī)模已達198.5畝，據其介紹，他目前最大的困難就在于資金問題。僅勞務工資這一項，他一年就要付20萬元，再加上一年約有10萬元的農資成本及4萬元的機械費用，謝再山每年大約要投入34萬元。

“總體上有10萬到20萬的缺口”，謝再山非常擔憂。土地經營權不能抵押，又缺少銀行認可的其他抵押物，對于他而言，只能依靠多方申請來解決貸款問題。

相對于大戶的融資難問題，各地在土地流轉中暴露出農民的失地憂慮，則是社會各界關注的焦點——農民權益缺乏保障、流轉過程不夠規(guī)范、流轉后的土地“非糧化”現象嚴重……

在上述宿州埇橋區(qū)項目中，集體土地的所有者和承辦者——農民一直處于缺位狀態(tài)。

因為沒有土地經營權證，農民只能隱身在鎮(zhèn)政府身后。中信信托合約規(guī)定，安徽宿州市埇橋區(qū)人民政府為A類委托人。在信托設立的過程之中，被“繞過”的農民們也因此喪失了知情權。他們甚至不知道自己還享有地租以外的、70%的項目浮動收益。

“就像賣東西一樣，都賣出去了，就沒我們的權利了。”當地村民王立明在接受記者采訪時回答。而對于外界矚目的中信信托，他更是憨厚地表示，“我們老百姓都不了解，不像人家對外邊事都知道些?！?/p>

農民的懵懂在中信信托看來卻是正?，F象，他們曾公開表示“向農民一一說明整個農地流轉過程中復雜的信托關系和收益分配情況，是不太現實的”。

先確權 再流轉

農民對自身權利的“糊弄”和交易過程中知情權的缺失，最根本的就在于，整個土地流轉過程中有一個關鍵性環(huán)節(jié)沒有完成：土地確權。

這已成為學界的共識，安徽農業(yè)大學經濟管理學院土地資源管理系主任於忠祥教授就認為，只有先確權，才能保證土地流轉的良性出發(fā)。如果沒有確權就直接進行土地流轉，會造成土地流轉的出讓方不明，土地升值收益也將找不到“獲益者”，農民的利益無法保障。

“近20億畝土地，當年用抓鬮的方式就迅速分完了。”

於忠祥分析說，太過分散的地塊加之法律的缺位，造成農村資產權屬關系的不明確，而在此基礎上已經進行的流轉和征地占用等行為，更是造成了目前我國農村承包地地籍管理的混亂現狀——沒有清晰登記農村土地的賬目和相應的農村地籍信息管理系統，村民間、集體和個人間的遺留問題關系錯綜復雜造成權屬信息不明，農村居民對其承包土地只有承包證而非經營權證等等。

而中央政府也意識到了以上問題，早在2008年，黨的十七屆三中全會就明確要求“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”；2013年的中央一號文件提出，全面開展農村土地確權登記頒證工作。“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。”

因此，安徽省20個縣（區(qū)）農村綜合改革示范試點工作的第一槍就指向了土地確權，并給出了最新的時間——2015年完成全省20個試點縣（區(qū)）的土地確權工作，2017年全省將完成該項工作。

然而，在現實操作中，完成確權的工作并不容易。安徽省肥東縣梁園鎮(zhèn)魯崗村是全國最早實施土地確權登記的試點村，2008年就開始開展這項工作。經過4輪公示才最終把各種矛盾糾紛處理完畢。

“農民為一分地都能打破頭，所以為了更有效地開展確權工作，中央文件要求原有承包關系不變，原則上地塊也不許變動，只是做好目前的地塊、空間、面積、四至的確認?！壁w高翔表示，穩(wěn)定農村土地承包關系是推進農村土地流轉的基礎，確權的原則是要堅持做到在農村土地流轉中切實保護農民家庭承包經營的主體地位，保護好農民的土地承包權益。

另外，目前的惠農政策暫不與新測量的面積掛鉤。趙高翔告訴《徽商》記者，因為土地確權是未來在農村進行土地流轉和市場交易的基礎，如果惠農政策與原有土地面積掛鉤，土地流轉卻按照新測算的面積進行，那么這將會對未來土地估算的價值產生重要影響。

土地確權不僅矛盾復雜，投入也很大。趙高翔介紹說，根據安徽省近年來的試點實踐，每畝成本需15元，按此標準計算，完成全省8845萬畝（航測面積）的確權登記頒證任務，需投入資金13.27億元。

目前，土地確權尚未完成，工商資本進入農業(yè)的“口子”卻已經打開。盡管農業(yè)投資周期長、風險大，但其巨大的升值空間和強力的政策扶持讓越來越多的企業(yè)希望能搭上這趟“快車”。對此，學者和政府部門的態(tài)度都顯得非常慎重。

於忠祥認為，“農地流轉要設置條件，不是所有的人都可以到農村去流轉土地，形成新一輪掠奪農村土地資源的運動?！彼硎荆藢萌腥珪ㄟ^的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調的是“適合企業(yè)化經營的現代種養(yǎng)業(yè)”，所以要建立土地流轉準入制度，保障流轉土地的用途不變和高效利用。

據悉，作為土地流轉的管理和指導部門，安徽省農委正在積極制定相應的準入制度標準和規(guī)范。趙高翔說，“我們必須保證進入的工商資本的經營活動是與農業(yè)有關的，他們的資信條件、經營能力、管理水平等都是我們審查的范圍，進入之后的經營內容也將處在我們的監(jiān)管之下?！?/p>

與準入機制相配套的是風險防范機制，這也是省農委對工商資本進入農業(yè)的一個擔憂點。

“農業(yè)有著自然和市場雙重風險，有的工商資本一頭熱地進來了，萬一當年就發(fā)生了自然災害，它沒有防范或者預估不足，都容易導致它退出的情況?！壁w高翔說，目前一般采取“先交錢后種地”的方式，部分地方甚至需要企業(yè)預留一年的租金來進行風險防范。在他看來，最穩(wěn)定可靠的土地流轉模式是種糧大戶、農民合作社和家庭農場，“既實現了適度規(guī)模經營，也保證了農地農用?！?/p>