珠三角綠道政策研究*

梁曉明

(廣州大學 公共管理學院，廣東 廣州 510006)

隨著城市化進程不斷加快，各種建設用地不斷擴張，需要建設綠道來維持珠三角區域的生態平衡，改善居住環境，優化城鄉布局。但綠道的建設在中國還屬于嘗試和探索階段，缺乏深入的理論研究和實踐經驗。珠三角綠道政策的執行亦存在諸多問題，影響配套服務設施的建設，不利于改變珠三角地區生態斑塊分散的現狀，不利于緩解城市經濟發展和生態保護之間的矛盾。

一、珠三角綠道政策的內涵

(一)綠道涵義

綠道是一種線形綠色開敞空間，通常沿著河濱、溪谷、山脊、風景道路等自然和人工廊道建立，內部設置可供行人和騎車者進入的城市景觀游憩線路，是連接主要公園、自然保護區、風景名勝區、文化景觀、歷史古跡以及人口密集地區之間的綠色紐帶，有利于更好地保護與利用自然、歷史文化資源，并為人們提供充足的游憩、休閑和交往的空間［1］(P26－27)。是相對于貫穿城鄉的機動車道即“快行系統”而言的供市民休閑的“慢行系統”。

(二)珠三角綠道政策的內容

為落實科學發展觀，建設宜居城鄉，2010年初，廣東省委、省政府做出建設綠道網的戰略決策。計劃用大約三年時間，按照“一年基本建成，兩年全部到位，三年成熟完善”［2］(P51－53)的要求，在珠三角范圍內建成總長約1 678 km的綠道網絡系統。隨后，廣東省政府批復實施《珠江三角洲綠道網總體規劃綱要》，并對綠道網的建設進行了統一部署，6條省立綠道要相互貫通并連接起200多處主要公園、風景區、海岸河堤、歷史遺跡等發展節點。打造由“6條主線、4條連接線、22條支線”組成［3］(P36－40)，連通珠三角城市和鄉村的多層次、多功能、立體化、復合型的綠道網絡體系。

二、珠三角綠道政策執行的成效及問題

(一)綠道政策執行取得的成效

公共政策執行是政策中的重要環節，是達到政策目標與解決政策問題的直接途徑。研究顯示，在實施政策期間，政策方案確立的作用只占10%，剩下的90%取決于有效的執行［4］(P364)。

珠三角各市按照《珠江三角洲綠道網總體規劃綱要》，紛紛開展了綠道網建設，整個區域已建成2 372 km的綠道網，使18個城際交界面能夠相互連通。增加綠化帶1 572 km，啟動了統一的標識系統。修建了171間驛站與休息點，部分綠道初步配備了自行車租賃、停車場、衛生、餐飲和安全防護等相關設施。初步完成“一年基本建成”的政策目標。

(二)綠道政策執行中存在的問題

各地關于珠三角綠道政策實施的效果參差不齊，存在一些誤區與亟待解決的問題。政策頒布實施第一年，各市積極參與，基本完成了建設指標。然而第二年開始，由于進入綠道的成熟完善期，指標難以量化，許多地區對于綠道政策的執行出現懈怠現象，政策實施的進展趨于緩慢，綠道缺乏管理和維護。

1.長距離借道城市和公路的非機動車道 制定政策是為了規范人們的行為，解決現實的社會問題，進而使社會朝著平衡、協調、持續、健康的方向發展，達到良好的政策效果。但在珠三角綠道政策執行中，有些地區沒有按照“需避開城市主干道”的要求進行。出現把綠道線路和城市道路結合的誤區，甚至直接長距離借道城市道路或公路。這種錯誤的政策執行方式并不能為人們打造一個綠色的慢行空間。

2.未及時劃定廊道，對生態基底保護不夠 政府實施社會管理的根本目的，是為了協調與平衡社會公眾利益。任何一項政策的制定和實施，首先要體現和滿足社會上絕大部分人的利益訴求，要將人們的眼前利益與長遠利益相結合。然而部分地區在執行綠道政策時，沒有考慮人們的長遠利益。片面追求綠道建設的長度，不管綠道寬度，沒有及時劃定綠化緩沖區和綠道控制區。以致綠道不能發揮其生態功能，對綠道網的生態基底保護不夠。

3.部分路段雖已貫通但功能不全 政策執行直接影響政策的實際效果。若一項政策在實施過程中沒有被執行，或者沒有被完全執行，或者被變樣了才執行，將嚴重削弱政策的社會效力，并不能解決社會問題。而綠道政策在執行中，很多時候是沒有被完全執行的。部分地區只建車道，不顧配套。在相當長的綠道范圍內，根本沒有休息點，停車場、換乘站點、指示牌、衛生、安保等設施。即使有些綠道有配備設施，也不完善、功能不全，難以正常使用。

4.綠道景觀過于人工化、不生態 公共政策是政策制定者依據特定的環境條件，為了解決相應的社會問題而制定的。不但具有針對性、地域性，還需具有一定程度的靈活性。然而，部分地區在綠道政策執行中卻存在著機械執行的問題，未考慮充分結合原有地形、水文等自然環境因素，仍舊采用大規模開挖的建設模式，破壞了大片自然與人工植被。沒有體現自然性和生態性，過于人工化。同時，各綠道風格過于一致，缺乏地方特色。

三、影響珠三角綠道政策執行的原因

(一)執行主體未充分認識綠道的真正內涵

貫徹執行政策的前提是學習和理解政策。若執行者的專業知識水平不足，不能正確理解政策的內涵和要求，容易造成對政策的曲解，導致執行偏差。部分地區的執行者未深刻認識綠道政策的內涵，將綠道簡單理解成“非機動車道”或“自行車道”，于是直接在已有道路上劃出一部分作為綠道;又或是將綠道政策的某一方面當作綠道政策的全部，不建相關配套設施，不劃定綠道控制區和綠化緩沖區，忽視生態建設。

(二)多頭管理與各自為政導致溝通協調周期長

組織功能互補的實現與政策執行力的形成，需要良好的溝通與協調。但珠三角綠道政策執行中，各地、各部門的溝通與協調的效果差、周期長，影響政策的正常執行。綠道的建設和管理涉及的部門眾多，造成多頭管理且沒有明確的管理主體的局面。政策的執行有時需要在幾個市的層面開展，往往遭遇多個部門的阻力。例如對于綠道的連接問題，廣州和東莞曾多次溝通，卻未能在短期內協調并制定出共同管理生態廊道的準則，不得不繼續協商，導致協調的周期過長。

(三)對政策的宣傳力度不足

要讓政策得到有效的執行，首先要將公眾的思想認識統一起來。政策宣傳就是統一公眾思想認識的一種有效手段。同時，執行主體只有在正確認識政策目標和實施措施的前提下，才可能認真主動地執行政策。只有做好全面的政策宣傳，才能將政策精神真正貫徹到人們心中，得到人們的支持。珠三角綠道政策只是在報紙上進行簡單的宣傳顯然是不夠的。宣傳力度不大，公眾對綠道不了解，對綠道建設的參與和對綠道的使用不足。

(四)缺乏監管和保護綠道的法律及制度體系

一項政策要想被成功的執行，就必須和特定的政策環境達成平衡［5］(P31－33)。珠三角綠道政策執行進展不順，未取得預期效果，與政策環境的不理想有密切關系。中國還未出臺專門針對廊道保護的法律和法規，缺乏責任追究制度和強有力的監控機構。對政策執行的效果沒有詳細的考核與獎懲。由于缺乏法律和制度的保護，珠三角的綠廊經常被破壞甚至毀掉。

四、完善珠三角綠道政策的建議

(一)加快綠廊控制區的劃定工作

要充分發揮綠道保持生態平衡的作用，則要加強對綠廊劃定工作的重視，加強政策執行主體的素質建設。執行者要建立合理的知識體系，防止對綠道政策的錯誤認識。要加快對綠道控制區和綠化緩沖區的劃定步伐，保證綠道周邊有一定面積的綠化空間，把城市中的公園、綠地、自然保護區、風景名勝區都劃歸在綠廊系統內，綠化隔離帶和綠化緩沖區的建設要與綠道工程同時實施并同時驗收。

(二)完善配套服務設施，充分發揮綠道網的綜合功能

政策執行的宗旨是為廣大群眾謀福利，應遵循政策執行的忠實原則。即執行者必須在全面、準確理解政策的情況下，有計劃有步驟的貫徹實施。要改變綠道功能不全的現狀，需從游憩、環境衛生、交通、通訊、照明、防火等方面完善綠道的配套設施。設計應結合無障礙元素，完善各標志、燈光系統，并縮短休息點的距離。在綠道出入口設置停車場和換乘場所，每隔一段距離要設立一個供人休息、具有手機充電與無線上網功能的驛站。設立自行車租賃點、醫療急救點、小賣部、消防點、應急呼叫系統等設施。

(三)加快建立和完善綠道保護的法律法規

沒有完善的法律做后盾，綠道在管理時將面臨無法可依的尷尬局面，不知如何管理，不知如何開展各項維護工作。所以要加快綠道保護和管理的立法建設。充分發揮不同層級立法形式的作用，從科學決策、目標責任制、監督機制、責任追究等方面建立和強化一系列行之有效的管理綠道的基本法律制度。為開展綠道建設、加強綠道管理和維護等措施提供法律依據，真正形成貫徹和實施綠道政策的法律保障網。

(四)建立合理的管理和運營機制

政策執行需要依靠一個強有力的政府組織，因此配置合理的執行組織是不可或缺的。珠三角綠道政策涉及區域廣，涉及部門多，應建立省、市、區三級聯動管理機制。省負責統籌與監管，市和區建設和管理好轄區范圍內的綠道。明確牽頭部門，其他部門密切配合，使責權利相一致，并將綠道的建設管理納入政府工作考核。針對“條塊分割”問題，應健全政策實施的協同管理機制。同時，使管理與運營相結合，建立政府主導、市場參與的多元化運營機制，將驛站、自行車租賃這些可以市場化的項目交由企事業單位或者個體經營。

［1］周 敏.“綠道”理念指導下的沿江城市建設實踐［J］.山西建筑，2011(24).

［2］方正興.珠三角綠道建設誤區及規劃對策［J］.南方建筑，2010(4).

［3］曾憲川.珠三角綠道網 推進宜居城鄉建設的新舉措［J］.南方建筑，2010(4).

［4］寧 騷.公共政策學［M］.北京:高等教育出版社，2003.

［5］李成貴.政策執行:一個需要納入學術視野的問題［J］.國家行政學院學報，2000(3).