土地財政:本質、形成機理與轉型之路*

曹 飛

2000年以來，隨著我國土地市場的建立完善和房地產市場的高速發展，地方政府的土地出讓金、房地產開發稅費等迅速占到了地方財政預算收入的相當大的部分，地方政府財政支出對這部分收入有著不同程度的強烈依賴。由于其主要依靠征用并出讓農地而又屬于政府的預算外收入，土地財政是對其的形象說法。隨著土地財政規模的擴大反帶來了諸多經濟社會問題:如優質耕地銳減;征地拆遷糾紛不斷;城市建設用地粗放利用;房價高企等。這些問題與土地財政有必然聯系么?土地財政又是如何產生的?這些問題需要從相關制度的變遷和制度供給的視角來分析土地財政的形成機理，同時分析土地財政的積極效應及其核心問題，最后結合分析提出地方政府可持續發展型“以地生財”模式的政策安排。

一、土地財政本質、演進過程與規模結構分析

(一)土地財政構成與本質

土地財政指地方政府在經濟發展過程中通過各種政策手段“以地生財”獲得包括預算內和預算外的各種收入。主要方式有:通過縣級以上人民政府或同級國土部門將土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，并由土地使用權人向地方政府支付地價款的行為，即土地出讓金，土地出讓金的本質是地租，它體現的是土地所有者與土地使用者之間的經濟關系;通過優惠政策低價出讓工業用地進行招商引資而后分享投資增加帶來的稅收增長①楊圓圓:《“土地財政”規模估算及影響因素研究》，《財貿經濟》2010年第10期。……