論軟法視野下的主體功能區規劃創制與實施

呂中國，強昌文

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230039）

所謂主體功能區，是指根據不同區域的發展潛力和資源環境承載能力，按區域分工和協調發展的原則劃定的具有某種主體功能的規劃區域。作為我國第一部全國空間開發規劃，《全國主體功能區規劃》的出臺經歷了一個漫長的過程。主體功能區構想最早是在2002年《關于規劃體制改革若干問題的意見》中提出的；2006年3月國務院通過的國家“十一五”規劃《建議》提出了主體功能區的戰略構想；2007年7月國務院發布《國務院關于編制主體功能區規劃的意見》（國發［2007］21 號），明確了規劃定位、規劃原則、主要任務以及制定兩級規劃(國家和省級)、劃分4類主體功能區等重大問題；2010年12月21日，歷時四年的《全國主體功能區規劃》發布；在2011年全國兩會上通過的國家“十二五”規劃綱要明確了今后五年推進主體功能區建設的主要任務，至此，主體功能區規劃正式上升至戰略層次，統領今后的區域政策具體目標與政策工具的選擇。

主體功能區規劃按層級劃分分為國家和省級兩個層面；按開發方式的不同，我國國土空間可分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四類；按開發內容的不同，上述四類主體功能區又可以分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區三類；其主要著力構建我國國土空間的“三大戰略格局”：一是構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局；二是構建“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局；……