法國政府的區域管理及啟示

董 娟

（中共廣東省委黨校行政學教研部，廣東 廣州 510053）

法國是一個中央集權傳統源遠流長的國家。從16世紀波旁王朝建立中央集權官僚制開始直至今天，加強中央集權、遏制地方自治一直是法國政府努力尋求的治國之道。在此背景下，法國政府的區域管理勢必打上了中央集權的政治烙印。然而，“世界上沒有完全單一制的國家。至少每個國家都是由地方分權單位的市鎮組成”，[1](p2)并且“所有的社會，特別是那些現代社會，已經發展形成一種既能主要以政府活動為職能中心，同時市民可以在從事其自身活動時盡可能少地受到來自政府或者國家的干擾”。[2](p124)因此，為了加強中央集權，法國中央政府通過橫向分權設置行政派出組織大區實現權力下放；通過中央與地方政府間縱向分權設置省、市鎮實現地方分權，最終建立了大區、省、市鎮三級地方行政層級，并在此基礎上形成了法國政府區域管理的基本框架。簡言之，國家權力在集權、權力下放以及地方分權的動態調整與發展逐漸形成了當前法國政府區域管理的基本框架。令人關注的是，面對經濟發展及社會變遷帶來的人口增長、經濟結構變遷、城市化進程加劇以及隨之而來的資源開發、環境治理等諸多問題，法國政府在不改變現有行政區劃的前提下，通過反復實踐，對政府的區域管理進行了改革與探索，并取得了積極成果。因此，研究、總結法國政府的區域管理經驗，將對我國政府的區域管理具有重要的借鑒意義。本文主要從制度分權、行政雙軌制及府際聯合體三個方面展開論述。

一、制度分權：法國政府區域管理的基礎

托克維爾在論述法國分權立法歷史時精辟地指出，“最初，總是，推動分權……最后，延伸至集權。人遵循一種邏輯原則開始；但卻依其自身習慣、激情和權力結束。總之，最終仍舊保持集權”，[3](p10)為了防止權力的集中，防范立法者總是關心其自身利益，制度分權成為法國政府區域管理的基礎。法國政府主要通過專門性立法與法典編纂工作建立起完善的法律體系，實現政府對權力下放、地方分權后自治地方與地方政府在權力來源、法律地位、權限范圍、權責關系、監督制約等方面的明確劃分，并為最終實現政府對國家區域的有效管理奠定了堅實的基礎。

第一，專門性立法。在法國，各級地方政府均有各自的專門性法律。同時，圍繞分權與地方自治的每一次改革，法國政府都對其配有相應的法律制度。譬如法國在1884年便頒布了《市鎮法典》。1972年頒布了《大區設立和組織法》。此外，圍繞地方分權改革法國政府于1982年頒布了《關于市鎮、省和大區的權利和自由法》，合理劃分了央地關系及其各自職責，以法律形式明文規定了地方政府的權利與管轄范圍，奠定了央地關系的法律框架，并在該法案影響下，同年通過了《權力下放法案》。1983年法國政府頒布了《關于劃分市鎮、省、大區和國家權限的法律》。20世紀80年代法國地方分權法案的頒布，“地方政府的權限有了明顯的擴大，但并未從根本上改變原有的行政控制為主導的方式，改變的是行政控制的內容、重點和手法”。[4](p97)隨后，1992年頒布《地方領土單位行政管理法》，規定了中央行政派出組織與地方領土單位的關系，并就中央行政派出組織對地方領土單位的監督、協助功能進行明確規范。總之，僅“1982年以后十多年間，法國政府先后頒布了70多項法案和700多個法令予以補充和完善，對中央政府與地方政府之間以及各級地方政府相互之間的職責權限作了更科學、更明確的劃分。2003年法國修改憲法，對地方政府的功能和地位作了進一步界定和規范，確認和鞏固了以前改革的成果”。[5]

第二，法律編撰。匯集分散規章條例從而避免重復的法律編撰工作也是法國區域管理中制度化的表現。諸如1982年的《地方行政單位法規匯編》、《適用于地方行政單位的專門技術規定匯編》、《城市建設法規匯編》等。對分散的法律法規進行定期的整理與全面匯總，有助于決策者在實踐中有法可依、依法行政。因此，法律編撰是保障法國制度分權有序進行的必要條件。總之，作為現代化的法治國家，法國政府權力劃分、變動及調整的每一步均是在法律規范指導與制約之下，并非行政指令、計劃的結果。法國政府圍繞分權改革及區域管理制定了一系列法律法規，并對其進行定期總結、匯總與編撰，從而在制度上對政府的區域管理提供了強有力的基礎與保證。

二、行政雙軌制：法國政府區域管理的核心

行政雙軌制是法國特殊的發展歷程沉淀。法國長期實行的拿破侖一體化省級領導體制是拿破侖將戰爭中形成的軍事特征融入地方治理的結果。因此，可以說，“戰爭加強了其他軍事官員的能力的同時，也加強了州長政治和行政能力”。[6](p65)在此背景下形成的行政雙軌制是法國重要的區域管理體制。排斥地方自治幾乎是所有中央集權國家的權力訴求，法國在這一點上表現得更是淋漓盡致，很長時間法國人一般用“地方行政”而不大用“地方政府”來描述其地方制度。[7](p69)如何既能實現地方自治又能確保中央集權不受削弱，行政雙軌制便成為法國區域管理的核心與特色。所謂行政雙軌制是指，“在法國的地方制度中,權力下放組織和地方分權團體同時在地方層面發揮職能，共同稱為‘共和國的地方行政組織’”。[8]簡言之，中央集權與地方自治兩種體制并存的地方制度即稱為地方行政雙軌制。

第一，大區、省是為了加強中央集權設置的行政派出組織，并隨分權改革、權力下放，逐漸演變為地方一級政府。然而，大區、省作為地方政府具有雙重性，既是地方一級政府，又是中央派駐地方的代表，因為大區長、省長是由中央政府任命的，是中央政府的行政派出組織。

第二，地方自治區域市鎮也實行行政雙軌制。市鎮是法國劃分最為細小、存在時間最長同時也是相對最為穩定的基層自治組織。市鎮主要由市鎮議會、市鎮長、副市鎮長、議員組成。市鎮議員、市鎮長、市鎮議會均由居民直選產生，任期六年，期滿改選。市鎮長身份則具有雙重性，既是地方自治團體的行政首長，又是中央政府派駐地方的代表，負責完成中央政府委托的地方公共事務。盡管市鎮長是由市鎮議會選舉產生，但法國市鎮政府財政支出的50﹪來自中央政府，從而導致市鎮自治帶有鮮明的政治色彩，較之于選民的監督，來自中央政府的監督與控制對其更具約束性。由此可見，通過權力下放、地方分權建立的行政雙軌制既能實現中央政府對地方行政首長和地方財政的有效牽制，又能充分發掘法國地方自治潛能；既能加強中央集權，又能實現地方自治；既能避免集權獨裁，又能防止諸侯經濟、地方割據，從而成為法國政府重要的區域管理體制。

三、府際聯合體：法國政府區域管理的載體

政治參與不一定是連續的和永久性的現象。它可以根據問題產生相應的集體行動，并依據決策水平使其程度和強度有所不同。[9](p89)府際聯合體作為法國政府處理府際關系的重要組織形式，更是法國區域管理的重要載體。“府際關系即政府之間的關系，它包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區政府之間的關系。府際關系的特征除了范圍廣、動態性、人際性之外，還具有執行性、應付性、協商性等特點”。[10]作為中央集權的單一制國家，法國的府際聯合體主要包括市鎮聯合組織、大區聯合組織和省際聯合組織。

第一，市鎮聯合組織是法國政府在區域管理過程中，基于自愿原則，自行聯合以便擴大規模解決單個市鎮無法解決問題建立的公共組織，是對原有組織形式的集中。市鎮組織由市鎮大多數提議，經省長批準后便可成立。市鎮聯合組織由各市鎮派代表組成的委員會進行管理。市鎮聯合組織的具體形式包括市鎮聯合體、聯合區、都市共同體、新居民點聯合體等。法國的市鎮合作既包括單一目的的市鎮聯合組織也包括多種目的的市鎮聯合組織，并以單一目的的市鎮聯合組織居多。

第二，大區聯合組織主要是“通過簽訂區際協定或組建共同利益機構。區際協定，即在兩個或兩個以上大區之間通過簽訂協定，約定合作事項，包括將實施協定開支列入各大區預算，進行聯合；共同利益機構，是指兩個或兩個以上大區為行使職權、實現公共利益依各大區議會決議而建立的具有公共性質的機構”。[7](p84-85)

第三，省際聯合組織是指省級會議通過設立的由委員會管理的具有法人資格、實行獨立核算的省際聯合機構。因此，無論是市鎮聯合組織、大區聯合組織還是省際聯合組織都是政府區域管理的重要載體。聯合組織作為公共組織而非地方行政組織，盡管與地方行政組織在法律基礎、管理職能方面具有千絲萬縷的聯系，但其只在約定、合同范圍之內履行單一或特定職能。此外，府際聯合組織運行的費用與開支主要來源于“它向所管事務的用戶征收的捐稅、租金，和由合作組織繳納的作為合作組織必要的分擔額及補助支付”。[11](p200)1890年法國設立了第一個市鎮聯合體。截至2004年1月1日，共有都市共同體14個；居民點共同體155個；新居民點聯合體6個；市鎮共同體（和聯合區）2286個。[7](p85)但就其性質而言，形式各異的府際聯合組織僅是原有地方政府跨域治理過程中公共服務的提供者，是地方政府區域管理的補充與助手。總之，聯合組織在擴大公共服務規模、范圍、降低公共服務成本方面發揮了重要功能，是法國政府區域管理的重要載體。

四、法國政府區域管理的啟示

政府的區域管理是政府權力在不同區域的劃分及運作過程的總和。法國政府是以君主政體的幾大部門為中心而構建的。[12](p77)政府尤其是中央政府的主導是法國區域管理的特點。作為單一制的中央集權國家，法國與我國在國家結構形式、權力劃分、發展歷史等諸多方面具有一定的相似性。因此，研究法國政府的區域管理無疑對當前我國政府的區域管理具有重要的啟示與借鑒作用。

（一）加強立法，夯實分權基礎。

法律規范下的制度分權有助于克服我國區域管理的權益性。我國作為中央集權的單一制國家，歷史背景、發展境遇等諸多方面與法國具有相似性，區域管理還是政府主導下以行政區劃為主要分界點進行的權力劃分與運作。同時，作為具有兩千多年封建人治傳統的國家，我國政府的權力劃分與運作往往過于寬泛，缺乏制度約束。經歷了中央集權、經濟分權、行政分權到經濟分權與行政分權相結合的發展走勢，我國的分權改革始終未能步入制度分權的層面，由此造成無論是橫向分權后產生的中央派出組織與垂直組織，還是縱向分權產生的省、市、縣、鄉鎮，在履行政府區域管理職能過程中，主要依據不是法律、法規，而是領導人的講話、計劃指令、政策措施，區域管理法律規范缺失現象極為嚴重。當前，除憲法外，規范我國政府區域管理的法律規范主要散見于地方行政規章以及國家對于行政區劃的有關規定中，缺乏關于各級地方政府權限范圍的專門性立法。行政立法發展遲緩使得政府區域管理的專門性法律規范明顯缺失，相應的法律編撰工作滯后，從而導致了實踐中問題重重卻無法可依的尷尬境地。因此，首先，應加強專門性立法。加強國家對于各級行政區劃、區域發展的專門性立法工作。以法律形式對于各級政府權力分割、權限劃分、職責范圍、如何管理及獎懲措施等所有細節問題進行明確規定。加強專門性立法，分門別類設立專門性的區域管理法律，諸如設立《鄉鎮法典》、《鄉鎮設立組織法》、《縣、市組織、管理法》、《省級政府區域管理法》等，對各級政府在區域管理中的地位、權限、工作范圍進行明確規定，從而使各級政府能夠在區域管理中各司其職，有法可依，并為各類不法行為提供事前警示。其次，應根據改革變化適時對區域管理法律進行修訂與調整。同時，加強區域管理程序的法律規定。再次，加強法典編纂工作。分階段、定期對各項法律法規進行分類與匯總，從而防止制度、規范的分散、雜亂導致的重復，有助于法律規范自身的完善。總之，制度化分權是法國區域管理有序運行的前提與基礎，也是夯實我國區域管理的基礎。加強立法工作，建立完善的法律規范是當前我國政府區域管理的首要工作。

（二）大膽嘗試鄉鎮自治下的行政雙軌體制。

我國作為中央集權的單一制國家，區域管理過程中“條塊”矛盾始終是制約區域均衡協調發展的難題之一。盡管我國在實踐中加強中央集權的同時分散政府權力，設置了大量行政派出組織與垂直機構在協助、監督地方區域管理，然而，地方政府作為中央政府代理人的身份與性質決定了地方政府、行政派出組織、垂直機構最終都是政府設置在地方不同形式的分支機構，因此，從這個層面來講，較之于法國的行政雙軌制，我國則是典型的行政單軌制。然而，我國目前的現狀與戰前法國卻具有驚人的相似性。二戰前，法國的地方政府都是中央派駐地方的行政代表，不具地方自治法人地位，地方行政長官、地方議會成員均由中央指派。同時，議會的決議也不具法律效力，僅具參考效力。改革后，法國行政雙軌制下的市鎮自治有效地克服了條塊矛盾，簡化了央地關系，降低了行政成本，最大限度地摒除了政治對于公共行政不當干預，提高了政府在基層轄區的管理效率，實現了政府對于區域的有效管理。因此，借鑒法國經驗，大膽嘗試鄉鎮自治下的行政雙軌制是更為符合當前我國鄉鎮管理的改革路徑。首先，應設立鄉鎮議事會，作為鄉鎮的審議機構，管理鄉鎮事務。鄉鎮議事會定期直選產生。議員人數按照各鄉鎮人口、規模采取不同方法確定。其次，鄉鎮長作為鄉鎮議事會的執行機關由鄉鎮全體選民直選產生。鄉鎮長既是國家公務人員代表國家履行特定職能，又是鄉鎮行政首長，執行鄉鎮議事會的決定并對其負責。再次，鄉鎮長的職責、權限范圍均應符合國家法律規定，并僅能在鄉鎮議會授權范圍內進行活動。總之，在不變更現有行政層級的前提下，雙軌制下的鄉鎮自治有助于激活公民政治參與熱情、提升公民政治參與意識、拉近民眾與基層公共行政組織的距離，加強地方民主與自治，實現基層公共服務的合理、及時、有效供給，提高基層政府的公信力與執行力。同時，有助于簡化央地縱向權力關系，精簡地方行政，降低行政成本，提高行政效率。

（三）積極探索多層次的府際聯合治理模式。

府際聯合模式有助于破解我國當前區域管理中塊塊矛盾，促進區域經濟一體化發展。然而，就目前而言，我國的府際聯合組織主要是省際聯合，縣、市級聯合極為少見。省際聯合也主要通過召開會議，簽訂備忘錄的形式就環境、交通、治安進行協同聯合治理。諸如我國在2008年甘肅、陜西、青海、寧夏、四川、內蒙古、新疆7省為了共同應對環境污染問題，召開會議并簽署《7省區環保局共同應對環境污染工作備忘錄》；2011年青海、四川兩省開展省際聯合治理超限超載車輛活動。建立府際聯合組織發展區域經濟的相對較少，從而導致公共設施重復性建設、公共服務提供失衡、資源浪費、區域發展不平衡狀況嚴重，政府區域管理效率不高。因此，跨域公共組織府際聯合體的建立勢在必行。除了提高行政效率，“建立公共機構的重要原因還包括為這些機構提供獨立的資源和使其得以雇傭專業技術人才的需要。當機構趨向越來越需要技術或者科學專長，但是中央政府又無力提供的時候，越是后來創建的公共機構，這些方面因素的作用越重要”。[12](p81)對此，可以借鑒法國經驗進行理論設想與改革實踐。根據經濟發展、環境治理、資源開發要求，將我國的省、市、縣一級政府按照自身需要與地域鄰近、產業結構相似、發展互補的地區，以自愿方式，通過合同、協議方式進行聯合，建立省際區域聯合組織、市級區域聯合組織、縣級區域聯合等互助聯盟，從而解決跨域環境、資源、交通、治安、經濟、教育等一系列問題。府際聯合組織就其性質而言，是為區域一體化發展提供公共服務的公共組織，“是‘管理自治’的形式化結構，也是繼國家和地方當局之后的第三類公共法律實體”。[12](p80)因此，府際聯合組織應設立聯盟委員會作為審議機構，由各加盟區域派出代表組成，定期召開會議，協商解決問題，會議主席由參會區域代表輪流擔任，會議費用由各地協商承擔，同時成立與否必須報區域上級主管部門批準、備案。聯合組織職能既可以是單一的也可以是綜合的。總之，以自愿原則，建立多層次的府際聯合體，可以巧妙跨越行政區劃形成的天然屏障，克服政治因素對行政本身的干擾，有效應對地方保護主義、區域壁壘、擴大各自發展空間，以成本共攤、資源、利益共享、風險共擔的方式解決政府面對的問題，利用各自比較優勢，實現區域一體化。此外，對于府際聯合治理模式，中央政府應大力提倡，通過制定法律、規范對其進行保駕護航，并給予政策上的優惠鼓勵、支持各地積極開展旨在進行互助互利共贏的府際聯合治理。

縱觀法國政府的區域管理，不難發現，盡管“法國體制比較分散。法國的區域管理仍由中央政府的行政官員進行，但在城市管理方面，法國體制是動員國家與地方的精英們共同掌握權力和資源”，[13](p216)法國的區域管理也逐漸由過去的政府主導逐漸發展為政府、社會、市場共同參與治理的發展態勢。我國政府的區域管理應從國情出發，有選擇性地學習借鑒其他國家、地區政府區域管理中的積極做法。當前形勢下，應順應經濟體制市場化改革的需要，進一步深化行政體制改革，改變過去完全依賴中央政府指令計劃的做法，不僅要完善法律制度夯實制度分權，還要大膽嘗試鄉鎮自治下的行政雙軌體制解決條塊矛盾，更要積極探索多層次的府際聯合治理模式破解塊塊矛盾，實現制度、體制、管理模式的全面改革，打造新形勢下中國政府區域管理的全新模式。

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