構建老年服務體系 培育多層次供給主體

鄧 微

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙410006)

“未富先老”!在我國仍處于發展中國家的提速發展階段、在我國物質財富尚未極大地豐富的狀態下，我國的銀發浪潮滾滾而來。我國自1999年步入老齡化社會以來，正經歷著歷史上規模最大、速度最快的老齡化進程，根據聯合國預測，21世紀上半葉，中國一直是世界上老年人口最多的國家，占世界老年人口總量的五分之一，因此加快我國老年服務體系建設是十分迫切的任務。

一、我國老年人口及其服務需求狀況

我國老年人口呈現發展速度快、規模大、高齡化、失能老人數額大等特征。一是人口老年人口基數大，目前，我國是世界上唯一一個老年人口超過1億的國家，且老齡化呈加速度趨勢增長。截至2011年底，我國60 歲及以上老年人口已達1．85 億人，占總人口的13．7%，并且每年以500 萬——800 萬的數量不斷增加，預計2020年達到2．43 億，約占總人口的18%。二是老齡人口日益呈現高齡化，截至2011年末，中國大陸有1．23 億65 歲及以上老人，約占總人口的9．1%，規模超過歐洲老年人口總和。三是老齡人口中需要照料的失能、半失能老人數量劇增，目前，我國城鄉失能和半失能老年人約3300 萬，占老年人口總數的19%。

人生最后10—20年的生活狀態，是決定一生是否幸福的關鍵。我國社會結構變化迅速，傳統養老模式面臨挑戰，對老年人口的生活狀態產生了巨大的影響。一是我國實行無歧視的男女平等就業政策，就業率高、家庭雙職工率高，家庭難以滿足老齡人口的養老照顧服務需求。二是社會主義市場經濟體制下實行市場競爭就業，勞動年齡人口就業競爭壓力大，需要在提高自身素質方面和提高自身職業業績方面投入極大的精力，中青年一代面臨著工作和生活的雙重壓力，對履行傳統模式家庭完全擔負老年人的照顧和全方位服務已力所難及。三是隨著家庭結構形式的改變，核心家庭已成為家庭的主導形式，預計“十二五”期末，我國65 歲以上的“空巢老人”將超過5100 萬。同時從大家庭體系看，由于我國從上世紀80年代開始實施計劃生育政策，獨生子女家庭增多，第一代獨生子女的父母已經進入老年，目前“四、二、一”家庭的老人、特別是獨生子女死亡的“失獨家庭”老人的養老照顧和服務問題十分突出。

二、我國老年社會保障與服務體系建設的現狀與局限性

我國政府高度重視人口老齡化問題，在建立城鎮職工基本養老保險、新型農村居民基本養老保險、城鎮居民基本養老保險、五保戶制度、醫療保險和居民最低生活保障制度并努力實現全覆蓋的同時，形成了加快老年服務體系建設的戰略思路。2011年國務院頒布了《社會養老服務體系建設規劃(2011－2015年)》，2012年7月國務院又頒布了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，對基本養老保障、為老年人提供基本養老服務、建立完善的老年服務體系提出了明晰的方針和戰略思路。

我國建設老年服務體系的基本原則是統籌規劃、分級負責;政府主導、多方參與。在修訂老年人權益保障法時，結合我國國情和國際經驗，提出了“居家養老”的模式，即建立“居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”中國特色的養老模式。在我國基本養老社會保障原則下形成的老年公共服務體系主要由居家養老、社區養老和機構養老等三個有機部分組成。

我國老年公共服務體系的建設任務:一要改善居家養老環境，健全居家養老服務支持體系。以社區日間照料中心和專業化養老機構為重點，通過新建、改擴建和購置，提升社會養老服務設施水平。二要為居家養老提供社會支持，支持有需求的老年人實施家庭無障礙設施改造;扶持居家服務機構發展，為老年人居家養老提供便利服務。三要大力推進城鄉社區養老，重點建設老年人照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養老服務中心等社區養老設施，增強養老服務功能。四要加大養老機構建設力度，重點推進供養型、養護型、醫護型養老設施建設。五要加強養老服務信息化建設，依托現代技術手段，為老年人提供高效便捷的服務，規范行業管理，不斷提高養老服務水平。

雖然我國政府力求完善老年公共服務體系，但是我國目前的老年社會保障尚為基本保障，政府提供的老年公共服務還極為有限，不能夠滿足養老服務的需求。

比如國際上通行的千人床位比指的是65 歲以上的老人。每千位65 歲以上老人所擁有的機構養老床位，以荷蘭為較多，接近90 張床;其次是瑞典，有87 張;美國為40 張左右，英國約為35 張，我國香港特別行政區的千人床位比很高為100 張。2010年來自我國31 個省市自治區的統計數據顯示，全國每千名60 歲以上老人擁有床位數超過30 張的省份只有兩個:江西和北京;超過20 張不足30 張的省份有13 個，有6 個省份每千名老人擁有床位數不足10 張。

又如，老齡人口的健康保障工作是衡量現代國家醫療保障水平和社會文明進步程度的標志性工作。在國外有長期照料與護理的養老保險，國際社會通常把高齡老人等同于失能人群同等對待。在我國，長期護理服務的發展和老年醫療保健需求之間還有差距。目前，我國65 歲以上全失能老人約為237．7 萬人，約有594．2 萬老人需要間斷性護理，所需床位為154．5 萬張。然而，2010年，我國護理院總床位數僅為7178 張，即使加上基層醫療機構的119．2 萬張病床，也僅能滿足實際需求的31．1%。老年護理需求和供給之間缺口巨大。養老機構、床位和專業人員的嚴重匱乏，已經成為許多城市養老服務的瓶頸問題。

再比如，目前居家養老是我國老年人養老的主要形式，但目前沒有形成支撐居家養老的社會服務體系，家庭力所難及、政府供給不足、社區成長緩慢、市場發育不成熟，給家庭帶來了巨大的壓力、給老年人帶來了巨大的困惑。

三、養老公共服務與社區服務、養老產業的對接

目前我國老年服務供給嚴重不足，需要在盡量加大政府投入的同時，充分發掘社區和市場的力量，通過社區老年服務和市場老年服務產業的培育，形成多層次的老年服務供給主體，構建全面、完善的老年人服務體系。

(一)完善政府投入機制，擴大政府投入

尊敬老年人是中華民族的傳統美德。甘肅武威出土的漢代竹簡中有一個《玉杖詔書令》，書寫的當時政府對60 歲、70 歲以上各年齡段的老年人采取的優待措施，既包括經濟待遇，又包括政治待遇。這可以算作中國最早的“老年人權益保障法”。政府應當弘揚傳統美德，建立合理的老齡事業經費投入體制，增設老齡事業投資的渠道，按照老年人的人數核定經費，將老齡事業納入國家經濟社會發展的“大盤子”中，形成良性的老齡事業經費投入機制。

政府要下大力氣加大公益性養老機構投入力度;加大政府購買養老服務力度;加大政府直補老年養老費用力度;對失去獨生子女的老年人給予特殊的幫助或生活上的補助;擴大政府資助實行政府補貼，使老年人能消費得起社會化的上門包護服務。哈爾濱道里區政府從2010年5月1日起，開始每年出資200 萬元，為90 周歲以上老人每月購買100 元服務。老人憑《道里區居家養老服務券》可向專業服務機構購買生活照料、醫療保健、法律維權、精神慰藉4 大類30 項服務。珠海民政出資購買服務，請專業機構為老人們服務，讓老人免費享受打掃衛生、洗衣做飯、保健按摩、精神慰藉等服務。上述探索具有積極意義，不僅能進一步深化服務型政府建設，探索創新社會管理格局，建立高效的公共管理體制機制，而且能夠優化公共資源配置，逐步改善老年人的生活質量。

(二)大力發展社區老年服務

居家養老是目前我國養老的主要形式，社區老年服務是居家養老的重要支撐。社區作為老年人居住和活動的場所是離老人最近、人際關系最熟的環境，在自己家門口享受各種服務是絕大多數老年人熱切盼望和愿意接受的。社區實施以生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉為主要內容的居家養老服務，向居家老人提供日間托養、短期寄養、配送餐等服務，是實現居家養老的有效途徑。不少城市和地區充分利用社區服務網絡技術、物質設施資源和閑散勞動力資源、引進專業技術人才，開辦托老所、日間照料中心、老年康復中心、醫療看護中心、老年活動中心等養老服務網點，為居家的老年人提供多樣化的服務，緩解了家庭養老的壓力，提高了老年人的生活質量。

目前我國應將建立社區養老服務體系作為社會管理創新的重要內容，統籌規劃社區養老服務事業的發展，把建設社區養老服務設施、場所、機構納入城鄉經濟社會發展的總體規劃之中。探索政社分離、政事分離、管辦分離的社會管理運行模式，把專業化的社會服務團體民間組織引導到老年服務中，加大政府購買社區養老服務的力度，加快老服務設施和場所建設，加快養老服務機構服務隊伍的專業化建設步伐，充分發揮社區為老服務的功能。通過社區老年服務體系的建立，使城鄉老年人口享有安全、適宜、方便、有效、質優、價廉的各種服務。

(三)積極培育養老服務產業

養老服務產業是老年產業的重要組成部分。老年產業是隨著人口老齡化逐步發展起來的一個新興產業。它的產生與發展是老年人口的特殊需求增長拉動市場消費增長的結果。老年產業是一種綜合性產業，具有產業鏈長、關聯度高、涉及領域廣等特點。該產業包括:老年醫療保健業、老年生活用品業、老年家政服務業、老年公寓(房地產)業、老年保險業、老年金融業、老年娛樂文化產業、老年旅游業、老年咨詢服務業、其他特殊產業等。

盡管我國老年產業發展面臨困難和問題，但發展的空間相當大。隨著社會保障制度的逐步完善，不同年齡、不同層次的老年人在衣、食、住、用、行、醫、娛、學、為等方面對消費產品和服務質量將有不同的要求，構成了一個規模龐大、結構多元、豐富多彩的老年消費市場，給老年產業的發展帶來了巨大的拉動力。

在老年產業中，老年人對服務業有著更為強烈、迫切的消費需求。老年人對服務性需求依次為生活服務、護理服務和醫療服務等。適應人口老齡化的需求，大力發展以養老服務為主體的老年產業，不僅能夠滿足日益增多的老年人物質文化需求，也能很好地拉動內需，促進消費，成為國民經濟新的增長點，還可以創造許多就業機會，起到穩定社會的作用。

目前我國老年產業發展結構不優，經營不規范、沒有形成一定規模的主要原因:

首先是體制性障礙。隨著經濟體制改革的不斷深入和人口老齡化程度的加深，老年服務產業的投資主體、經營模式均發生了很大變化。投資主體由國家、集體單一投資轉變為國家、集體、企業、社團、個人、外資等多元化投入格局;經營模式由原來單純的國有國營轉變為國辦民營、民辦公助、私有私營、股份制經營、合資經營等多種形式。但目前國家對養老服務的政策仍定位于福利性、非營利性，工商登記按民辦非企業單位登記，這便使得許多非公有制養老服務機構難以有效運用。

其次是陳舊觀念的影響。一是依靠政府福利化養老的觀念根深蒂固，對建立養老服務體系需要市場的力量參與，走社會化、產業化道路不理解甚至抵觸，阻礙了了養老服務社會化、產業化的進程。二是依靠子女“養老送終”的傳統觀念古而不化，對養老服務“外包”在感情上有抵觸，在資金開支上不接受，壓抑了養老服務需求的真實表達，不利于養老服務體系建設的市場參與。三是對市場的不信任，不支持非公經濟進入養老服務領域，認為非公經濟進入老年服務產業領域勢必損害老年人的利益。

再則是管理、規范的缺失。缺乏對老年服務業發展的總體規劃和宏觀指導。國家對發展老年服務業尚未制定宏觀的可持續發展的總體規劃，特別是對市場培育和開發，缺乏相應的產業發展規劃和引導，導致老年服務產業處于自發、無序、盲目發展的狀況。再加上職能部門條塊分割，各行其道，增加了從事養老服務的企業或個體老年服務業良性發展的難度。

目前，我國應鼓勵社會力量大膽探索，在加大公共服務供給的同時加大發展老年服務產業的步伐，構建老年社會保障、社區服務與養老產業相得益彰的老年服務體系。

首先，加快健全和完善社會保障體系。老齡產業與社會保障、社會福利是相輔相成、相互促進的關系。社會保障制度是發展經濟、維護社會公平的一項基本社會制度，隨著經濟的發展，我國的養老社會保障制度將不斷完善，相應地老年人的收入也會不斷增加，這在提高保障水平的同時，也會提高老年人的購買力，促進老年服務業市場繁榮，進一步滿足老年養老服務的多層次、多樣化需求。

其次，出臺大力發展老年服務產業的支持性政策，老年服務產業的發展具有彌補老年社會保障和老年社區服務的積極功能，理應給予政策扶持。一是優惠政策。要清除阻礙老年服務產業發展的體制性障礙，建立公平競爭機制，給予政策優惠給予稅賦政策優惠。適時出臺養老機構、老年教育用地優惠政策;非公有制養老服務機構、老年文化教育企業稅賦減免政策;以及非公有制養老服務機構、老年文化教育企業用水、用電、燃氣、電信全國統一優惠政策。二是補貼政策。老年服務產業是國家老年服務體系的有機組成部分，該產業需適度讓利于民，是投入大，利潤少的產業，國家應給予適當補貼?，F階段，國家可以考慮改變社會保障、社會福利資金的投放方式，用“賣服務”的方式給予老年服務產業發展的空間和平臺;同時給予一些重要的老年服務領域以必要的補貼。三是引進現代慈善力量。鼓勵社會慈善力量支持老年服務產業發展。應制定社會和企業向國家認可的養老服務機構捐助，可以抵稅、可得到相關慈善事業榮譽褒獎的政策，鼓勵全社會關愛、關注老年人，支持老年服務產業的發展。四是培育多元化經營方式。鼓勵探索公有制養老機構采取多種運營形式，積極探索公辦民營、股份制、合資經營等多元化經營方式，以適應市場化不斷發展的趨勢，給老年人帶來更大的實惠。

同時建立監督機制，加強養老服務業管理。我國老年服務產業正在成長之中，監管機制尚未建立健全，養老服務機構良莠不齊，國家必須建立包括建筑設施、衛生條件、服務水平、管理能力在內的資質評估認證標準，明確管理認證機構，對養老服務機構進行資質認定和監管，使老年服務產業發展規范化、標準化，獎懲分明，以保證老齡產業的健康發展，保障老年人的合法權益。

［1］張曉峰．探析養老服務問題及對策［J］．社會福利，2009，(5)．

［2］李浩．積極構建完善中國特色的養老服務體系時事報告［J］．2008，(3)．

［3］白英．我國“養老職業”缺口巨大［N］．光明日報，2009－12－29．

［4］當前機構養老床位數太少引起重視 政府需加大投入［N］．2012－04－11．

［5］孫夢．我國老年護理服務缺口巨大［N］．健康報，2011－11－24．

［6］劉軍濤．我國推進養老保險基金投資運營明確政府投入責任［DB/OL］．人民網，2012－06－28．

［7］2011－2015年養老服務產業發展前景分析［DB/OL］．中商情報網，http://www．askci．com，2011－12－27．