當代中國大學章程生成的三重困境

楊昌宇

（黑龍江大學 法學理論與法治發展研究中心，哈爾濱150080）

當代中國大學章程生成的三重困境

楊昌宇

（黑龍江大學 法學理論與法治發展研究中心，哈爾濱150080）

大學章程是現代大學制度的規范基礎，被喻為“大學憲章”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出，要完善現代大學制度，加強章程建設。在這背景下，章程制定與完善成為各級各類大學的一項重要而迫切的工作。但中國大學傳統制度模式使得當代中國大學章程生成面臨三重根本性困境。由于我國大學設立與大學章程產生時間上的錯位，使其面臨合法性困境；由于大學章程強制力的軟弱，至使其權威性不足；由于大學章程規范內容過于原則和概括，導致其適用性低下。推進中國現代大學制度的構建與完善需要破解大學章程的合法性、權威性和適用性困境。

大學；大學章程；大學章程的困境

一、中國現代大學的管理模式與大學章程的基本內涵

（一）中國現代大學的基本管理模式

政府領導高校的狀況一直持續到20世紀80年代中期，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》中強調，要“改變政府對高等學校統得過多的管理體制”、“擴大高等學校的辦學自主權，加強高等學校同生產、科研和社會其他各方面的聯系，使高等學校具有主動適應經濟和社會發展需要的積極性和能力”。以此為契機，中國大學在發展上獲得了一定的自主和自由。隨著社會主義市場經濟體制的確立，大學被進一步推向社會與市場，這促使大學的內外部關系發生新的變化。1998年《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）的頒布，進一步通過國家基本法的形式對地位加以確認。特別是大學對外關系方面，已突破了僅僅與政府的單向聯系，開始與社會進行全方位的交往，形成大學與政府、教師、學生及社會其他主體之間法律關系多元化格局。中國大學的管理模式由政府主導開始向自主發展與自治轉變。

（二）大學章程的基本內涵

在理論上，大學章程應當是大學成立的前提，我國大學章程特別是公立高等學校的大學章程多形成于教育法和高等教育法制定和實施后，特別是在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》及教育部《高等學校章程制定暫行辦法》（2012年1月1日起施行）后，中國大學章程的實踐進入到了一個新時代。但在大學自治的國際背景下，中國大學自治近年來才剛剛納入到理論與實踐的視野中，其法律地位還面臨多重挑戰。

大學章程被稱作“大學憲章”。從最早的中世紀歐洲一些國家的大學章程（如《巴黎大學章程》），到現代英、美、德等國家和我國香港及臺灣地區的較為成熟的大學章程，其不斷完善運作的經驗告訴我們，一個治理和運作良好的大學一定有一部成熟完善的大學章程作為其“大學憲章”。當下中國大學的一個迫切任務就是完善高等學校內部治理結構，推動中國大學與世界接軌。在我國現行法律框架內，大學章程應當是高校自主權實現的規范基礎，如何使大學自治與法治社會相協調，如何使高校自主權合法并充分行使等一系列問題的解決都有賴于一部合法有效的大學章程作為依據。它是在基本規范意義上理順國家、大學與社會的關系，在實踐中協調好政府與大學、大學與社會及其大學內部的關系，促進大學自主權充分實現的前提。

對于大學章程的內涵有不同的界定，筆者贊同湛中樂先生等人的對大學章程的認識。他們在中國現行行政法制體制中來限定大學章程的基本內涵，認為，“從中國現行高教行政法制體制看，大學章程乃中國現代大學設立的制度性根基，是高等學校為實施自主管理、實現學術自由，保障校園秩序的良性運行，以國家法律、法規為依據，針對學校的重大、根本事項制定的規范性文件”。認為大學章程在法律性質上是一種抽象行政行為、一種自治規則。在法律地位上是國家法律法規的“下位法”，是大學之“憲法”。在特定法律關系中體現了法律的正義、自由和秩序價值［1］。

二、當代中國大學章程的三重困境表現

由于當代中國大學管理模式一直是以政府舉辦和管理為主導，在本質上作為社會組織的大學地位不明確，難以實現法定的自主管理和自治。大學章程雖然已經從理論層面越升為制度層面，但其合法性、權威性和適用性仍然被人們所質疑。

（一）大學章程的合法性困境

英文中的合法性“legitimacy”一詞來源于拉丁文“legitimus”，含有“合法律”、“合理”和“正當”之意。馬克斯·韋伯認為合法性就是促使人們服從某種命令的動機，任何群體服從統治者命令的可能性主要依據他們對統治系統的合法性是否信任，統治的合法性基礎在于合法性信仰。

中國大學章程是否具有上述意義的合法性及其信仰，這是一個前提性困境問題。受中國大學體統管理模式的影響，直接表現是由于大學成立與章程生成的時間錯位，大學章程是一個強行植入的過程。縱觀國外各類大學的章程發展史，可以看到，在通常意義上章程是大學成立的依據和前提，或者是同步生成，在發展上亦步亦趨。從中國大學的發展史可以看出，中國大學在不同時期均具有官方創辦或管理的特征，大學章程作為一個顯性的、實用的語詞則在中國范圍內出現不過十幾年的時間。這說明大學章程的研究與制定相對于中國大學形成與發展具有滯后性。由于中國大學章程在時間上相對已經存在的大學是一個新生事物，是國家導向下從無到有的過程，如果把大學和章程之間的關系比作“足”和“履”的話，就存在“削履適足”和“削足適履”兩個過程。與其他國家和地區同一問題相比，存在前提性差異，這也正是我們所面臨的挑戰所在。

大學章程的合法性直接來源于大學的法律地位。我國大學法律地位到目前為止仍存在很多不確定的地方。如何在較短的時間內讓大學走上法治化與規范化之路，一方面要對大學章程進行科學設計，同時還要改革大學治理結構，明確大學的法律地位，特別是當代中國公立大學的法律地位。當前大學章程根據《教育法》、《高等教育法》、《高等學校章程制定暫行辦法》等法律法規制定，這是其法律效力的前提。主要以《高等教育法》為法律依據對大學章程進行定位。

（二）大學章程的權威性困境

大學章程的權威性主要是指在大學章程合法性獲得的基礎上，如何使其成為大學主體間普遍服從的規范。有學者認為大學章程權威產生于權力，是某種合法權力的反映形式，在制定的法律依據和調整對象及核心內容上有所表現；大學章程權威本質是一種控制力和約束力，在章程的效力范圍上明確表現；大學章程權威還是一種內在影響力，表現為主體對章程制定及其實施理想化狀態寄予的心理期望，確保章程正義、平等、自由價值得以實現［2］。

當前中國大學章程權威性的獲得與大學的法律地位直接相關，而中國當代大學法律地位具有多重性。在大學與政府的關系中，大學具有雙重身份地位。在大學與政府法律關系中，政府依法對大學的審批設立、管理和監督等方面享有教育行政管理的職權并負有相應職責。政府在這一關系中起主導作用，居于行政主體地位，而高校對政府的管理行為則有服從的義務，居于被管理的行政相對人的地位。大學作為履行具有公共性事務的社會組織，在符合法定條件下可以成為授權性行政主體。在大學內部關系中，大學擁有特別權力人地位。當高校處于特別權力人身份時，特別權力人的權力是相對學生而言的權力，它不是直接來源于法律，而是由高校的權利派生出來的。在大學與社會關系中，由于大學具有法人地位，其民事主體地位較為明晰。

以上分析表明中國大學處于多重的法律關系之中，其身份地位和權利義務有明顯的不同。大學章程的權威性獲得直接與大學的法律地位相關。中國大學章程的權威性困境有多方面表現。一方面表現是章程制定主體——大學地位的質疑。他不是國家機關，他所制定的規范對于其他相關主體能否具有約束力。第二方面的表現是就大學章程這一規范的性質而言，如何定位。在一定程度上它還不能用國家的強制力來保障實施，屬于一種具有自治性質的“軟法”范疇。大學章程被人們譽為“大學憲章”，主要對大學內部組織的架構和權力，對其成員的權利義務進行規范，終極目標是保護和促進大學自治權實現。

（三）大學章程的適用性困境

《教育法》（1989年）與《高等教育法》（1996年）都規定大學應當制定大學章程，但在實踐中并未充分落實。隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》及教育部《高等學校章程制定暫行辦法》（2012年1月1日起施行）的出臺，各級各類大學章程的制定才真正成為迫切問題。這一背景很容易使當前中國大學章程的制定熱潮成為一種“運動”，其適用性無從談起。

大學章程的適用性困境主要表現在其規范內容上可操作性不高。從調整的對象和核心內容看，大學章程依據《高等教育法》等法律法規規定學校的根本的全局性的重大事項，同時又自主設定相關主體的權利義務。同時大學章程由舉辦者制定或委托大學制定，是關于大學宗旨理念、目標任務、管理體制等的原則性規范，內容綱領性強，其效力高于學校一般規章制度，體現舉辦者的意志和大學意志，是規范大學內外部主體權利義務的基本制度，在大學管理過程中處于最重要地位，規范大學主體行為和辦學秩序，對大學內外部的一切相關教育活動都具有強制性和約束力。并同時具有實體與程序規范的雙重性。有學者認為大學章程在法律地位上是大學之“憲法”，是大學中的“最高法”和“綱領法”，在這個意義上，章程過于具體化、細膩化無疑將弱化其校內“最高法”、“根本法”色彩，而與“校規”混為一談［3］。這不無道理，但過于原則與宏觀的大學章程必定要流于形式與擺設，其必須具有一定適用性與可操作性。從國內大學已有的章程看，這個問題可見一斑。《吉林大學章程》（2005年）被認為是國內具有里程碑意義的大學章程。在內容上包括：序言、總則、學校功能和教育形式、組織與結構、教職員工、學生及校友、經費、資產、后勤、校徽、校旗、校歌、校慶日、紀念日等內容，但具體內容多半是宣告式的，號召式的。近日中國人民大學、東南大學、東華大學、上海外國語大學、武漢理工大學、華中師范大學6所高校在教育部網站上公布了學校章程，向社會公開征求意見。這是《高等學校章程制定暫行辦法》實施以來，首批提請教育部高等學校章程核準委員會核準評議后的大學章程草案。從已經公布的章程內容看，其仍然存在內容過于籠統，可操作性不強的特點，這必然影響其適用性。

三、走出困境的嘗試

走出當代中國大學章程面臨的困境應當從兩個大的方面著眼和著手做起。一是理論層面上的推動，二是實踐層面的落實，避免將大學章程制定流于一種運動。這也是中國大學章程走出上述困境的根本所在。

（一）借助理論推動力促動中國大學章程的合法化

現代大學制度現已形成“代表校外利益集團的董事會領導下的校長負責制”的“美國模式”、“代表校內各方意志的權力機構領導下的校長負責制”的“歐洲模式”和“政府任命的校長負責下的委員會制”的“日本模式”等三大模式，并演繹為“大學自治、學術自由、教授治學、民主管理”的現代大學通制［3］。國外相關制度對于我國有一定的借鑒作用。在大陸法系，公立大學被視為公（務）法人。在英美法系，公立大學被視為公共機構。普通法系的大學在各方面事務上享有廣泛的自治權，但仍需以法律（或最高法院的判例）為運行的邊界，自治的范圍和幅度也隨著法律依據的調整而調整，否則就會受到來自國家權力的干預。

在不同的大學管理模式中，大學章程享有極高的法律地位，其合法性不證自明。首先，大學章程是大學獲得合法地位的基礎。從西方大學發展史來看，中世紀以來歐美國家大學作為行會組織，一般都先有章程后有大學，保證了大學學術自由、大學自治等諸多權利，制定大學章程作為舉辦大學的必要條件而得以延續。其次，大學章程應當依法而立，這是其合法性的直接來源。再次，大學章程是大學自治的規范基礎。中國大學章程合法性的獲得應當從上述三個方面加以論證和完善，一方面使大學成為真正的獨立法人，同時，促進大學章程成為大學依法治校的基礎。

（二）推進中國大學自治進程，塑造大學章程的權威性

當代大學章程合法性的欠缺導致其權威性不足，塑造大學章程的權威在中國當前情況下首先要去行政化，使大學章程成為法。在國內外教育法律及法規的基本框架下，現代大學的法律地位主要取決于下列三個方面的關系，同時也構成了大學的制度體系：一是大學與政府的關系。二是大學與社會的關系。三是大學內部關系。在大學與政府的關系中，政府對大學是管理還是監督，還是允許大學自治，這是大學制度首先要明確的［4］。

在這種制度框架下，現代大學組織經受著來自國家權力、大學內部力量和社會等三個方面的權力約束。去除大學的行政化，除了大學自身的努力以外，還需要良好的外部環境支持，正確處理好政府、社會和大學之間的關系，讓政府、大學和社會三方協同努力，共同推進大學去行政化改革。

（三）促進大學章程適用性的發揮

在具體管理上，國內大學當前普遍存在一個問題，即缺一個合理有效的章程，這導致了我國大學主辦者、管理者和辦學者之間的合理關系不明晰，內部組織結構設置層級不清、學術嚴重行政化傾向等狀況。近年來，隨著法治建設的不斷深入推進，治理理論的興起，以及高等教育不斷擴招，大學辦學規模不斷擴大、辦學自主性日益增強，大學一方面需要擴大自主性和獨立性，以保障學術自由和大學自治；另一方面，大學內部的組織結構運作的高度行政化又進一步束縛了學術自由和大學自治的發展和作用的發揮。作為大學“自治憲法”的章程是大學進行學校自治、自主辦學的根本性依據和綱領性文件。沒有章程，大學就無法真正有效地保證獨立、實施自治；沒有章程，大學在內部管理上就無法實現良好的治理，就無法真正保障大學的學術自治。當下明確中國大學自主與自治界限，才能推動現代大學制度的建立，真正做到完善大學內部治理結構。大學內部關系是現代大學制度的核心載體，大學內部關系是學校內部管理（治理）結構生成的前提基礎，而大學章程是高校內部治理的規范前提。

而科學、合理、高效的大學章程則是現代大學制度建立的規范前提。中國的大學處于中國文化傳統背景中，同時也是法治社會的一個重要部分，其承擔使命的重要性及其地位的特殊性，要求全方位促進中國大學法律地位的明析化，促動中國大學章程的生成。

［1］湛中樂，徐靖.通過章程的現代大學治理［J］.法制與社會發展，2010，（3）.

［2］王云蘭.論大學章程權威［J］.江西行政學院學報，2013，（3）.

［3］楊天平.西方大學權力模式的運演及其特色［J］.教育研究，2012，（5）.

［4］徐顯明.大學理念論綱［J］.中國社會科學，2010，（6）.

［責任編輯：曲占峰］

Three Dimensional Dilemmas of the University Constitution's Generation in Current China

YANGChang-yu

The university constitution is regarded as the normative foundation of modern system of universities,and is even compared to "the Charter of University". Perfecting the modern system of universities and strengthening the construction of university constitution, are put explicitly forward in the Outline of China's National Plan for Medium and Long-term Education Reform and Development (2010-2020). The formulation and perfection of the universi-ty constitution,under this circumstance, become a crucial and urgent task for different levels and sorts of universities.Even though, three fundamental dilemmas of the university constitution's generation,owing to the traditional mode of Chinese university system, are to be found. The dilemma of legality of the constitutions is faced, firstly, because the establishment of universities is not usually simultaneous with the formulation of the constitutions.Secondly, the authority of the constitutions is suspicious for the lack of mandatory force.Furthermore, the constitutions are not so applicable by the excessive pursuit of generality and abstraction. The dilemmas of lacking legality, authority and applicability need to be resolved, therefore, at the demand of constructing and perfecting the modern system of university in China.

University;University Constitution;Dilemmas of the University Constitution

G649.22

A

1008-7966（2013）06-0144-03

2013-10-08

黑龍江大學教育教學改革工程重點項目（2013B50）

楊昌宇（1971-），女，黑龍江青岡人，教授，從事法學基礎理論研究。