國有土地上房屋征收與補償若干問題研究

柳 丹

（廣西大學 法學院，南寧530004）

國有土地上房屋征收與補償若干問題研究

柳 丹

（廣西大學 法學院，南寧530004）

就行政補償的性質而言，其靜態上是行政責任，要求政府依法行政；動態上是具體行政行為，公民可針對該行為提起行政復議或行政訴訟。舊城改造是否屬于“公共利益”、被征收房屋的用途應當如何確定、國有土地使用權的補償標準等是《征收與補償條例》應進一步予以明確的問題。

行政補償；公共利益；房屋用途；國有土地使用權

2011年1月21日，備受期待的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收與補償條例》）開始施行，《征收與補償條例》的內容有諸多亮點，例如把“拆遷”改為“征收”，把“被拆遷人”變為“被征收人”，以體現以人為本的法治理念；明確政府作為征收人的主體地位，杜絕了由房地產開發商主導拆遷與補償的格局；確定“先補償后搬遷”的原則等。這不但體現了立法的進步，而且也體現了政府職能的轉變和政府對公民基本權利的尊重。然而，令人遺憾的是——《征收與補償條例》依舊存在不足，表現為對于舊城改造是否屬于“公共利益”、被征收房屋的用途應當如何確定、國有土地使用權的補償標準等未作出明確的規定。這將會削弱《征收與補償條例》的施行效果，使其立法目的落空?；诖?，本文將對這些問題進行初步探討并提出相應對策。

一、行政補償的概念及性質

行政補償是指國家行政機關及其工作人員在管理國家和社會公共事務的過程中，因其行政行為給公民、法人或其他組織的合法權益造成了損失，由國家依法予以補償的制度。從廣義上說，它不僅包括行政主體合法行政行為造成的損失補償，還包括公民因無因管理導致的特別損失補償，例如《中華人民共和國人民警察法》規定的公務協助補償和《中華人民共和國消防法》規定的見義勇為的補償。狹義的行政補償是指行政主體合法行政行為對公民的財產權進行剝奪而產生的補償，包括農村集體土地征收補償、城市房屋征收補償、外資企業國有化補償以及移民安置補償等。顯然，城市房屋的征收補償屬于狹義的行政補償的范疇。

關于行政補償的性質，學界主要存在三種觀點：責任說、義務說和法律行為說。這三種觀點雖然均有不同程度的合理性，但是都未能夠完全揭示行政補償的性質。“責任說”主張行政補償系法律責任，但其區分引起行政補償的法律原因系合法行為或違法行為。行政補償的外延很廣，既包含行政主體合法行為造成的損失，也包括無因管理造成的損失。《中華人民共和國國家賠償法》修訂后，行政行為的合法或非法不再是國家履行賠償義務的唯一要素。因此，引起行政補償的原因是合法或非法行為也就沒有了強調的必要。此外，該說認為實施行政補償的主體既可能是行政主體也可能是民事主體。這與《征收與補償條例》第4條規定的“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作”顯然不符?！傲x務說”主張行政補償系行政主體的義務，但行政法屬于公法，立法的目的是規制政府的行為，多突出行政主體的“職責”，強調“分內應做之事”，比“義務”的要求更為強硬?！胺尚袨檎f”主張行政補償系行政行為，但未界定屬于何種行政行為且未規定其救濟方式。

綜合對上述三種學說的分析，因為行政補償的主體為行政主體與行政相對人并且產生行政法上的法律關系，所以靜態上將其定性為行政責任。這有利于監督政府嚴格依法行政，切實保護公民的合法權益。此外，行政補償的表現形態為行政行為，也既是行政主體針對特定的具體事項作出的有關行政相對人權利、義務的具體法律行為。因此動態上將行政補償定性為具體行政行為。這有利于確定針對該行為的救濟方式。當事人有權對該行為依法提起行政復議或行政訴訟，例如《征收與補償條例》中第14條規定：“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟”。

二、舊城改造與公共利益的關系

舊城改造是根據城市規劃相對落后的基礎設施、不合理的道路建設及房屋分布情況等進行局部或整體的調整，在此過程中可能涉及政府對個人房屋的征收與補償。根據《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）第42條的規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收個人的房屋及其他不動產?！倍鶕吨腥A人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第58條規定：“為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的，可以收回國有土地使用權?！庇纱擞^之，對個人房屋進行征收的合法理由是公共利益的需要；而對舊城區進行改建，收回國有土地使用權，并不以公共利益為前提。那么，舊城改造與公共利益之間是什么關系？

根據《征收與補償條例》第8條的規定，“公共利益”的目的包括“保障國家安全”、“促進國民經濟和社會發展”。其中“由政府依照《城鄉規劃法》有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建”，“確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定”便是基于“公共利益”的目的。根據該條文的規定，對舊城區進行改建確需征收房屋的條件是：符合公共利益的需要，由政府依法進行，符合《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）的需要，該舊城區危房集中且基礎設施落后。因此可以明確，并非所有的舊城改造都涉及公共利益，它本身是一種中性行為，與公共利益不存在必然聯系。但是涉及政府對個人房屋的征收與補償時，就應當以公共利益為判斷標準。兩者之間是一種交叉關系。

可根據以下三個標準判斷舊城改造是否屬于公共利益。第一，受益對象均為不特定主體。公共利益的受益對象為不特定的多數人。舊城改造雖然很大程度上由原小區居住居民直接受益，但是新城區在居住環境、商業氛圍等方面都有改善，受益對象實際上是不特定的。第二，受益對象的數量多寡并不是衡量公共利益的唯一標準。例如老年人并不是社會中的多數群體，但是修建敬老院確實屬于公共利益。學界提出了諸多標準來識別“公共利益”[1]，如以行政征收的結果是否確實能使社會公眾受益為標準，以是否向社會公眾提供公共產品為標準，以國家的經濟、文化、國防等建設目標為標準，等等。這些標準實質上都是公共利益的不同表現形式。舊城區改造只要符合其中之一即可。第三，對公共利益的認定應當包括拆遷前與拆遷后。拆遷前從目的進行考量，即拆遷是為了公共利益的需要，是為了使更多不特定的對象獲得更大的利益；拆遷后從結果進行考量，即拆遷后的格局是否是在實現公共利益。

三、被征收房屋的用途的確定方式

房屋用途不同直接導致所獲補償款金額的懸殊，商業用途的房屋遠比單純作為居住用的房屋值錢。在征收與補償的過程中，需要對房屋用途進行確定，這一般涉及三種情況。第一種情況是，房屋的實際用途與房產證上登記的用途一致，征收部門可直接進行認定。第二種情況是，屋主依照法定程序對房屋用途進行變更并辦理了變更登記。此時按照變更后的登記事項進行認定，若房產證的登記事項與不動產登記簿的記載不一致的，除非有證據證明不動產登記簿確有錯誤，應以不動產登記簿為準（《物權法》第17條）。第三種便是本文需要探討的情況，房主未經法定程序擅自對房屋用途進行了變更，例如將其居住房屋改為商用（或者將經營性住房改為居住用），卻未辦理變更登記。如何對這種“表里不一”的現象進行界定與補償，《征收與補償條例》對此并未作出規定。

先看一個案例[2]：2002年，武漢市某房主將其自有臨街房屋改為商用并取得營業執照、衛生許可證，且按時繳納各種商業稅費，后該房屋被納入征收范圍，政府根據其房屋所有權證的登記認定為居住用房，并提出貨幣補償和產權調換兩種補償方式，但未考慮該房產的商業因素。房主不服政府行為，訴至法院但敗訴。根據當時《武漢市城市房屋拆遷管理實施辦法》第29條的規定，政府、法院的處理并無不妥，但深入考量，似乎又值得推敲。屋主因其經營行為而向工商、稅務部門繳納各種費用，說明這些部門認可其經營行為，該房屋的用途已實際改變。因此在征收時是否應當實事求是，按照非住宅征收予以補償：若是貨幣安置，則補償款項應多于按照住宅計算的款項；若是產權調換，則應考慮是否重新為其安排臨街鋪位。

《征收與補償條例》并未明確住宅的認定標準，實際操作中由各地方政府的實施辦法具體規定。房屋的用途并非一成不變，但是變更房屋用途應當遵守相關法律的規定并作變更登記。根據《物權法》第77條的規定：“業主不得違反法律、法規以及管理規約，將住宅改變為經營性用房。”而且，對于房屋用途的改變實際上是對原建設用地規劃許可證所批準的建設用途的改變，根據《城鄉規劃法》第43條的規定：“建設單位變更規劃條件的，必須向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門提出申請，并及時將依法變更后的規劃條件報有關人民政府土地主管部門備案。”根據《土地管理法》第56條的規定：“確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準?！币虼?，上述案例中某房主擅自將住宅用房改為經營性用房系違法行為。工商、稅務、衛生管理等政府職能部門對該居民民改商的行為不予干涉并辦法各種證照、收取稅費的行為并不能將一個違法行為轉變為合法行為，否則，其道德風險難以避免，即公民為了獲得高額補償金額任意將其居住用房改為商用。因此，在征收與補償的過程中，應嚴格按照房屋的建設用地許可證或房產證上登記的房屋用途進行安置與補償，不能依據政府其他職能部門的收費行為認定其房屋為商用。反之，居民將經營性用房改為居住用房時，亦應及時辦理房屋用途變更登記，否則在征收與補償時依然按照未變更的登記進行安置與補償。

四、國有土地使用權的具體補償方式

國家對房屋進行征收，實質是對國有土地使用權的重新配置?！墩魇张c補償條例》第13條規定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回”；第15條規定：“房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合”。顯然，《征收與補償條例》并未明確規定對國有土地使用權的具體補償方式。

（一）補償國有土地使用權現實中的操作

某市2002年根據城市規劃進行舊城區改造，居民王某的房屋被劃入拆遷改造范圍。當時，該市拆遷機構與王某達成《房屋拆遷協議》，對王某依法進行了補償。2003年，王某以拆遷機構未足額補償為由向人民法院提起訴訟，要求對收回房屋的國有土地使用權進行補償。法院進行審理，根據《拆遷條例》第24條“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定”的規定，認為補償款中已經包括了對土地使用權的補償，駁回了王某的訴訟請求[3]。

即使《征收與補償條例》頒布后，該案例依舊無解。司法實踐中，關于國有土地使用權的補償，操作方法不一，主要有兩種方式。第一種方式，如上述案例所示，對國有土地使用權不予單獨補償。這是實踐中最普遍的做法。第二種方式，除了補償房屋之外對土地使用權的剩余期限進行適當補償，但這種適當補償并不以市價為依據（《拆遷條例》并未規定補償的標準，《征收與補償條例》才確定了公平補償的標準，即按照市價計算損失）。

（二）補償國有土地使用權應然層面的設計

有觀點[4]認為，可根據土地的容積率分情形對國有土地使用權進行補償。容積率較高則土地利用率較高，即地上建筑物較多，此時土地的使用價值可以通過房地產價值來體現，無須對土地另行補償。容積率較低則土地利用率不高，即地上建筑物較少，此時有限的房產價值很難承載起全部土地的使用價值，因此在對房屋進行補償后應另行對空地部分作適當補償。當容積率為零即地上無建筑物時，出讓土地按照原合同出讓金額剩余使用年限的土地價值進行補償，由具有土地評估資質的機構進行評估；若為劃撥土地則根據原取得成本進行補償。

上述補償方式存在可取之處，并可進行如下完善。第一，產權人對被征收的房屋享有完全所有權的（該房屋一般獨立成棟），應當在補償房屋價值的基礎上，對剩余使用年限的建設用地使用權進行折價補償。若采取貨幣補償的方式，則應當有兩筆補償款（房屋和土地使用權）；若采取產權調換的方式，應當是完全所有權；若被拆遷后只獲得建筑物區分所有權，被征收人應當彌補差價。第二，產權人對被征收的房屋享有建筑物區分所有權的，因國有土地使用權的費用在開發商賣房時已平攤到各獨立的商品房，故補償時僅需計算被征收房屋的市場價值即可。此時若采取貨幣補償方式，則按照市價計算被征收房屋的價值并進行補償；若采取產權調換的方式，則考慮到被征收房屋的區位等因素另行安排商品房即可。此外，新條例規定了行政補償的標準——公平補償原則，即按照被征收房屋的市場價值進行補償；先補償后征收原則，要求在穩定好被征收人的生活之后再進行下一步的征收。這些改變說明行政征收補償法律制度是不斷完善的。

［1］王成棟,江利紅.行政征用權與公民財產權的界限——公共利益［J］.中國政法大學學報，2003，21（3）.

［2］王才亮.房屋拆遷糾紛焦點釋疑［M］.北京:法律出版社，2004：190-195.

［3］城市房屋拆遷對土地使用權如何補償［EB/OL］.［2013-0 7-08］http://www.hzgtj.gov.cn:81/jpm/portal?action=infoDe tailAction&eventSubm it_doInfodetail=doInfodetail&id=6524517.

［4］韓國強.城市房屋拆遷中土地使用權補償問題初探［J］.浙江國土資源，2008，（4）.

［責任編輯：劉曉慧］

Several Issues of State-owned Landon the Housing Levy and Compensation

LIUDan

The Compensations of Administration is the responsibility of the government,which is required to supervise the activities under the law.And it’s the concrete act of administration that the people could ask for the govern-ment to reconsider this action or sue it to the court for legal proceeding.Some contents of the“state-owned land on the housing levy and compensations ordinance”should be defined.Firstly,deter mine whet her the renovation of oldbuild-ings belongs to the public interests.Secondly,confirm the purposes of the house.Finally,determine the compensation of the right of use of the stated-owned land.

Compensations of Administration;Public Interests;the Purpose of the House;the Right of Using State-owned Land

DF453

A

1008-7966（2013）06-0093-03

2013-09-25

柳丹（1989-），女（瑤族），廣西富川人，2011級經濟法學專業碩士研究生。