論集體土地征收的補償范圍
——基于地方立法文本的分析

何書中

（蘇州大學 王健法學院，江蘇蘇州215006）

論集體土地征收的補償范圍
——基于地方立法文本的分析

何書中

（蘇州大學 王健法學院，江蘇蘇州215006）

目前我國沒有制定統一的《公益征收法》，關于集體土地征收補償范圍沒有明確規定。補償范圍與補償標準是決定集體土地征收補償總額最為重要的因素。各地已有關于集體土地征收的立法，梳理分析這些地方立法文本中關于補償范圍的規定，總結地方立法文本中補償范圍與不予補償范圍的規定。找出地方立法文本規定存在的問題，包括補償范圍立法模式問題、補償范圍過于狹窄問題、土地承包經營權獨立補償問題、房屋獨立補償問題以及遷移費應予補償問題，并提出相應的對策性建議。

集體土地征收；補償范圍；地方立法；存在的問題及對策

一、集體土地征收補償范圍立法現狀

目前我國并沒有統一的一部《公益征收法》，關于集體土地征收問題的法律規定只能從《土地管理法》、《物權法》等法律中去找尋，而這些法律不是專門用來規定集體土地征收的，所以規定的條文零散、簡略，不能達到規范集體土地征收的目的。我國土地分為兩種類型，國有土地和集體土地。對于國有土地上房屋征收問題，2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》基本能夠解決，并無太大爭議問題。當前爭議矛盾的焦點集中在了集體土地征收問題上。眾所周之，城市土地在過去幾十年的開發中基本已經開發怠盡，可利用的城市土地越來越少，而土地財政又是支撐地方財政的頂梁柱，自然而然地目光全部聚焦在了集體土地上。因此，集體土地上出現了公權與私權的激烈對抗，近年來有關征地問題的群體性事件層出不窮，引發了人們的大量關注。這些群體性事件之所以發生的導火索大部分是征地補償問題。征地補償可引申出三個補償向度，補償范圍、補償標準和補償方式，這也是被征收人最為關注的問題。“補償范圍解決對什么進行補償的問題，決定著補償的廣度。補償范圍是法定的，往往由法律、法規做出明確的規定。”[1]補償標準解決補償多少的問題，決定著補償的深度。補償方式則是解決用什么補償的問題，比如用貨幣或是實物等。本文主要著眼于補償范圍，因為只有確定了補償范圍，接下來才能確定補償標準與方式。

我國的《土地管理法》第47條規定征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。由此可以看出我國《土地管理法》規定的補償范圍是很狹窄的，而且相對較為原則，主要限定在土地補償、安置補償和地上附著物和青苗補償這三個方面。《物權法》第42條第二款規定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。第132條規定，承包地被征收的，土地承包經營權人有權依照本法第42條第二款的規定獲得相應補償。《物權法》相較《土地管理法》而言有了一定的進步，補償范圍有了適當的擴大，增加了安排征地農民的社會保障費用和土地承包經營權的補償。然而，這些規定都較為粗疏、原則、可操作性不強。但是，《土地管理法》第47條授權國務院和地方進一步細化和明確征地補償的相關規定，因此地方立法對于集體土地征收補償的規定顯得尤為重要，實際擔負起了集體土地征收補償的重任，在事實上確定了各地的補償范圍。因此，本文接下來擬通過對我國現行地方立法文本中征地補償條款進行梳理，窺探我國征收補償范圍地方立法的現狀，在此基礎之上對其中存在的問題進行類型化，并提出相應的對策建議，以期對厘清集體土地征收補償范圍有所裨益。

二、現行地方立法文本中的補償范圍

本文所選取的地方立法文本是享有地方立法權的權力機關和人民政府制定的關于征收補償范圍的地方性法規和地方政府規章，在我國31個省、自治區、直轄市（不含港澳臺）、27個省會城市、5個經濟特區、18個較大的市、30個自治州、120個自治縣所制定的征收補償規范性文件中選定。

目前，一些享有立法權的地方已經制定了相關的地方性法規或地方政府規章，還有很多地方并沒有制定相關地方性法規或地方政府規章。本文選取了17個比較有代表性的地方立法征地補償文本，將補償范圍與不予補償范圍的相關規定進行了梳理，茲總結列舉如下：

《汕頭經濟特區征地補償規定》第5條規定的應予補償范圍包括土地補償費、青苗補償費、附著物補償費（包括單位、個人房屋及其附著物補償費、墳墓遷移補償費）、安置補助費，國家、省規定的其他補償費；不予補償范圍包括征地公告發布后突擊搶種的作物、搶建的附著物，征用宅基地和未計農業稅的土地的不付給安置補助費。

《成都市征地補償安置辦法》第6條、第10條規定了應予補償的范圍，包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等各項費用、企業搬遷涉及的搬遷損失、搬運費及水、電設施遷改費用等；第8條規定了不予補償的范圍，包括（一）不具有土地權屬證書和其他合法權證的建（構）筑物；（二）經依法批準的征用土地方案公告之日起搶種、搶栽的農作物、經濟林木和搶建的建（構）筑物；（三）超過批準使用期限或雖未確定使用期限但已使用兩年以上的臨時用地（含占地）上的建（構）筑物；（四）非法占用土地修建的建（構）筑物。《西寧市集體土地征用補償標準暫行規定》僅第4條規定了應予補償的范圍，包括集體土地征用補償費用由土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費構成。對于不予補償的范圍未作規定。

《青島市征用集體土地房屋拆遷補償暫行規定》對于補償范圍未作詳細規定，與上位法《土地管理法》的規定一致，僅在第16條規定了對安置補助費、青苗補助費和土地補償費應予補償；第10條規定了拆除的違法建筑和逾期臨時建筑，均不予補償。拆除在批準期限內的臨時建筑，可給予適當補償，但批準臨時建筑時規定不予補償的除外。

《武漢市征用集體所有土地補償安置辦法》第9條、第12條規定了補償的范圍及標準，補償范圍主要包括土地補償費、安置補助費及地上附著物（含建、構筑物）和青苗的補償費、農田水利及機電排灌設施、電力、廣播、通訊設施以及其他附著物遷移費、墳墓遷移費等；第6條規定對于自征地公告公布之日起，被征地的農村集體經濟組織和農民不得在征地范圍內搶種、搶建。搶種、搶建的，不予補償。

《北京市建設征地補償安置辦法》第8條規定了應予補償的范圍包括土地補償費和安置補助費、青苗補償費和其他土地附著物補償費，并對青苗和其他附著物作了進一步的說明。青苗是指尚未收獲的農作物。其他土地附著物包括房屋、水井、道路、管線、水渠等建筑物、構筑物以及林木和其他經濟作物等。第18條規定了違法建設、違法占用土地的，涉及的土地附著物不予補償。征地公告發布后，在征地范圍內新種植的青苗、經濟作物、林木等，不予補償。

《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》對于補償范圍規定得較為原則，與上位法一致，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。對于不予補償的范圍未作規定。

《海南省土地征收補償安置管理辦法》第9條規定了應予補償的范圍，主要包括土地補償費、安置補助費、青苗及地上附著物補償費、拆遷補償費和被征地農民社會保障費等、宅基地補償費、房屋等附著物補償費等；第6條規定了公告發布后被征地集體、農民和其他地上附著物產權人不得搶種作物、搶建建筑物及其他附著物；搶種或者搶建的，不予補償。征地方案公告發布后、青苗及地上附著物調查結果經有關各方共同確認前，被征地集體、農民和其他地上附著物產權人對青苗及地上附著物進行挖移、砍伐、拆除等處理，使原始狀況難以確認的，不納入補償范圍。

《長沙市征地補償安置條例》第18條規定補償范圍主要包括土地補償費、安置補助費和地上附著物及青苗補償費；第25、26條規定了不予補償的范圍，主要包括自預征地公告發布之日起，在擬征地上改變土地利用現狀，以及除正常耕種外的搶栽、搶種青苗、林木，搶建建（構）筑物、設施，搶裝飾裝修等，征地時一律不予補償。有下列情形之一的，不予補償：（一）違法建（構）筑物、超過使用期限的臨時建（構）筑物、有關合法證件中注明國家建設需要時無條件拆除的臨時建（構）筑物；（二）室外生產生活設施、農業生產用房、水塘、水庫、構筑物、臨時建（構）筑物等的裝飾裝修；（三）已廢棄的生產、生活設施。

《長沙市征地補償實施辦法》第 8、13、16、17、18、19、20、21條進一步地對應予補償的范圍予以了詳細的列舉式規定，主要包括土地補償費、安置補助費和地上附著物及青苗補償費、房屋補償費、房屋裝飾裝修及設施補償費、征地范圍內不能搬遷的室外生產生活設施、農業生產用房按照規定的標準包干補償、墳墓遷移補償、拆除房屋的搬遷補助費、房屋過渡補助費、按期拆遷房屋獎勵費、拆除砂石場、預制場、磚場包干補償。

《浙江省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》第3條、第12條規定了應予補償的范圍主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用、安排被征地農民的社會保障費用（基本生活保障金、生活補助費、與被征地農民社會保障有關的其他支出），對于不予補償的范圍未明確規定。

《安徽省征地補償準備金管理辦法》第3條規定了應予補償的范圍，主要包括土地補償費、安置補助費、青苗補償費、房屋等地上附著物補償費、被征地農民社會保障費用，對不予補償的范圍未明確規定。

《本溪市征地補償安置辦法》第3條規定了應予補償的范圍，主要包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，對不予補償的范圍未明確規定。

《山東省土地征收管理辦法》第16條規定了應予補償的范圍，主要包括土地征收補償安置費、地上附著物和青苗補償費，對不予補償的范圍未明確規定。

《三亞市集體土地征收補償安置管理規定》第12條、第13條、第14條、第15條、第16條、第20條、第23條、第24條分別規定應予補償的范圍與不予補償的范圍，應予補償的范圍主要包括集體所有土地補償（含水田、旱田、旱地、園地、林地等其他種植業用地，宅基地等其他土地，以及淡水養殖塘、高低位養蝦塘、鮑魚養殖場、禽畜養殖場和青蛙養殖池等所在土地）、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償、對堆（壘）放的附著物按遷移費用補償、生產企業廠房的機電設施、電力設施等附著物遷移綜合補償費、被拆遷房屋內的電話、空調、衛星電視接收設備、有線電視的拆移補償費和供電線路拆移補償費，不予補償的范圍主要是指在征地方案公告后突擊搶種的作物、樹木和搶建的建筑物及其他附屬物，依法不予補償。拆除違章建筑物、違法占地建筑物和超過批準期限的臨時建筑物，不予補償。

《南寧市集體土地征收與補償安置辦法》第16、18條規定了應予補償的范圍，主要包括土地補償費、安置補助費、青苗補償費及地上附著物補償費，以及產業用地及其配套基礎設施補助費用、拆遷安置用地配套基礎設施補助費用等、自謀職業補助。第8條規定了土地征收預公告發布后，未經批準，任何單位和個人不得在擬征收土地范圍內搶栽、搶種，不得新建、擴建、改建建（構）筑物、其他設施或者改變土地用途。違反規定的，在實施征收土地時不予補償。

《湘潭市集體土地征收與房屋拆遷補償安置辦法》第17條、第18條、第19條、第22條、第26條規定了應予補償的范圍主要包括土地補償費和安置補償費、被征收土地上青苗和附屬設施包干補償、經市、縣（市、區）林業、農業等主管部門批準的大型花卉苗木、果園等基地，視其規模給予搬遷幫助、墳墓遷移費、房屋拆遷重置標準補償；不予補償的范圍主要包括（一）拆舊建新房屋的批準文書中明確要求應當自行拆除而未拆除的舊房、危房及相關附屬設施；（二）經有關行政機關查處，責令自行拆除而未拆除的，或行政處罰決定要求補辦相關手續而未依法補辦的；（三）雖經行政主管部門批準，但有關批準文書中注明國家建設需要時無條件拆除或超過批準使用面積、使用年限的建（構）筑物；（四）在臨時使用的土地上修建的永久性建（構）筑物；（五）搶搭搶建及其他違法建（構）筑物；（六）未經批準擅自加層的建（構）筑物；（七）法律法規規定的其他情形。

三、存在的問題及其對策

通過上文對地方性法規及地方政府規章相關條文的梳理，我們可以發現一些地方立法對于補償范圍的規定相較于上位法而言已具有了一定的超前意識，但囿于地方立法權的局限未能進行深入突破，只能算是淺嘗輒止，仍然存在一些問題。主要表現在以下五個方面：

第一，補償范圍的立法模式問題。從上文第二部分我們可以看出，對于補償范圍的規定一些地方立法沿襲了《土地管理法》和《物權法》的立法模式，諸如《山東省土地征收管理辦法》、《本溪市征地補償安置辦法》等，僅僅規定了土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償，從正面規定補償范圍。然而，另外一些地方立法在立法模式上已經作出了突破，諸如《三亞市集體土地征收補償安置管理規定》、《南寧市集體土地征收與補償安置辦法》、《湘潭市集體土地征收與房屋拆遷補償安置辦法》等，不僅從正面規定了補償范圍，而且從反面對不予補償范圍進行規定，清晰明了、簡潔易懂，操作性強，對于被征收人的保障更為有利。

第二，補償范圍規定過于狹窄問題。由于作為上位法的《土地管理法》目前并未作出修改，所以地方立法對于補償范圍的規定基本停留在《土地管理法》規定的三項補償費用。“征收補償費僅考慮被征土地的原用途和原產值，不考慮土地本身的價值，更不考慮土地的預期收益，沒有將土地作為資產處置。”[2]有的地方立法如《長沙市征地補償安置條例》、《山東省土地征收管理辦法》為了不抵觸上位法，直接與上位法的用語相同，僅規定土地補償、安置補助和地上附著物及青苗補償。然而，在另外一些地方立法中我們發現已經出現了令人欣喜的規定。例如，《海南省土地征收補償安置管理辦法》第13條規定應當向被征收人支付宅基地補償費，意味著農民無償取得的宅基地在征收過程已具有獨立征收客體的地位。換言之，宅基地擺脫了征收之后無補償狀態，具有了獨立存在的價值。這無疑是一條具有進步意義的規定。《南寧市集體土地征收與補償安置辦法》第18條第三款規定，確無條件安排產業用地或進行實物補助的，由被安置的農業人員與被征地農村集體經濟組織簽訂自謀職業安置協議書，按6萬元/人的標準支付自謀職業補助費。這條規定開辟了一種新補償方式——職業補助。原來的補償僅僅停留在貨幣和實物兩種補償方式。雖然這條規定仍然以貨幣來支付，但是意義卻大不相同，從側面體現了對被征收人生存權的保障。

第三，土地承包經營權獨立補償問題。土地承包經營權脫胎于20世紀70代末實行的家庭聯產承包責任制。長久以來，學界及實務界對其性質一直有著不同的認識，最主要的觀點有三種，分別是債權說、物權說和雙重性質說。最終《物權法》一錘定音，立法確認土地承包經營權為物權。之所以確認土地承包經營權為物權具有一定的必然性，原因在于將土地承包經營權確認為物權，有利于保護土地承包經營權人的權益，有利于對集體土地的管理，防止耕地的大量流失，可以更有效地促進土地經營權的移轉[3]。土地承包經營權作為一種用益物權，是獨立于所有權而存在的一種獨立的權利，理應獲得單獨的補償[4]。因此，作為土地上生存權的土地承包經營權[5]應當予以補償，《物權法》第132條也已作出了原則性的規定，但地方立法并沒有作出細化的規定，甚至連相關的應予補償的規定也沒有，不能不說是一種遺憾。

第四，集體土地上房屋補償問題。《土地管理法》對于集體土地上房屋補償問題僅能解讀出一些原則性的規定，根據第47條規定房屋只能作為地上附著物。房屋作為農民一項重要的財產，是農民基本生活的必需品。如果僅僅作為地上附著物，那將會同土地一起被征收而不能夠作為一項獨立財產予以公平對待。早已有學者提出應當建立房地統一的拆遷補償制度，因為在幾乎所有的被拆遷人都有這樣的感受，拆遷補償的金額根本無法在相同區位購買到等面積、同品質的房屋[6]。其中一個重要的原因即是房屋沒有能夠作為獨立的不動產被公平對待。在《長沙市征地補償實施辦法》中已經出現將房屋作為獨立征收對象予以補償的規定，第13條規定拆除非農業戶或采取貨幣安置方式的農戶的住宅，按照規定的標準支付房屋補償費、房屋裝飾裝修及設施補償費和購房補助費。第14條規定，拆除采取農村集體經濟組織統一安置方式的農戶的住宅，應當支付房屋補償費、房屋裝飾裝修及設施補償費。這些規定都透露著一個信息，即應當將集體土地上房屋作為獨立征收對象予以公平補償。

第五，遷移費補償問題。對于遷移費補償的問題本不應獨立提出進行討論，遷移費作為附隨損失理所當然應當獲得補償。在我國《國有土地上房屋征收與補償條例》中對于因征收房屋造成的搬遷、臨時安置是予以補償的，因而對于因征收集體土地而產生的遷移費用應當予以補償。然而，在筆者所選取的具有代表性地方立法中僅有少數幾個地方立法予以了規定，絕大部分的地方立法沒有予以關注。立法者在集體土地征收補償的立法過程中應當對此問題予以重視。

［1］王興運.土地征收補償制度研究［J］.中國法學，2005，（3）.

［2］薛剛凌，王霽霞：土地征收補償制度研究［J］.政法論壇，2005，（2）.

［3］胡呂銀.土地承包經營權的物權法分析［M］.上海：復旦大學出版社，2004：58.

［4］申建平.對農村集體土地征收補償范圍的反思［J］.比較法研究，2013，（2）.

［5］鄭尚元.土地上生存權之解讀——農村土地承包經營權之權利性質分析［J］.清華法學，2012，（3）.

［6］王克穩.改革我國拆遷補償制度的立法建議［J］.行政法學研究，2008，（3）.

［責任編輯：李 瑩］

Compensation extent of the expropriation of Collectively-owned Land———the analysis on the basis of the local legislation texts

He Shu-zhong KennethWang Schoolof Law of Suzhou University

There is neither unitive law of expropriation for public interest nor rule of compensation extent of the expropriation of collectively-owned land in our country. Compensation extent and compensation standard are the most important parts in the expropriation of collectively-owned land. Most local governments have enacted the regulations on the expropriation of collectively-owned land. By analyzing the compensation extent in the regulations and finding the problems, such as the legislation model, the narrow compensation extent, the independent compensation of the rights to contract for management and the house, and the compensation of relocationfee and so on, we propose some countermeasure suggestions through analysis the problems above.

the expropriation of Collectively-owned Land;compensation extent;local legislation;existing problems and suggestions

DF31

A

1008-7966（2013）06-0028-04

2013-09-28

江蘇高校哲學社會科學重點研究基地重大項目“我國集體土地征收法律制度研究”的階段性成果（2012JDXM 019）

何書中（1988-），男，江蘇連云港人，2011級憲法學與行政法學專業碩士研究生。