從遷徙自由權論我國戶籍制度改革

張 萌

（華南師范大學，廣州510631）

從遷徙自由權論我國戶籍制度改革

張 萌

（華南師范大學，廣州510631）

我國的戶籍制度一直以來被看作是實現遷徙自由權的最大障礙。雖然我國現行的《憲法》之中沒有明確寫出公民享有遷徙自由權，但是無論從學理角度還是現實角度（我國在1998年10月簽署的《公民權利和政治權利國際公約》中承認并詳細闡明了遷徙自由權），我國對遷徙自由權是承認的。那么，對于這一公民基本權利的限制就只能在《憲法》之中規定，而不能用一種人口管理制度對其加以限制。所以，戶籍制度的改革勢在必行。

遷徙自由權；戶籍制度；戶籍制度改革

2012年兩會前夕，國務院辦公廳發布了《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，2013年5月6日召開的國務院常務會議明確提出，年內將出臺《居住證管理辦法》，這一系列的舉措將戶籍制度問題又一次推向了風口浪尖。常常被人們所詬病的，與公民的遷徙自由權相違背的戶籍制度再一次走進了人們的視野。

一、我國戶籍制度與遷徙自由權的關系

（一）遷徙自由權是公民的基本權利之一

有西方學者將公民的基本權利分為三大類：消極的基本權利、積極的基本權利、參政權利?！熬幼∨c遷徙自由”就被劃分在消極的基本權利之中。所謂“消極的基本權利”即國家對于個人的這一部分自由僅負有不加侵犯與防止侵犯的消極義務。西方許多國家也將遷徙自由的權利寫入了憲法之中。德國基本法第11條第一款規定：“所有德國人享有在全聯邦境內的遷徙自由?！比毡緫椃ǖ?2條規定：“在不違反公共福祉的范圍內，任何人都有居住、遷徙及選擇職業的自由?！泵绹鴳椃m然對遷徙自由沒作規定，但美國聯邦最高法院根據憲法第14修正案所確立的平等保護原則和判例，確立并保護了遷徙自由[1]。

我國也有學者采取了較為復雜的分類方法，將公民的基本權利分為資產階級憲法規定的公民基本權利和社會主義國家規定的公民基本權利。前者劃分為五大類，后者劃分為六大類?！斑w徙自由”被規定在資產階級憲法規定的公民基本權利之自由權之中，而社會主義國家在公民的基本權利之中沒有規定遷徙自由權。

就我國現行的1982年《憲法》來看，其各個部分都沒有明確指出“公民享有遷徙自由權”，然而“歷史上關于遷徙自由的憲法實踐可以追溯到1912年的《中華民國臨時約法》。這一憲法性文件最早承認了遷徙自由。該《約法》第二章第6條規定：‘人民有居住遷徙之自由’。自此以后，在北洋軍閥政府和國民黨政府制定的憲法性文件中，都無一例外地承認了公民的遷徙自由權”[2]。新中國成立后，第一個憲法性文件《共同綱領》亦承認并保障公民的遷徙自由，并將其寫入總綱部分。第一章總綱第5條規定：“中華人民共和國人民有思想、言論、集會、結社、通信、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權?！?954年憲法第三章第90條第二款也規定了“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。但是，其后的1975年《憲法》取消了遷徙自由權，1978年《憲法》、1982年《憲法》也都沒有再涉及公民遷徙自由權。

雖然我國現行的1982年《憲法》中沒有規定遷徙自由權，但是我國在1998年10月簽署的《公民權利和政治權利國際公約》中則詳細闡明了這一權利。《公約》第12條規定：“1.合法處在一國領土的每一個人在該國領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由（國內遷徙自由）；2.人人有權自由離開任何國家，包括其本國在內（國際遷徙自由）；3.上述權利，除法律所規定并為保護國家安全、公共秩序、公共衛生或道德，或他人的權利和自由所必需且與本盟約所承認的其他權利不抵觸的限制外，應不受任何限制（遷徙自由的必要限制）；4.任何人進入其本國的權利不得任意加以剝奪（回歸本國的自由）?！蔽覈尤脒@一國際公約應當看作是對遷徙自由權是公民基本權利之一的一種承認，但是這一權利的地位以及對其加以保護所依據的法律的位階卻是不高的。

（二）我國戶籍制度的產生與性質

1958年1月9日全國人大常務委員會審議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》可以看作是戶籍制度產生的標志?！稐l例》第3條規定了“戶口登記工作，由各級公安機關主管。城市和設有公安派出所的鎮，以公安派出所管轄區為戶口管轄區；鄉和不設公安派出所的鎮，以鄉、鎮管轄區為戶口管轄區。鄉、鎮人民委員會和公安派出所為戶口登記機關?！r業、漁業、鹽業、林業、牧畜業、手工業等生產合作社的戶口，由合作社指定專人，協助戶口登記機關辦理戶口登記。合作社以外的戶口，由戶口登記機關直接辦理戶口登記”。自此，城鄉二元的戶籍體制在中國形成。

有的學者將戶籍制度的產生歸因于計劃經濟的體制。在“統收統支”的計劃經濟體制下，工業建設的所有投資均來自政府，而中蘇關系的惡化，缺少蘇聯的援助，使得政府陷入了資金短缺，政府基本喪失了擴大再生產的能力，工廠的勞動力出現了大量的剩余。于是，政府將大量已經進城的人向農村遷移，并建立人民公社，使這一部分人和原有的農村人口都固定在土地之上、公社之中[3]。正如中國公安大學王太元教授所說的，“我們在短缺的計劃經濟形勢下形成的一整套的社會管理制度，以戶口作為管控手段，人、財、物、權利、資源都是計劃下的產物”[4]。

在今天提起戶籍制度，大多數人都會把它與“高考移民”、“二等公民”、“孫志剛事件”等社會焦點問題聯系在一起，原本一種管控人口的制度變成了公民權利、利益的載體。以高考為例，2012年北京大學在北京地區文科最低錄取分數線為590分，而在河南、山東兩地卻是648分和620分。在名額分配上，雖然北京大學一再強調考慮各地考生人數按比例平均分配，但是分配給北京的招生指標還是要多于其他省市。難怪有人笑稱，北京大學應該改名為“北京人大學”。如果不考慮試卷難度、師資配備、教學質量等因素的影響，這種差異實際上是更大的。一紙北京戶口就可以頂三四十分的高考分數，這不知要讓多少寒窗苦讀的學子心灰意冷。同為中華人民共和國公民，享有平等的受教育權，但是因為戶籍不同，實際能享受到的權利卻大相徑庭。從21世紀之始，社會中一直有各方面的力量大力呼吁“高考移民制度改革”。這種呼聲背后更大的訴求其實是想要改變現有的戶籍制度。2012年全國兩會前夕，國務院辦公廳發布的《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》表明了戶籍的藩籬的進一步松動，“實際上等于認可了戶口捆綁利益的事實”[1]。

（三）遷徙自由權與我國戶籍制度的關系

根據公民基本權利限制的觀點，世界上沒有不受任何限制的權利和自由。馬克思指出：“權利決不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構制約的社會的文化發展?！盵6]孟德斯鳩曾說過：“自由是做法律所許可的一切事情的權利；如果一個公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因為其他人也同樣會有這個權利?！盵7]所以遷徙自由權，這一公民的基本權利也應該受到一定的限制。但是對于公民基本權利的限制必須是嚴格合法的。1789年法國《人權宣言》第4條就宣布：“自由就是有權從事一切無害于他人的行為。因此個人自然權利的行使，只有保證社會上其他成員享有同等權利為限制，此等限制，僅得由法律規定?！?/p>

然而無論哪國，制定的法律都不得與憲法相違背，而對于公民基本權利的規定都是在憲法之中，所以，對于公民基本權利限制的規定也應并且只應寫于憲法之中。如1946年日本《憲法》第12條規定：本憲法對國民所保障之自由及權利，依國民不斷努力而保持之。國民不得濫用之，且常負責為公共福利而利用之責任；又如1919年德國的《魏瑪憲法》第118條規定：德國人民，在法律限制內，有用語言、文字、印刷、圖書或其他方法，自由發表其意見之權；再如，我國1982年憲法第51條規定：中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利[8]。

顯然，我國現行的戶籍制度是對遷徙自由權的限制，而這種限制的依據僅僅是1958年全國人大常務委員會審議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》和隨后國務院、公安部、各地方政府頒布的一系列行政法規、部門規章和地方性法規。這種限制應當說是不合法理也不合憲法。從經濟角度看，戶籍制度是計劃經濟的產物，而人口的流動、遷徙的自由是市場經濟的必然要求，兩者之間的矛盾可見一斑。所以，對現行的戶籍制度進行改革已經迫在眉睫。

二、我國戶籍制度的改革

（一）戶籍制度改革的目標

根據資料顯示，2010年，重慶啟動戶籍制度改革時，就以2020年全市戶籍人口城鎮化率達到60%以上作為目標。2011年底，重慶宣布平均每天6 299名農村居民轉戶當上了城里人；而河北曾宣稱要在2015年使全省城鎮人口從3 150萬增加到4 100萬……[5]戶籍“農轉非”成為了城鎮化的重要標志，而不是城鎮化的進程推動了戶籍制度的改革，這種本末倒置的做法衍生出了一系列的問題：城鎮經濟發展水平無法為如此龐大的城鎮人口提供相應的居住、就業、醫療、社保條件，除了戶口本上的戶口類型一欄從農村戶口變成的城鎮戶口，人們根本沒有享受到戶籍的改變帶來的實惠和利益。所以，在2012年國務院辦公廳發布的《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》中開篇就指出了戶籍管理制度改革過程中存在的問題：“有的地方不顧當地經濟社會發展實際情況，片面追求城鎮規模城鎮化速度；有的地方不分城市類別不顧城市綜合承受能力，一味放寬落戶城市的條件。”

戶籍制度是計劃經濟的產物，顯然無法適應市場經濟的要求。市場經濟要求資本、資源、人力極大的流動以保證生產和交換的充分進行，所以，遷徙自由是市場經濟的內在要求。將戶籍制度改革的目標確定為更大程度的實現遷徙自由權是符合經濟基礎決定上層建筑的基本規律的。同時，遷徙自由權的實現也必然使市場經濟更富有生機與活力。

（二）戶籍制度改革的方法

如果戶籍改革由各個地方政府制定方案難免再次出現改革進度與政績掛鉤、片面追求城鎮化速度等問題。所以，由中央出臺整體方案，交由地方嚴格執行；中央統一部署推進改革、各部門通力協作的方法必定更加行之有效。從2012年兩會前夕國務院辦公廳發布《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》這一舉措也能看到中央正在收歸戶籍改革的權限。

與此同時我們應當看到，戶籍制度不是孤立存在的，它與教育制度、社保制度、住房制度等等關乎百姓衣食住行的問題是緊密相聯的。其實與經濟的發展狀況相比，我們各種制度的更新是相對滯后的，如果只改戶籍制度，讓戶籍制度充當“門衛”的角色，教育、社保、住房的改革不跟上，也只能是治標不治本，戶籍制度的改革也必定是失敗的。只有在中央的統一部署之下，各部門才有通力合作的可能，避免了以往曾出現的行政機關“踢皮球”的現象。比如沒有本地戶口上不了學，反映給教育部門，教育部門推給公安部門，公安部門推給民政部門；再比如沒有本地戶口入不了醫保，找到社保部門，社保部門推給公安部門，公安部門又往外推。所以戶籍改革應當“在大原則下各部門各改各的，我們就能夠迅速地讓全體人民，至少讓多數人民享受改革的成果”[9]。

（三）戶籍制度改革的具體措施

戶籍制度與教育、住房、社會保障等社會公共服務的緊密相關性使得戶籍制度的改革遭遇重重障礙。所以，“只有當（公共服務的）差別性逐步縮減直至消除，越來越多的基本權利脫離戶籍性質而成為普通的權利，農村人口可以享受到與城市居民同等的基本公共服務的時候，人口遷移的戶籍控制才有解除的可能，戶籍制度才可以回歸其本源”[10]。由此可見，戶籍制度改革的第一步就是建立和完善國家基本公共服務體系。城鄉居民之間、大城市與小城鎮的居民之間所享受到的公共服務的差距是十分巨大的。大城市中的資源和條件十分優厚的，但同時卻又是稀缺的。優越卻稀缺的醫療資源、教育資源等構成的脆弱并且不完善的公共服務體系迫使國家不得不“扎緊”戶籍的“口袋”。

如果說建立和完善基本公共服務體系是為戶籍制度改革掃清障礙，是戶籍制度改革的前奏，那么盡早的制定和頒布《戶籍法》則是戶籍制度改革的核心。與美國、日本等國相比我國的戶籍立法顯得嚴重落后脫節。如上文所述，我國仍然在沿用上世紀50年代末出臺的《戶口登記條例》，而其中的較大部分的內容都已經不適合今日的中國。為此，當前很有必要“借鑒國外民事人口立法的經驗，結合我國國情，盡快制定一部以生活基礎為依據選擇居住地，按職業劃分人群，保障公民自由遷徙，具有詳盡的登記內容、法定的登記制度及簽發證書制度，科學的完備的，具有中國特色的戶籍法典”[11]。法典應當首先對于遷徙自由權進行一種說明或者確認，明確戶籍制度改革的源頭與目標所在。其次，在承認城鄉差異、地域差異的基礎上建立一元的、全民性的戶籍制度，打破戶籍上的世襲與歧視，讓全體公民都變成真正的社會人，給予全體公民考慮差異的前提下的平等的待遇。美國、日本及我國的臺灣地區實行的就是體現了相似理念的戶籍制度。同時，將與戶籍有關的規定和制度以法律的形式固定下來也是戶籍制度改革的必由之路。

［1］楊海坤.憲法基本權利新論［M］.北京：北京大學出版社，2004：103.

［2］王懷章，董麗君.論遷徙自由在我國的實現［J］.法律科學，2003，（4）.

［3］溫鐵軍.我們是怎樣失去遷徙自由的［J］.中國改革,2002,（4）.

［4］王太元.戶籍制度、社會管理及帕累托改進［J］.財經文摘，2009，（2）.

［5］張墨寧.戶口再松綁［J］.南風窗，2012，（7）.

［6］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集［M］.北京：商務印書館，1972：305.

［7］［法］孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深，譯.北京：商務印書館，1963：154.

［8］韓大元，胡錦光.憲法教學參考書［M］.北京：中國人民大學出版社，2003：304-305.

［9］王太元.中國戶籍制度改革的反思與對策［EB/OL］.鳳凰衛視，世紀大講堂.http://www.28gl.com/rw/fhrw/sjdjt/2010-10-20/shijidajiangtang33752_4.htm l.

［10］馮奎，鐘篤糧.完善基本公共服務體系，促進戶籍制度改革［J］.中共中央黨校學報，2013，（1）.

［11］郭立.統籌人口問題構建和諧社會（上冊）［M］.北京：中國大地出版社，2007：306.

［責任編輯：杜 娟］

On the Reform of China's Household Registration System From the Right to Freedom of Movement

ZHANGMeng

The domiciliary system of our country has been regarded as the greatest obstacle to the realization of migration freedom. Although China's current Constitution is not clearly involving that citizens enjoy the freedom of migration, no matter from the angle of theory and reality (Our country has acknowledged and stated in detail that the migration freedom in the International Covenant on Civil and Political Rights signed in October1998) the migration freedom is admitted in our country. Therefore, the limitation of the citizens' basic rights is only regulated in the Constitution, and can not be limited with a population management system. So, the domiciliary system reform is imperative.

migration freedom;domiciliary system;domiciliary system reform

DF2

A

1008-7966（2013）06-0018-03

2013-09-16

張萌（1989-），女，哈爾濱人，2012級法學碩士。