“在集體土地上建公租房”模式的法律反思與完善

李 立

（中南財經政法大學法學院，武漢430073）

在加快發展公共租賃住房的過程中，一些城市為了解決保障性住房建設的資金和土地缺口，出現了在集體建設用地上建公租房的探索實踐。北京市和上海市在2012年率先獲得批準開展在集體土地上建租賃房的試點，按照國土資源部部長徐紹史的表態，“對于商品住房價格較高、建設用地緊缺的直轄市和少數省會城市，由省級人民政府審核同意并報國土部批準后，可以開展集體建設用地建設租賃住房試點。”[1]

在城鄉統籌發展的社會背景下，“在集體土地上建公租房”模式無疑凸顯了土地財產價值、有利于增加農民收入和保障房供應。但是，目前這方面的相關法律、制度等都還不健全，如何協調各方主體利益，用制度規范運作等都亟待從法律上進行系統分析，尋求完善之道。

一、概念界定：“在集體土地上建公租房”的創新之處

作為政府民生工程的組成部分，公租房定位于解決新就業職工等夾心層群體住房困難，其產權并不屬于私人所有，而是由政府或公共機構所有。集體土地建設用地使用權是指農民集體和個人進行非農業生產建設依法使用集體所有的土地的權利。國家公租房政策和農村集體建設用地使用權都有其相應的制度規范和運行界域，將兩者結合成新的政策模式屬于地方參與主體新的實踐[2]。

相較于普通的“公租房”政策，“在集體土地上建公租房”在使用方式上并無不同，都是以租賃的方式進行運營，而非通過轉讓的方式對所有權進行流轉。

但是，“在集體土地上建公租房”模式作為新的地方實踐，其具有一些獨特之處和創新之處，與普通“公租房”政策存在差異。

1.土地所有權歸屬不同

普通的“公租房”是以劃撥的方式取得的國有土地使用權，而“在集體土地上建公租房”這一模式中進行公租房開發的土地為農村集體建設用地，屬于集體所有，二者進行“公租房”開發的土地權屬是存在差異的。

2.法律關系的主體不同

普通“公租房”政策中的租賃關系主體為政府與租戶，政府是出租人，而承租人是新就業職工等夾心層群體。在“集體土地上建公租房”模式中主體增加了農村集體經濟組織，這一新主體的加入無疑使得法律關系變得復雜，也引發了“公權”與“私利”之爭。

3.具體實踐類型不同

普通的“公租房”由政府或政府委托的公益組織提供房屋并用于租賃，政府需投入較大的資金補貼，“保本無利”或“保本微利”以維持公租房保障功能的發揮。“在集體土地上建公租房”根據試點城市的實踐，可以分為農村集體經濟組織主導型和政府主導型二種具體類型。集體主導型中由建設用地使用權人即集體經濟組織作為主體，負責融資建設、對外出租以及后續的物業管理、合同的履行等，政府作為行政主體只在租金的標準、租期的確定、承租對象等方面進行一定的監管。對于一些無力進行融資建設的農村集體經濟組織則采用政府主導型，由政府先與該集體簽訂集體建設用地租賃合同，然后由政府作為主導進行公租房融資建設、對外出租、后續管理等事項，農民集體只就土地的出租收取相應的租金。無論采取那一種具體類型，“在集體土地上建公租房”模式在租金方面都有較大的靈活性，農民集體可以從中獲得一定比例的收益。

二、功能分析：“在集體土地上建公租房”之積極意義

“在集體土地上建公租房”試點有其深刻的現實背景，這種模式不同于普通的“公租房”建設，是一種有利的、積極的、有效的新探索。

1.減輕政府建設公租房的沉重負擔

住房權是每一個社會成員實現住有所居、滿足住房基本需求的權利[3]。而為了實現“居者有其屋”的目標，政府加快了發展公共租賃住房的步伐，但隨之帶給政府的是在建設公租房中產生的建設用地、資金、稅費等方面的供應壓力以及人力、物力的投入壓力。資金問題和土地問題是制約各地公租房建設的主要問題。利用農民閑置的集體土地建設公租房，一方面可以節省地方政府征地拆遷的費用，減輕地方政府的財政壓力，緩解城市用地緊缺的矛盾；另一方面也替代了國有土地完成住房保障工作，增加了保障性住房的有效供給。

2.體現集體建設用地的市場性價值

現行的法律法規對農村集體建設用地進行了嚴格限制，《土地管理法》第63條原則上禁止了農村集體建設用地使用權進入市場體現其財產性價值的情形，農民因而無法分享城市化帶來的土地增值利益。允許在集體土地上建公租房，這一模式作為集體建設用地流轉制度的創新，大大顯化了農村集體土地的市場性價值，有利于農民充分擁有土地財產權，實現土地收益的增長。

另外，這一模式也使得閑置集體土地得到充分利用。在城鄉一體化的進程中，一些農村集體土地處于閑置的狀態，沒有得到充分的利用，造成土地資源的嚴重浪費。在一些低效利用的農村集體土地上建設公租房，促進了集體土地的集約利用，是土地資源的優化配置。

3.滿足大多數中低收入家庭的住房需求

城市商品房的持續走高，大大超出了我國居民尤其是中低收入群體的承受能力。能否解決城鎮中低收入群體的住房困難，關系到社會穩定和長治久安，具有特殊的政治和經濟意義。我國政府先后推出了經濟適用房、兩限房和廉租房政策，住房保障體系日趨完善，但仍未解決不符合經濟適用房、兩限房、廉租房申請資格者等“夾心層”的住房問題。“在集體土地上建公租房”由于是在集體土地上進行建設，不需要繳納土地使用權出讓金，其租賃價格遠低于城市普通住房租賃價格，有利于滿足大多數中低收入家庭的住房需求，對于“夾心層”等無力在市場租房或者購買住房的困難群體是一個福音。當然，這一模式對于引導合理的住房消費，緩解購房需求過熱，培育健康規范的租賃市場，也有著重要的意義。

4.促進城鄉經濟社會發展一體化新格局

“在集體土地上建公租房”推動城市資源向農村流動，有利于打破城鄉相互分割的壁壘，實現農村的自我城市化。我國以往的城市化進程是單向的，不平衡的，允許在農村集體土地上建公租房，帶動居民的住所向農村流動，推動了農村的經濟發展和城鄉一體化結合。另外，農村集體經濟組織可以通過這一模式獲得一定的經濟收益，用于農村的科教文衛等基礎設施建設，從而加速農村的經濟發展，有利于縮小城鄉之間的差距。

三、理論考量：“在集體土地上建公租房”的法律困境

“在集體土地上建公租房”作為政府解決民生問題的一種有效嘗試，具有一定的積極意義，但是作為一項新的政策和實踐創新，在其具體的施行過程中，也往往面臨著一系列的法律困境，牽制著這一模式的大規模推廣。

（一）不符合農村集體建設用地的法定用途

目前施行的《土地管理法》（2004年修改）第43條第一款規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”因此，現行法律規定的集體建設用地包括宅基地，鄉（鎮）企業用地和鄉（鎮）村公益性建設用地三種類型[4]，其余情形下必須依法申請使用國有土地，集體建設用地在用途方面受到嚴格限制。很明顯，公租房作為政府社會保障體系的一部分，盡管從國家層面或者政府層面來說也是公共利益的一種體現，卻并非是“集體”的公共利益之體現，不屬于使用集體建設用地的三種法定情形。允許在集體土地上建設租賃房屋，打破了“一口進、一口出”的國有土地供應模式，集體土地未經征收即進入市場供應，相當于在國有土地市場外開辟了另外一個市場，對我國現行土地制度尤其是農村集體土地制度提出了挑戰。

此外，根據《土地管理法》第63條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，農村集體建設用地的流轉受到了嚴格的限制。因此，在政府主導型的“在集體土地上建公租房”模式中，政府與農民集體簽訂集體建設用地租賃合同后進行公租房開發這一非農建設，并不符合《土地管理法》第63條的規定。綜上分析，“在集體土地上建公租房”的模式突破了我國法律的剛性規定，其合法性值得考量，在不修改現行法律的前提下，大規模地推廣這一模式，雖其功能優勢明顯，但也是不甚恰當的。

（二）難以平衡法律關系主體之間的利益關系

在集體土地上建公租房，也就是說在具有私權屬性的集體土地上建設具有公益屬性的公共租賃房，由作為私權主體的農民集體來承擔本來應由政府承擔的社會公共職能，由此便引出了“公益”與“私利”的直接沖突。

1.公益和私利的協調問題

在集體土地上建公租房的法律關系中包括三方主體：政府、集體經濟組織和租戶。陳小君教授曾深刻指出，如何協調這些參與主體之間的利益，實現公益和私利的平衡，恰是“集體土地上建公租房”模式所需要解決的關鍵或核心問題[5]。由于三方所站角度不同，主體利益在“集體土地上建公租房”模式中形成激烈碰撞：于政府而言，追求公益目的最大化，在建設公租房的過程中最大限度地降低成本，體現公益屬性和保障職能；于集體經濟組織而言，追求完全的市場化，通過租賃行為獲得一定的收益，體現私權屬性和市場價值；于租戶而言，則是追求公租房的宜居性與租金的低廉性。政府試點“在集體土地上建公租房”的緣由是為了分散土地和資金缺口，轉移了部分社會保障職能到集體經濟組織上，但矛盾之處在于，作為私權主體的集體經濟組織并無義務和責任去分擔社會保障職能。

此外，公租房租金定價問題、運營風險承擔問題也影響著公益和私利的協調。公租房具有福利性的特征，定價不能完全市場化，否則易導致公租房的社會保障功能落空；而公租房租金定價過低，雖體現了公益性屬性，但集體經濟組織可能無法贏利甚至遭受巨大損失，因此如何在二者之間找到平衡，關系著保障力度的大小、保障功能效果的好壞。“在集體土地上建公租房”這一模式在運營過程中受到國家政策、經濟環境、市場供求等因素的影響，可能面臨著收益風險，全由或者部分由集體經濟組織承擔是否合理值得深思，因此需要出臺經營風險的防范和分擔機制予以化解。

2.農民集體內部的利益協調問題

如何公平、合理地在農民集體內部進行利益分配是推廣這一模式所要解決的又一問題。“農民集體”是其成員利益的代表，保護農民集體的利益，使其得以正常發展，一方面可以維護其作為農村基層經濟組織的功能，另外一方面則保護了作為其成員的自然人——農民的利益[6]，集體利益與成員利益在理論上反映出了高度的一致性。然而在“在集體土地上建公租房”的試點中，集體成員內部的分配比例機制并未建立，集體利益與成員利益反而可能會因為分配不公而產生利益糾紛。集體內部利益轉換機制不完善會導致農民個體利益受損，這與實現農民增收的初衷相去甚遠。

四、對策探究：“在集體土地上建公租房”的完善建議

“在集體土地上建公租房”的出現是社會經濟轉軌過程的產物，由于缺乏法律的支撐而顯現出“身份”的不明。如何將其納入合法化、科學化和規范化的軌道，除需要修改現行法律、法規外，還需要建立一系列配套制度保障其實施。

（一）堅持三大基本原則

1.堅持依法推進的原則

集體土地試點建公租房，一方面讓社會各界看到了政府大力推進保障房建設的決心，另一方面在全面推進依法行政、弘揚法治精神的今天，這種“先上車后買票”的試點也難免讓人擔憂。現在以及任何別的時候，法律發展的重心既不在于立法，也不在于法律科學和司法判決，而在于社會本身[7]，“在集體土地上建公租房”這一模式具有相當的政策價值和現實意義，在集體建設用地使用權流轉呼聲日益高漲的背景下，應該適時、謹慎地對法律進行修改完善，將這一模式納入合法化軌道。政策的靈活性能夠很好地補充法律調整的滯后性，但在法律尚未修改之前，無疑應尊重現行法律制度所確立的土地方面的基本原則，不能大范圍推廣這一模式，以此來維護法律的威嚴；該制度的試點與推廣必須以對現行法律的修改為必要前提。

2.堅持保護耕地的原則

農用地特別是耕地數量直接關系到一個國家的糧食安全，十二五規劃明確指出我國2015年耕地保有量保持在18.18 億畝上。因此，“在農村集體土地上建設公租房”需堅持最嚴格保護耕地的基本國策，不能亂占濫用耕地進行公租房建設。占用耕地進行公租房建設，雖是為社會保障之公益目的，但吞噬良田沃土，違反了國家出于糧食安全和國家安全考慮制定的土地政策，得不償失。為落實這一原則，需要建立嚴格的審查制度：首先，只有符合“對于商品住房價格較高、建設用地緊缺的直轄市和少數大城市，確需利用農村集體土地建設公共租賃房”的要求才可以試點，嚴格防止耕地資源被占用。其次，政府需依法對各個環節進行監管，農村集體要在其土地上建公租房須經由省級人民政府審核同意試點方案并報國土部審核批準后，才可以開展。此外，在公租房的用地來源上，要加大審批監管力度，避免對基本農田的破壞和沖擊。

3.堅持保護農民利益原則

這一模式具有雙重的積極作用；一方面，它幫助政府分擔和解決低收入人群住房難問題；另一方面，它使農民集體及其成員作為土地的權利人有效參與到土地的經濟利用中來，擴大農民的經濟來源渠道，提高農民的收入水平。所以，政府除了樹立實現公租房的保障性和公益性政策目標外，還應在試點和推廣時首先保證農村集體經濟有效實現的高度，重視農民集體的土地所有者地位以及其依法應享的土地權益，并貫徹到具體的制度設計與執行中去。在該制度的政策制定與實施的各個環節中賦予農民集體及其成員知情權和參與權，并提供相應健全的反饋與救濟渠道，最終實現政府公共職能與農民收入增長的雙贏。

（二）開放對集體建設用地使用權的限制

如前文分析，只有適時修改現行法律對于集體建設用地使用權的規定，賦予農村集體土地與國有土地平等的權利，才能真正解決這一模式為現行法律所禁止的尷尬處境。

目前我國法律對集體建設用地使用權的限制主要集中在用途以及流轉上。農村集體建設用地使用權不能直接進入土地交易，只有通過國家征地轉變為國有土地后方能進入市場流通。在現實中，各地政府為了增加財政收入，把征地目的擴大化，把公共利益的外延擴展到所有經濟建設，把所有市場主體的商業投資視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段[8]。將農村集體建設用地使用權的流轉納入法律規制范圍已是大勢所趨和現實所迫。因此，為了解決“在集體土地上建公租房”突破法律剛性規定的辦法就是修改《土地管理法》第43條以及第63條之規定，允許農村集體土地無須經過政府征收即可直接進入一級土地市場并進行公租房建設。允許農村集體建設用地使用權自由流轉，使得“在農村集體土地上建公租房”的模式合法化，集體經濟組織參與公租房建設的積極性也會得到提高。

（三）建立外部和內部利益分配機制

為協調公益和私利的沖突，建立政府和集體的利益分配機制十分必要。具體而言，在集體主導型的公租房建設中，政府是管理者而非權利主體，地方政府不能憑借公權力參與公租房的利益分配；在政府主導型的公租房建設中，政府可依據投入形式與份額進行一定收益分配，但對于分配的條件、方式、比例、用途應予以明確限制，防止私權利縮水，公權力被無限的放大。同時規定，公權力獲得的收益應全部用于改善社會保障體系上，做到專款專用，才能從根本上確保收益用途的公益性。“在集體土地上建公租房”模式也存在內部利益的糾葛。建立內部收益分配機制，明晰集體經濟組織內部成員的利益分配比例、用途，有利于保護農民個體利益，防止集體侵害農民個體利益的現象發生。

綜上所述，在集體土地建設公租房的試點在我國的現實國情條件下有著可行性，如果該模式規范健全、政策執行到位，它將不僅能極大地減輕政府在解決城市低收入者住房問題時的負擔，而且能夠提高農民集體的收入水平，減小城鄉收入差距，促進城鄉一體化。雖然其面臨著與現行法律規定相沖突、存在法律關系主體之間的利益沖突等法律困境，但是總體來說，該模式在解決我國經濟持續發展和人民生活穩定等問題中還是有著極大的優越性和強大的生命力，只要在堅持法治原則的前提下對各種出現的細節問題進行各個擊破，構建完善的制度保障與監督體系，該模式必然會發揮積極的作用。

［1］劉展超.京滬獲批試點集體用地建租賃房［N］.第一財經日報，2012-01-09.

［2］陳小君，戴威.對“集體土地上建公租房”政策的法律思考［J］.法律科學（西北政法大學學報），2012，（3）.

［3］蔣承菘，楚道文.論住宅權利社會保障立法的若干問題［J］.政治與法律，2008，（2）.

［4］宋志紅.集體建設用地使用權流轉法律制度研究［M］.北京:中國人民大學出版社，2009:13.

［5］陳相花.集體土地上建公租房，是利是弊？［N］.中國國土資源報，2011-04-03.

［6］高飛.集體土地所有權主體制度研究［M］.北京:法律出版社，2012:293.

［7］［美］E·博登海默.法理學——法律哲學與法律方法［M］.鄧正來，譯.北京:中國政法大學出版社，1999:142.

［8］陳小君.農村土地法律制度研究——田野調查解讀［M］.北京:中國政法大學出版社，2004:259.