網(wǎng)絡(luò)治理視域下公民信息獲取權(quán)實(shí)現(xiàn)問題研究

孟桂榮

（哈爾濱師范大學(xué) 圖書館，哈爾濱150025）

時(shí)至今日，不論是政治事件還是自然災(zāi)害，一旦發(fā)生，如果不能夠在第一時(shí)間將真實(shí)信息傳遞給社會(huì)。謠言就會(huì)四起，給社會(huì)穩(wěn)定帶來極大威脅。謠言產(chǎn)生的根本原因是公民不能盡早獲得真實(shí)信息，出現(xiàn)信息不對(duì)稱，進(jìn)而無法做出正確判斷所致。因此，只有讓該公開的信息公開，讓信息正常流動(dòng)，滿足社會(huì)成員對(duì)信息的基本需求，社會(huì)才能處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)。那么，如何保障公民信息獲取權(quán)的實(shí)現(xiàn)，讓信息正常傳播，社會(huì)和諧穩(wěn)定，是本文探討重點(diǎn)。

一、“信息獲取權(quán)”再認(rèn)識(shí)

（一）信息與信息獲取權(quán)

“信息是有意義的符號(hào)序列，所謂‘有意義’是指該符號(hào)序列是能消除不確定性的消息集合。”彼得·德魯克認(rèn)為，“信息是具有關(guān)聯(lián)性和目的性的數(shù)據(jù)”[1]。維納認(rèn)為，“信息是物質(zhì)和能量在時(shí)間和空間中分布的不均勻性”。而控制論創(chuàng)始人申農(nóng)則認(rèn)為，信息就是可能性的概率。世界的運(yùn)行離不開信息，或者說，在某種意義上，是信息流動(dòng)的結(jié)果或表現(xiàn)形式。對(duì)于社會(huì)管理而言，社會(huì)是否有序并和諧進(jìn)步，關(guān)鍵在于信息的合理流動(dòng)，在于作為社會(huì)主體的公民獲取信息權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)和作為社會(huì)管理者的政府對(duì)相關(guān)信息的適度和有效管控。

“信息獲取權(quán)”是指信息主體有依法獲得政府信息、企業(yè)信息、社會(huì)組織信息等與社會(huì)公共利益密切相關(guān)的信息的權(quán)利。“信息獲取權(quán)的權(quán)利主體包括自然人和法人等所有信息需求者。信息獲取權(quán)的義務(wù)主體包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。信息獲取權(quán)的客體包括與社會(huì)公共利益相關(guān)的一切非秘密性信息。國家重要決策、政府重要事務(wù)以及社會(huì)上當(dāng)前發(fā)生的與普通公民權(quán)利和利益密切相關(guān)的重大事件都屬于信息獲取權(quán)的客體。”[2]

在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，由于計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)步，出現(xiàn)信息爆炸，各種信息海量涌現(xiàn)，不僅推進(jìn)了社會(huì)進(jìn)步，提升了公民生活質(zhì)量，而且，也為公民正確行使權(quán)利和政府開展管理活動(dòng)帶來了隱患。可以說，從社會(huì)層面觀察，一國內(nèi)部是否穩(wěn)定和國際關(guān)系是否平穩(wěn)發(fā)展，莫不和相關(guān)領(lǐng)域信息的流動(dòng)有關(guān)。因此，對(duì)于公民維權(quán)和社會(huì)進(jìn)步而言，公民獲取信息的權(quán)利問題已經(jīng)成為當(dāng)今世界各國關(guān)注的熱點(diǎn)。

（二）信息獲取權(quán)的權(quán)利屬性與特征

關(guān)于信息獲取權(quán)的性質(zhì)問題，學(xué)術(shù)界多數(shù)學(xué)者認(rèn)為知情權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。認(rèn)為“生存權(quán)是保障自然的人存活而產(chǎn)生,而知情權(quán)則是主要基于保障人的社會(huì)化,保障社會(huì)的人的存在而產(chǎn)生的。因此,生存權(quán)是對(duì)人的自然屬性的保障,而知情權(quán)則是對(duì)人的社會(huì)屬性的保障”[3]。

二、我國公民信息獲取權(quán)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)狀

（一）已經(jīng)取得的成績

我國以保障公民知情權(quán)為目的的政府信息公開在近期得到快速發(fā)展，對(duì)我國民主與法治國家的建設(shè)方略完成具有重大意義。

從立法層面看，《立法法》、《行政許可法》、《安全生產(chǎn)法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等80多部法律、行政法規(guī)對(duì)有關(guān)政府信息的公開做出了規(guī)定。國務(wù)院于2007年4月5日頒布《中華人民共和國政府信息公開條例》，并自2008年5月1日起正式實(shí)施。該《條例》對(duì)政府信息公開的范圍和主體、方式和程序、監(jiān)督和保障等內(nèi)容做出了具體規(guī)定，為深入推行政府信息公開提供了行政法規(guī)層面上的依據(jù)[4]。同時(shí)，各省自治區(qū)、直轄市也多制定了《信息公開條例》實(shí)施辦法或細(xì)則。有力地推進(jìn)了我國信息公開和公民信息獲取權(quán)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程。

在實(shí)踐層面，2006年1月1日中央政府門戶網(wǎng)站的正式開通，標(biāo)志著我國政府信息公開工作進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段，目前“全國有80%的縣級(jí)以上政府或政府部門建立了政府網(wǎng)站，大多數(shù)縣級(jí)以上地方政府和部分中央國家機(jī)關(guān)建立了行政服務(wù)中心，全國已建立綜合行政服務(wù)中心2 100多個(gè)。74個(gè)國務(wù)院部門和31個(gè)省(區(qū)、市)建立了新聞發(fā)布和新聞發(fā)言人制度。另外，中央到地方，各級(jí)政府都建設(shè)自己的門戶網(wǎng)站，將領(lǐng)導(dǎo)人基本信息、本單位組成、法律法規(guī)和其他內(nèi)容都定期公開，在中央，全國人大、全國政協(xié)、國務(wù)院及其下屬部委、最高檢察院、最高法院都有自己網(wǎng)站。在地方，縣級(jí)以上人大、政協(xié)、政府都有自己網(wǎng)站，公檢法機(jī)關(guān)多推進(jìn)到市（地）級(jí)。因此，從形式上看，我國已經(jīng)進(jìn)入信息社會(huì)。

（二）存在的問題。

1.知情權(quán)和保密義務(wù)沖突沒有徹底解決。根據(jù)我國《憲法》第53條規(guī)定，“公民有保守國家秘密的義務(wù)”。作為公民，無不承負(fù)著該國憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。但是，這種義務(wù)，應(yīng)當(dāng)與公民相應(yīng)權(quán)利的行使保持一致。在我國的法律實(shí)踐中，知情權(quán)和保密義務(wù)的邊界很難把握，政府職能部門經(jīng)常會(huì)以保密為由，拒絕公民有關(guān)知情權(quán)或信息獲取權(quán)的請求，這些事例屢見不鮮。原因在于我國的立法技術(shù)和法律體系還存在很多缺陷，很多法律雖然制定出來，但缺少可操作性，加上我國的政治文化傳統(tǒng)尤其官本位思想的影響，因此，在司法機(jī)關(guān)缺少具體司法解釋情況下，知情權(quán)和保密義務(wù)的沖突很難解決。

2.我國信息保護(hù)法律體系和制度設(shè)置還存在問題。我國現(xiàn)有信息法律體系是以憲法為基礎(chǔ)構(gòu)建起來的，《中華人民共和國政府信息公開條例》等位階和效力不同的十幾部法律法規(guī)與民法、刑法等實(shí)體法律相呼應(yīng)，形成源與流的關(guān)系，構(gòu)成對(duì)公民信息權(quán)利的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。但仍有不足，這主要體現(xiàn)在：⑴對(duì)違法行為查處力度不夠。例如網(wǎng)絡(luò)人肉搜索不斷發(fā)生，對(duì)公民權(quán)利侵害非常嚴(yán)重。⑵法律施行過程缺少監(jiān)督。⑶公民信息權(quán)利與其他權(quán)利的平衡關(guān)系沒有處理好，例如領(lǐng)導(dǎo)干部隱私權(quán)保護(hù)與公民及舉報(bào)違法行為權(quán)利的平衡問題。實(shí)際上，是在公權(quán)與私權(quán)、私權(quán)與私權(quán)之間的保護(hù)上，缺少平衡。

3.我國信息保護(hù)制度設(shè)置存在不足。⑴公民個(gè)人信息保護(hù)范圍界定不清。并非是所有個(gè)人信息都受法律保護(hù)，涉及違法犯罪信息、涉及公共利益的信息應(yīng)當(dāng)不在保護(hù)之列。⑵公民個(gè)人信息披露的主體和程序尚不完備，從中央媒體在今年“三一五”活動(dòng)中披露的有關(guān)案情看，公民個(gè)人身份、銀行存款等信息的泄露，多是在具體的公務(wù)或商業(yè)活動(dòng)中被故意泄露，因此，如何設(shè)定掌握公民個(gè)人信息的人員的保密義務(wù)，如何確定需要公民提供個(gè)人信息的適當(dāng)條件，成為重要問題。⑶相關(guān)領(lǐng)域和人員的保密法律嚴(yán)重欠缺。

4.信息披露規(guī)則體系存在問題。公共信息披露不足、影響公民民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)與社會(huì)和諧穩(wěn)定。

面對(duì)信息社會(huì)，我國各級(jí)政府雖然應(yīng)對(duì)有序，基本能夠與新時(shí)代脈動(dòng)同步，但我國公共信息的披露水平、披露內(nèi)容，對(duì)政府和有關(guān)部門披露公共信息的規(guī)則并不能滿足社會(huì)需要。

目前，從中央到地方，各級(jí)政府都建立了發(fā)言人制度。定期公布關(guān)乎國計(jì)民生的重要信息，如食品安全信息、教育考試信息、自然災(zāi)害預(yù)警信息、國家領(lǐng)導(dǎo)人活動(dòng)信息、國家和地方領(lǐng)導(dǎo)人任免職信息等。另外，我國中央和地方各級(jí)政府還都加快信息化辦公水平，設(shè)立網(wǎng)站或網(wǎng)頁，將本領(lǐng)域或本地區(qū)的主要信息載錄并適時(shí)進(jìn)行更新，滿足公民對(duì)參政議政的要求，也為社會(huì)各界辦事提供便利，因此，進(jìn)步巨大，效果顯著。但是，在看到成績同時(shí)，也注意到存在許多亟待解決的問題：⑴公共信息范圍不清。公共信息如何分類，哪些屬于公共信息無法確定。目前看到的有：政治機(jī)構(gòu)組成、主要成員履歷、人事任免、財(cái)政收入與支出、政府決策、執(zhí)行信息；公共領(lǐng)域信息，如交通、衛(wèi)生、醫(yī)療、食品安全、氣象等各個(gè)領(lǐng)域信息。⑵公共信息披露不及時(shí)、不全面。信息都具有時(shí)效性，現(xiàn)在政務(wù)公開環(huán)境下，絕大多數(shù)縣級(jí)以上政府都設(shè)有自己網(wǎng)站，公布相關(guān)信息，但信息公布存在變動(dòng)周期長、內(nèi)容不全面等問題。⑶重要信息被有關(guān)部門直接過濾，公民對(duì)決策過程不知曉。如重要工程信息，包括立項(xiàng)依據(jù)、立項(xiàng)內(nèi)容，工程時(shí)間、工地范圍、招標(biāo)投標(biāo)單位，招投標(biāo)內(nèi)容、價(jià)格等。水、電、氣、油等公共用品價(jià)格構(gòu)成。事關(guān)國計(jì)民生產(chǎn)品價(jià)格構(gòu)成，如房產(chǎn)價(jià)格構(gòu)成，雖然千呼萬喚，但還是沒有被允許公布。主要公職人員簡歷信息更是被視為國家秘密，試想，公民不了解這些人，又如何信任并選舉這些人來管理國家。⑷地方職能部門對(duì)公民獲取信息的權(quán)利實(shí)現(xiàn)多設(shè)有障礙。例如，公民查詢信息的權(quán)利經(jīng)常受到限制。雖然我國政府部門眾多，而且都有網(wǎng)站、電話等信息查詢渠道，但是，在實(shí)際生活中，很多事情僅具有形式意義，很多信息找不到查詢的地方，公民獲取公共信息的權(quán)利是被打了折扣的。

總之，在對(duì)待公民權(quán)利問題上，許多政府部門還存在明顯的官本位思想和防民思想，錯(cuò)誤地估計(jì)形勢，不敢也不愿將許多本該讓公民知曉的信息公開。有意控制信息流量和流速，造成政府掌控的信息與公民掌控的信息數(shù)量和質(zhì)量的不對(duì)稱，這成為社會(huì)的不穩(wěn)定之源，也是構(gòu)建和諧社會(huì)需要解決的首要問題。

三、網(wǎng)絡(luò)治理與公民信息權(quán)實(shí)現(xiàn)

網(wǎng)絡(luò)治理與自由獲取信息體現(xiàn)了兩種不同的價(jià)值取向，而且這兩者是矛盾的，如何實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理與公民獲取信息權(quán)利的最大實(shí)現(xiàn)，是我們迫切關(guān)注并期盼實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在公共信息獲取權(quán)與網(wǎng)絡(luò)治理關(guān)系上，應(yīng)該堅(jiān)持如下原則：

1.公民獲取公共信息權(quán)利不應(yīng)被設(shè)定任何阻礙。既然是公共信息，就應(yīng)該是公開的，沒有秘密性可言，公民有權(quán)隨時(shí)隨地獲取自己需要的各類公共信息。同時(shí)，公共信息的內(nèi)容也不應(yīng)該被屏蔽或過濾，因?yàn)椴淮嬖谟泻π畔⒒蛐孤秶颐孛艿那樾巍Ｒ虼耍瘾@取這類信息不應(yīng)該受實(shí)名制影響。

2.網(wǎng)絡(luò)治理是確立虛擬社會(huì)行為規(guī)則之舉，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。網(wǎng)絡(luò)治理的重點(diǎn)是有毒有害信息和網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)、網(wǎng)絡(luò)違法犯罪行為。網(wǎng)絡(luò)治理的目的正是要保證虛擬世界的正常有序運(yùn)行，讓人們更快捷、更安全地上網(wǎng)。因此，社會(huì)對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理應(yīng)當(dāng)理解和支持，在上網(wǎng)過程中，文明守法，遵守規(guī)則。

3.正確處理權(quán)利與權(quán)力關(guān)系，在保障公民基本權(quán)利前提下進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)治理。這是憲政民主和法治的基本要求。如果為了治理而治理，將會(huì)本末倒置，在此基礎(chǔ)上的所有行為都將失去應(yīng)有價(jià)值。

四、實(shí)現(xiàn)信息公開與信息對(duì)稱，促進(jìn)我國的社會(huì)和諧與進(jìn)步

（一）對(duì)于公民濫用信息權(quán)利行為的補(bǔ)救措施

提升公民法律意識(shí)尤其是權(quán)利意識(shí)和義務(wù)意識(shí)，提升公民的責(zé)任意識(shí)。厘清隱私權(quán)和知情權(quán)的邊界，依法對(duì)于濫用知情權(quán)的行為進(jìn)行處罰，整治相關(guān)領(lǐng)域違法犯罪行為，從而確立起良好社會(huì)秩序。同時(shí)應(yīng)考慮到，信息流通是雙向的，有需求，才會(huì)有市場。非法買賣公民個(gè)人信息的行為之所以泛濫，很大程度上在于社會(huì)需求的旺盛。根據(jù)我國現(xiàn)行訴訟法律制度，法院審理案件模式已經(jīng)向職權(quán)主義轉(zhuǎn)向，在訴訟過程中，誰主張誰舉證，如果不能夠提供有利于自己的證據(jù)，將面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。因此，公民個(gè)人在自己無力取證情況下，委托調(diào)查公司進(jìn)行取證勢必成為唯一選擇。如果不允許公民委托別人行使這種調(diào)查權(quán)，也是不公平的。因此，若徹底解決公民信息外泄等問題，還要在制度設(shè)計(jì)上下功夫。不能因?yàn)椴槐阌谏鐣?huì)治理或有違法犯罪可能性就對(duì)公民獲取信息的正當(dāng)權(quán)利進(jìn)行限制。

（二）對(duì)公民在信息領(lǐng)域維權(quán)的建議

1.維權(quán)成本應(yīng)該進(jìn)一步降低。經(jīng)歷30多年發(fā)展，我國的國家權(quán)力體系已經(jīng)積陳了太多的制約因素，導(dǎo)致公權(quán)力不能正常行使，導(dǎo)致政府效率低下和信訪案件大批量出現(xiàn)。在承認(rèn)這一事實(shí)基礎(chǔ)上，應(yīng)該加快我國政治體制改革，理順國家公權(quán)力關(guān)系，保證國家政權(quán)的穩(wěn)定和順暢運(yùn)行。

2.公民和社會(huì)其他主體應(yīng)該依法維權(quán)。權(quán)利的行使是有邊界的，越界就是權(quán)利的濫用。公民信息獲取權(quán)的實(shí)現(xiàn)要依賴于國家公權(quán)力的有力保障，同時(shí)也需要其他主體的積極配合。因此，公民和其他社會(huì)主體維護(hù)自己的信息獲取權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行維權(quán)行為，同時(shí)在主張和維護(hù)權(quán)利時(shí)，不能侵害他人的合法權(quán)益，維權(quán)不能越界。

3.宣傳公民權(quán)利和維權(quán)途徑，提升公民法律意識(shí)，促進(jìn)依法治國方略實(shí)現(xiàn)。鼓勵(lì)公民和其他社會(huì)主體在虛擬領(lǐng)域的維權(quán)行為，設(shè)定簡單、便利的維權(quán)程序，降低維權(quán)成本。通過公民個(gè)人的維權(quán)努力，實(shí)現(xiàn)在虛擬領(lǐng)域的權(quán)利均衡。

（三）公民獲取公共信息的權(quán)利與保密義務(wù)的設(shè)定均衡

1.清理制度障礙，暢通公民獲取信息途徑。對(duì)于政府而言，當(dāng)然希望保密的內(nèi)容越多、披露的信息越少越好，因?yàn)檫@可以提高政府工作效率、掩蓋政府工作中的違法或失誤，免于或盡量少承擔(dān)責(zé)任。但是，政府存在的基礎(chǔ)是民意，為人民服務(wù)是其宗旨。這一宗旨要求政府應(yīng)盡最大可能滿足人民的各種需求，包括參與、了解政治決策、執(zhí)行過程信息的需求。因此，政府應(yīng)該大量、及時(shí)、便捷地將有關(guān)涉及公共領(lǐng)域的信息公布于眾。目前政府網(wǎng)站公布信息的內(nèi)容、時(shí)效等方面還存在很多問題：例如，人大代表、政協(xié)委員和政府、檢、法等各部門首長的履歷；政府財(cái)政收入和支出的詳細(xì)信息、公共事業(yè)運(yùn)營信息，如公共交通工具數(shù)量、醫(yī)院數(shù)量、公共運(yùn)營企事業(yè)單位合同，等等。這些最重要信息往往脫離社會(huì)視野，失去人民監(jiān)督，原因是在保密義務(wù)和知情權(quán)利之間的界限不清。

2.建立公共信息定期披露制度，滿足社會(huì)基本信息需求。時(shí)效性是信息的重要特征之一。很多信息如果不能公布，將產(chǎn)生不可預(yù)測的不良后果。例如，重大疫情信息，臺(tái)風(fēng)、海嘯、地震等自然災(zāi)害信息，食品安全信息、重特大刑事案件信息，國家領(lǐng)導(dǎo)人變更信息，等等。因?yàn)檫@些信息的重要性，社會(huì)已經(jīng)形成了對(duì)其普遍的關(guān)注與期待，因此需要定期及時(shí)地公布這些信息，滿足社會(huì)的需求，這也是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

［1］朱海松.網(wǎng)絡(luò)的破碎化傳播——傳播的不確定性與復(fù)雜適應(yīng)性［M］.北京：中國市場出版社，2010：7.

［2］宋小衛(wèi).略論我國公民的知情權(quán)［J］.法律科學(xué)，1994，（5）.

［3］莫江平，陸幸福.知情權(quán)名稱厘定與性質(zhì)分析［J］.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004，（4）.

［4］蘇加強(qiáng).政府信息公開制度研究［D］.濟(jì)南山東大學(xué)法學(xué)院，2010.