競技性體育行政糾紛解決的司法化探析

王瀟漩

（中國政法大學法學院，北京100088）

《中華人民共和國體育法》自1995年頒布至今，在過去的18年中，僅被修訂過一次，即根據2009年全國人大常委會通過的《關于修改部分法律的決定》將《體育法》第47條刪除。這部具有計劃經濟色彩的法律，在市場經濟蓬勃發展的今天，已經越來越不適應體育事業市場化、職業化、產業化和社會化加速發展的現狀，陳舊條款與社會轉型的激烈碰撞日益凸顯出修訂《體育法》的必要性與緊迫性[1]。目前，體育法學者從體育法的基本原則重構、修法理念定位、立法宗旨轉變、立法技術完善、法律責任規制、體育權利保障、糾紛解決機制等諸多方面進行了深入研討，取得了豐碩的學術成果。

在《體育法》修訂所面臨的諸多問題中，競技性體育行政糾紛解決機制的建立與完善具有著非比尋常的重要意義。一方面目前競技性體育是我國體育事業的核心部分和支柱產業，由于受到經濟與社會發展階段與速度的制約，這一境況在短時間內也不會發生改變；另一方面競技性體育協會的自主管理權是政府職能轉變過程中，社會管理創新的產物。

而化解社會矛盾是社會管理創新的中心環節，行政糾紛的妥善解決則是維持社會穩定，有效化解社會矛盾的工作重點[2]。可以說授予體育協會自主管理權的初衷就是通過行業自治以緩和公權力與私權利的摩擦，其根本目的就是避免社會矛盾的激化，使其能夠自行化解于行業內部。但我國競技性體育行政糾紛解決的現狀卻并沒有達到這一立法初衷的理想狀態。以特別權力關系說為理論支撐，以《體育法》第33條為法律依據，競技性體育行政糾紛普遍排斥法院管轄。伴隨著“中國排球協會取消四川男排比賽資格案”、“中國足球協會吊銷教練員證書案”、“渝沈疑案”、“長春亞泰俱樂部訴中國足協案”、“中國足協處罰王鋒等違紀球員案”、“松日俱樂部訴中國足協行政不作為案”、“廣州吉利訴中國足協名譽侵權案”、“河南建業足球俱樂部訴河南足協案”、“中國籃球協會處罰奧神俱樂部案”等眾多行政糾紛案件的不了了之，權利人狀告無門，常常以退賽、退會作為抗議手段的無奈結局，在激發社會輿論浪潮的同時，也引發了法律人對舊制度的反思：司法化理應成為走出競技性體育行政糾紛解決困境的出路，《體育法》的修改應當與《行政訴訟法》相銜接，賦予行政相對人尋求訴訟救濟的權利。

一、反司法化的理論根源與具體理由

（一）反司法化的理論根源

目前,競技性體育行政糾紛解決反司法化的理論根源在于特別權力關系理論在體育協會與成員關系間的類推適用。該學說最早由德國公法學巨擎拉班德創立并應用于對國家機關與公務員關系的定性，后又經德國行政法學鼻祖奧拓·邁耶發展。其核心論點是：為有利于達成行政上的特定目的，公務員與國家機關之間構成特別權力關系，排除司法救濟適用，僅提供內部救濟途徑。后來此學說經室井力和美濃部達吉等人的發展，將社會公團體，包括競技性體育協會，與其成員的關系也納入特別權力關系的范圍[3]。雖然此學說并未在我國大行其道，但是司法實踐中法院卻常常以此為由排除對體育協會成員內部侵權的司法救濟。如在“廣州吉利足球俱樂部訴中國足球協會侵害名譽權糾紛”案中，廣州市天河區人民法院在《民事裁定書》中就認定：中國足球協會是全國足球專項體育社會團體法人，是依法負責全國足球競賽活動的全國性單項體育協會。吉利俱樂部是中國足協管理的職業足球俱樂部。中國足協與吉利俱樂部之間不是平等的民事主體，而是管理與被管理的關系，本案糾紛不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，依法應駁回原告起訴[4]。

（二）反司法化的具體理由

1.競技性體育的特性反對糾紛解決司法化

競技性體育競賽具有高度技術性與時效性，一方面運動生命的時效性和聯賽賽程的緊湊安排都需要體育糾紛的快速解決，而司法程序的煩瑣與漫長時效都將導致糾紛難以在極短的時間內解決。以奧運比賽運動員的參賽資格糾紛為例，即使賽前運動員資格遭到質疑，奧委會也不可能停止多國運動員參加比賽的進程，比賽只能繼續進行。等到法院裁決完糾紛，比賽早已塵埃落定許久了。不及時的糾紛解決不能真正保障運動員的合法權益[5]。另一方面，比賽規則、賽程安排等事項具有高度專業性，案件即使交到法官手中，法官根據自身知識儲備也難以作為公正而準確的裁判，可能還要求助于體育協會中的專家，糾紛解決司法化的意義不大。

2.體育協會的民主自治反對糾紛解決司法化

體育協會依據其章程規定行使對成員的自治管轄權，凡加入體育行會的成員都是自愿認同章程規定的，這是一種參與式民主的體現形式。比如《足協章程》第87條明確規定，中國足協各會員協會、會員俱樂部及其成員，應保證不得將他們與中國足協、其他會員協會、會員俱樂部及其成員的爭議提交法院，而只能向中國足球協會訴訟委員會提出申訴。根據此項條款，凡加入足協的成員均是對此條款的認同，自愿放棄了訴權。同時，各體育協會為謀求本行業繁榮發展，作為社會團體，享有高度自治權，如果法院介入到協會的內部糾紛，可能導致日后體育協會決策時為避免受到司法追究而束手束腳，不敢越雷池一步，司法化會成為協會自治權的束縛。

二、對反司法化觀點的駁斥與司法化正當性的確立

（一）二元管理權破除陳舊理論的枷鎖

在世界范圍內，特別權力關系理論已經遭到了越來越多外國學者的批判，在其誕生地德國也是日漸衰微，各種機關、學校、社會團體內部行為的界限正在不斷被打破，法院的管轄權也不再受到此理論的束縛。早在1956年就有德國學者提出將特別權力關系中的基礎關系，比如體育協會組織授予俱樂部或球員注冊資格、執業資質，以及其他領域或專項運動入門、清退等基礎事項納入到司法審查的范圍之中。其實，所謂體育協會具有的“特別權力”實際是對協會所擁有的二元管理權的誤讀。體育協會所擁有的管理權具有雙面向，它一方面依據法律、法規、規章的授權行使行政管理權，如中國足協依據行業法律規范享有對足球運動項目的行政管理權，對違反行業規范的會員有行政處罰權等；另一方面，體育協會還依據自身章程的規定行使自主管理權，如中國足協享有內部章程、規約的制定權，吸納新會員、獲取會費的權力，等等。在體育協會行使行政管理權時，體育協會與內部成員之間形成行政法律關系，其產生的行政糾紛是法律、法規授權組織與行政相對人之間的糾紛，理應受到法院行政庭的管轄。而當其行使自主管理權時，體育協會與內部成員之間構成民事法律關系，其產生的糾紛是平等主體間的財產權、名譽權等民事權利糾紛，這時候應適用民商事法律予以解決。

（二）有限司法審查與競技性體育特性相呼應

競技性體育的時效性與專業性并非全盤否定司法審查，只是為司法審查限定了范圍，將純技術性事項排除出法院管轄，比如因體育工作計劃、體育賽事日程安排、體育技術標準及其考核、運動員的選拔標準，體育競賽規則等事項產生的糾紛就不應納入行政訴訟的受案范圍。讓這些事項通過行業協會內部救濟的方式解決可以避免“外行審內行”導致的司法判決無法令人信服的窘狀[6]。同時，司法權力不介入這些與比賽進程息息相關的事項，也避免了糾紛解決司法化導致的拖沓影響比賽的正常進行。法院對體育協會內部糾紛的介入是有限地介入，主要是審查由于體育協會違法行使行政管理權而引發的行政糾紛。體育協會根據法律法規的授權而享有的行政管理權涉及協會成員作為行政相對人而享有的法定的人身權和財產權。尤其是涉及注冊許可、勞動就業、經濟處罰、資格注銷等領域的行政管理權，作為一種法定的公權力，其行使對當事人的合法權益產生了直接的法律效果。此時體育協會的管理行為應被認定是一種具體行政行為，應當納入行政訴訟的受案范圍，理應受到法院的審查與監督。如此界定司法審查的范圍，就回避了司法審查與競技性體育特性的直接碰撞，回應了競技性體育糾紛解決對高效化與專業化的要求。

（三）“官民二重性”下的民主形式化

競技性體育協會應通過以下幾個最基本的環節以體現參與式民主:首先,體育協會的成立應由成員自愿結合產生。其次，其領導者應通過民主選舉產生。再次，章程的具體制定應由成員通過討論、爭辯、投票通過。最后，協會的決策應該體現全體成員的意志，以投票或其他民主方式作出。也只有通過上述民主環節，體育協會所具有的自主管理權才具有正當性基礎。而目前我國體育協會深受“大政府，小社會”的格局影響，既是行使行政管理權的官方組織，又是享有行業自治權的民間團體，具有鮮明的“官民二重性”。在經濟政治體制改革和社會結構轉型過程中，體育協會作為一種新生的組織形態，雖然定位為民間組織，但由于原有體制的色彩尚未完全褪去，其與行政管理部門有著密不可分的聯系，從而具有了“官方性”;同時它們又是新興的、具備一定社會基礎的公民社會組織，相對獨立于行政管理部門而具有“民間性”[7]。《體育法》第31條、第49條明確授權全國性的單項體育協會對單項運動的普及和提高享有行政管理權和行政處罰權，同時在體育協會的現實運作中，體育協會并非民間自發成立的社會團體，而是由體育行政主管機關牽頭成立的。其核心成員特別是領導階層大多為體育總局指派、任命的國家公務員，其成員對章程的制定并無發言權，表決權，具體決策權更是掌握在體育協會的領導層手中，由此行政主導體制在我國體育協會的運作中占據支配地位，“民間組織”僅成為排除司法干預的表現形式，自治權實際上缺乏有效的保障。在這種形式化的民主背景中，強調排除司法干涉的重要性只能使得占據強勢地位，擁有聯賽舉辦、行政處罰等壟斷行政管理權、專享國家代表權的體育協會與狀告無門的協會成員間的權力義務關系更加失衡。以《足協規章》為例，該規章第87條以沿襲《國際足聯章程》為名，徹底排除了足協內部糾紛的司法管轄。且不論此條涉及司法制度的規定是否違反了《立法法》第8條關于法律保留事項的規定。就算不違反，這也是對《國際足聯章程》的曲解。《國際足聯章程》只是規定了當事人在向法院起訴前，體育行會內部救濟措施前置的程序，并沒有完全排除司法介入解決體育糾紛的可能性[8]。綜上所述，在現階段我國體育協會尚未成為真正獨立自治的社團法人之際，片面強調排除司法審查實屬不智之舉。

（四）中立裁判機構的現實缺位呼喚糾紛解決司法化

《體育法》第33條規定，在競技體育活動中發生糾紛，由體育仲裁機構負責調解、仲裁，但時過18年，國務院仍然沒有制定相關法規以設立一個中立的體育仲裁機構。目前各體育協會下設訴訟委員會或仲裁委員會接受當事人的申訴，扮演著“自己案件的法官”這一早就被自然公正原則所批判的角色。不論其裁判的公正性如何，這樣不中立的裁判機構所作出的裁決都難以讓當事人信服。《體育法》的初衷是想設立一個專業而且中立的體育仲裁機構去管轄此類糾紛，但由于這一機構目前尚未成型，其具體的制度規章和運作模式還未探索，在中立裁判機構缺位的情況下，當事人狀告無門的窘況一次又一次地敲響了競技性體育行政糾紛解決不力的警鐘。退一步講，即使設立了仲裁機構也并不意味著就徹底放棄了司法審查的可能。隨著契約自由原則的修正，各國司法實踐在認可特定行業獨立仲裁機構地位的同時，也肯定了社團自治行為的可訴性。如德國就認為體育協會運用的諸如行政處罰之類涉及公權力的行為均應受到司法審查。法國亦傾向于將非政府公共組織視為公務法人，使其成為行政主體的一種，從而受到行政法的規制與行政法院的司法審查。而英美法系國家也通過判例明確，體育行業組織行使公共管理權的行為應遵循正當程序，接受司法審查。由此，我國體育糾紛解決的窘狀與各國司法實踐的發展趨勢都印證了競技性體育行政糾紛解決司法化的必要性。

三、對未來《體育法》修改的建議

首先，《體育法》第33條的表述有鮮明的反司法化傾向，建議未來修法中明確“在競技體育活動中發生糾紛，應當先由體育仲裁機構負責調解、仲裁。調解不成的，當事人有權向人民法院起訴”。這樣就保證了體育仲裁機構的調解前置，堅持了“窮盡內部救濟”的原則，優先采用快捷、簡便、高效、低成本的行業內部救濟途徑，避免濫訴的發生。其次，根據《仲裁法》第5條規定，對于雙方達成仲裁協議的，一方向人民法院起訴的，人民法院不予受理，但仲裁協議無效的除外。所以，在國務院制定有關體育仲裁的行政法規時，應明確體育仲裁應基于雙方自愿，不能以格式條款的形式強行排除當事人訴權，并將仲裁協議的效力審查交由法院管轄，以作為保障體育仲裁公平合理的一道防線。再次，應當劃定行業內部糾紛解決的范圍，明確僅將高度技術性事項排除在司法審查的范圍之外，例如體育規則的制定與體育比賽的裁判等，這樣與《行政訴訟法》所規定的受案范圍相銜接，貫徹司法審查有限原則。最后，《體育法》應明確各協會章程必須對糾紛解決與權利保障予以規定。目前我國排球、乒乓球、羽毛球、田徑、游泳等若干體育協會的章程均未對體育協會紀律處罰行為引起的糾紛救濟途徑作出規定。《中國足球協會章程》更是旗幟鮮明地排除司法救濟途徑。而司法制度屬于《立法法》第9條規定的法律絕對保留的事項，行業協會無權以任何形式排除當事人訴權。上述現狀都反映出體育協會對成員權利救濟的疏忽，這也成為現實矛盾頻發的制度根源之一。未來在章程規定糾紛解決途徑時，應當明確當事人有尋求司法救濟的權力。體育協會與成員間發生行政糾紛的，當事人有權向法院起訴，真正踐行“有權利必有救濟”的現代法治理念。

［1］田思源.改革開放三十年我國體育法治建設的回顧與展望［J］.法學雜志，2009，（9）.

［2］湛中樂，蘇宇.社會管理創新與行政法形態之變革［J］.行政法學研究，2012，（1）.

［3］［日］室井力.日本現代行政法［M］.吳微，譯.北京：中國政法大學出版社，1995：39.

［4］葉小蘭.論體育協會的訴訟地位及相關制度的完善［J］.體育與科學，2009，（3）.

［5］郭樹理.體育糾紛的多元化救濟機制探討——比較法與國家法的視野［M］.北京：法律出版社，2004：82.

［6］高升，陸在春，金濤.論司法對體育協會內部糾紛的介入［J］.體育與科學，2011，（3）.

［7］肖斌,董仁周.官民二重性足協的法律分析［J］.求索,2012,(8).

［8］郭樹理.體育組織內部紀律處罰與糾紛處理機制的完善［J］.法治論叢,2003，（3）.