公安情報(bào)預(yù)警有效性分析

李 越

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

隨著公安機(jī)關(guān)信息化建設(shè)的快速發(fā)展和相關(guān)警務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)的深度應(yīng)用，對(duì)于重大事件的研判預(yù)警成為公安機(jī)關(guān)特別是公安情報(bào)部門的重要工作，充分顯示出公安情報(bào)工作“警之于先、察之于前”的特點(diǎn)。在預(yù)警機(jī)制建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)，正確認(rèn)識(shí)和衡量公安情報(bào)預(yù)警的效果，提出科學(xué)的公安情報(bào)預(yù)警效果途徑是十分必要的。

一、公安情報(bào)預(yù)警有效性的含義

在一般意義上，預(yù)警包括兩層意思，即預(yù)測(cè)與警示。預(yù)測(cè)又可分為被動(dòng)預(yù)測(cè)（預(yù)測(cè)結(jié)果對(duì)未來(lái)無(wú)影響，如天氣預(yù)報(bào)）和主動(dòng)預(yù)測(cè)（正常導(dǎo)向的預(yù)測(cè)，會(huì)對(duì)未來(lái)結(jié)果有一定的干預(yù)）。警示是在預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，對(duì)未來(lái)將要發(fā)生的消極的事件進(jìn)行警告，在獲得人們重視的同時(shí)能夠采取行動(dòng)避免事件向消極方面發(fā)展。預(yù)警的有效性，是指預(yù)警發(fā)揮了應(yīng)有的作用，可以歸納為：減少的損失（預(yù)警的有效性）=預(yù)測(cè)減少—實(shí)際減少。[1]

公安情報(bào)預(yù)警效果的有效性包含兩方面的含義：一方面是預(yù)警系統(tǒng)本身的有效性，另一方面是預(yù)警所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)積極影響的大小。在評(píng)價(jià)預(yù)警是否有效時(shí)，既要評(píng)估對(duì)預(yù)警系統(tǒng)中所涉及預(yù)警指標(biāo)和方法的有效性，也要評(píng)估預(yù)警的最終目標(biāo)，即最終所產(chǎn)生的積極影響的大小。

二、公安情報(bào)預(yù)警有效性的衡量標(biāo)準(zhǔn)

有效性一般指的是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。從效果看，如果能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的，則稱之為有效。對(duì)公安情報(bào)預(yù)警進(jìn)行有效性評(píng)估，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)預(yù)警的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，衡量標(biāo)準(zhǔn)可以從主觀和客觀兩個(gè)方面進(jìn)行探討。

（一）客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)

客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)是不以特定人群的意志為轉(zhuǎn)移的，是客觀存在的，能被人們求證和發(fā)現(xiàn)的，一般能用數(shù)字等較為直觀地表現(xiàn)出來(lái)，是效果評(píng)價(jià)的主要指標(biāo)來(lái)源。

1.是否能夠減少犯罪所帶來(lái)的損失

從理論上分析,預(yù)警的有效性應(yīng)該用預(yù)警發(fā)出后產(chǎn)生的效果與預(yù)期目標(biāo)之間的差距來(lái)衡量,即用所減少的損失來(lái)評(píng)判預(yù)警的有效性。這個(gè)差值越大,表明警告發(fā)出后,所減少的損失越多,那么預(yù)警的有效性越高。

2.是否具有時(shí)間上的及時(shí)性

情報(bào)貴在及時(shí)。警告的發(fā)出時(shí)間應(yīng)該有一個(gè)提前量,即先于事件爆發(fā)或升級(jí),使決策者有必要的時(shí)間采取措施進(jìn)行危機(jī)防范或控制。預(yù)警必須是一種預(yù)先的行動(dòng)，危機(jī)預(yù)警的時(shí)間提前量越大,可供選擇的應(yīng)對(duì)方案就越多,決策者的回旋余地也就越大。

（二）主觀衡量標(biāo)準(zhǔn)

主觀衡量標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)于客觀而言的，難以被測(cè)量和量化，但其重要程度常常高于客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橹饔^因素在上層決策部門和廣大群眾中影響甚大，也是預(yù)警能否被采納并發(fā)揮作用的前提。

1.輔助領(lǐng)導(dǎo)決策

預(yù)警是對(duì)危險(xiǎn)的反應(yīng)能力，沒(méi)有對(duì)危機(jī)變化作出快速反應(yīng)，預(yù)警將成為無(wú)效。理查德·貝茨認(rèn)為：“戰(zhàn)略突襲發(fā)生的最主要原因不是由于情報(bào)預(yù)警有誤，而是政治上的不信任。”二戰(zhàn)中，蘇聯(lián)在已獲知德國(guó)將發(fā)動(dòng)進(jìn)攻的準(zhǔn)確情報(bào)時(shí)，依然遭到德軍突襲，就與斯大林對(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)的不信任有關(guān)。因此，情報(bào)預(yù)警機(jī)構(gòu)和決策層保持良好的溝通至關(guān)重要。[2]公安情報(bào)預(yù)警最終目的是影響決策，讓領(lǐng)導(dǎo)層作出合理的決定。可見(jiàn)，能否影響決策是預(yù)警是否有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。

2.影響社會(huì)公眾心理

社會(huì)公眾是公安機(jī)關(guān)的服務(wù)對(duì)象，公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的印象能在很大程度上影響案件或事件的后期發(fā)展。預(yù)警影響決策，而預(yù)警的發(fā)布在公眾心中相當(dāng)于決策的制定，通過(guò)預(yù)警，公眾能對(duì)公安機(jī)關(guān)的行為得出應(yīng)有的判定，從而極大影響著后期工作的進(jìn)展。因此，在制定預(yù)警的同時(shí)要充分考慮到接踵而來(lái)的決策是否會(huì)在社會(huì)上引起消極的影響。

三、影響公安情報(bào)預(yù)警有效性的因素

（一）情報(bào)產(chǎn)品的可靠程度

公安情報(bào)預(yù)警的前提是前期的情報(bào)獲取和研判。因此，情報(bào)產(chǎn)品的可靠程度直接決定著公安情報(bào)預(yù)警有效與否。一份可靠程度較高的情報(bào)產(chǎn)品無(wú)疑將大大提高預(yù)警效果，反之則可能造成預(yù)警失敗。情報(bào)產(chǎn)品的可靠程度與情報(bào)的獲取、情報(bào)的分析研判以及情報(bào)產(chǎn)品的評(píng)估密切相關(guān)。

（二）預(yù)警自身的局限性

由于人類認(rèn)識(shí)的局限性，由已知預(yù)測(cè)未來(lái)的活動(dòng)不得不面臨失敗的可能。雖然目前科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展為情報(bào)的收集和分析提供了便利，使得公安情報(bào)預(yù)警工作的成功率大大提高，但是從目前人類所掌握的知識(shí)和技能看，做到百分之百的成功預(yù)警是不可能的。

（三）決策者及預(yù)警對(duì)象對(duì)情報(bào)信息的敏感度

對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)，面對(duì)已經(jīng)發(fā)出的預(yù)警情報(bào)，必須具有相應(yīng)的認(rèn)知度和敏感度，才能夠抓住問(wèn)題的本質(zhì)和核心，及時(shí)作出正確有效的決策。對(duì)于預(yù)警對(duì)象來(lái)說(shuō)，在收到情報(bào)預(yù)警時(shí)應(yīng)該認(rèn)識(shí)到問(wèn)題所在，提前做好相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，以防發(fā)生不測(cè)造成不必要的損失。

（四）公安情報(bào)預(yù)警體制的缺陷

目前的情報(bào)預(yù)警組織體系和運(yùn)行機(jī)制存在的問(wèn)題嚴(yán)重影響了情報(bào)預(yù)警的有效性。首先，在組織體系中情報(bào)預(yù)警綜合協(xié)調(diào)職能薄弱，缺乏專門的綜合協(xié)調(diào)部門來(lái)總體協(xié)調(diào)情報(bào)預(yù)警工作，往往靠地方一把手決策指揮。其次，缺乏整體、統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃，各級(jí)各地公安機(jī)關(guān)在情報(bào)信息平臺(tái)建設(shè)上出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和封閉建設(shè)，資源不能共享，大大影響了情報(bào)信息的利用。最后，規(guī)范化程度不高。目前，公安機(jī)關(guān)尚缺乏一個(gè)專業(yè)且完善的法規(guī)或條例來(lái)指導(dǎo)、規(guī)范公安部門的情報(bào)預(yù)警工作。

四、提高公安情報(bào)預(yù)警有效性的途徑

情報(bào)工作并不總是成功的，預(yù)測(cè)失敗是不可避免的。[3]對(duì)于公安情報(bào)部門來(lái)說(shuō)，預(yù)警的成功與失敗很多時(shí)候是相對(duì)的，如果公安機(jī)關(guān)提前進(jìn)行預(yù)警并作出反應(yīng)，犯罪分子則可能會(huì)取消行動(dòng)，那么真實(shí)的預(yù)警就變成了虛假的預(yù)警。避免情報(bào)預(yù)警失誤是一個(gè)需要進(jìn)行長(zhǎng)期理論和實(shí)踐的過(guò)程，不可能一蹴而就。從實(shí)際工作出發(fā)，可從以下幾方面來(lái)提高公安情報(bào)預(yù)警工作的有效性。

（一）注重公安情報(bào)產(chǎn)品的可靠程度

1.加強(qiáng)公安情報(bào)收集

公安情報(bào)的收集是整個(gè)公安情報(bào)預(yù)警工作的先決條件。為了保證情報(bào)產(chǎn)品的可靠程度，在情報(bào)收集時(shí)須堅(jiān)持一定的原則。

（1）全面性原則。即公安機(jī)關(guān)在收集情報(bào)時(shí)，盡可能多地收集案（事）件的情報(bào)信息，以防情報(bào)有所遺漏，影響情報(bào)分析和預(yù)警決策。需要注意的一個(gè)問(wèn)題是，堅(jiān)持全面性原則并非將所有的情報(bào)信息都收集過(guò)來(lái)，因?yàn)檫@是不切合實(shí)際的，也是沒(méi)有必要的。

（2）準(zhǔn)確性原則。即公安機(jī)關(guān)在情報(bào)收集時(shí)以一定的事實(shí)為基礎(chǔ)，以相應(yīng)的事實(shí)材料為佐證，真實(shí)準(zhǔn)確地反映客觀實(shí)際，使情報(bào)具有較高的可信度和實(shí)用價(jià)值。

（3）實(shí)時(shí)性原則。即公安機(jī)關(guān)應(yīng)時(shí)刻監(jiān)控案（事）件的變化情況，將情報(bào)信息及時(shí)地傳遞給情報(bào)分析部門，以便情報(bào)部門和決策者能夠根據(jù)案（事）件的動(dòng)態(tài)變化，分析其未來(lái)發(fā)展趨向和可能性，為決策者及時(shí)調(diào)整策略提供必要輔助。

2.提高情報(bào)分析、研判能力

情報(bào)分析研判是整個(gè)公安情報(bào)預(yù)警工作的核心，是情報(bào)預(yù)警能否有效的關(guān)鍵所在。情報(bào)分析的關(guān)鍵在于如何利用已有情報(bào)信息挖掘出情報(bào)所隱含的案（事）件真相，發(fā)現(xiàn)案（事）件的發(fā)展規(guī)律，并預(yù)測(cè)其發(fā)展變化趨向。

（1）選擇合適的分析方法。從普遍意義上來(lái)說(shuō)，情報(bào)分析主要采用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法。目前在公安部門的工作實(shí)踐中，情報(bào)的分析多是基于情報(bào)分析人員的工作經(jīng)驗(yàn)，因此定性分析方法被較多采用。定量分析一般是針對(duì)某些特殊的事件進(jìn)行分析，為決策者提供參考結(jié)果，是定性分析一種補(bǔ)充。為了提高情報(bào)分析研判的質(zhì)量，情報(bào)分析人員應(yīng)掌握多種分析方法，具有方法集的理念。即在情報(bào)分析中，采用多種方法相結(jié)合的方式對(duì)情報(bào)進(jìn)行深度分析，以提高情報(bào)分析質(zhì)量。

（2）構(gòu)建合理的預(yù)警模型。一個(gè)科學(xué)有效的預(yù)警模型的構(gòu)建非常復(fù)雜，需要在不斷總結(jié)以往大量經(jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上搭建基礎(chǔ)模型，并根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)模型不斷地進(jìn)行修正和完善，特別是對(duì)某些特殊異常現(xiàn)象，不能單靠預(yù)警模型來(lái)進(jìn)行判斷，要分析其深層次的原因，為以后的預(yù)警工作積累經(jīng)驗(yàn)。

（3）加強(qiáng)情報(bào)預(yù)警的理論研究。目前學(xué)界對(duì)于情報(bào)預(yù)警理論研究尚處于起步發(fā)展階段。從公安實(shí)戰(zhàn)部門來(lái)說(shuō)，由于缺乏成熟的理論指導(dǎo)，導(dǎo)致實(shí)踐工作缺乏科學(xué)性，特別是在預(yù)警指標(biāo)的選取、預(yù)警模型的構(gòu)建、預(yù)警效果的評(píng)估等方面缺乏堅(jiān)實(shí)的理論支撐。因此，加強(qiáng)情報(bào)預(yù)警理論研究，對(duì)于情報(bào)預(yù)警工作實(shí)踐具有重要意義。

3.情報(bào)產(chǎn)品的評(píng)估

情報(bào)產(chǎn)品作為情報(bào)部門提供給領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行決策的參考依據(jù)，決定著決策者決策方案的選取，對(duì)情報(bào)預(yù)警的后續(xù)工作產(chǎn)生重要影響。因此，情報(bào)產(chǎn)品的評(píng)估是十分有必要的。情報(bào)產(chǎn)品的評(píng)估應(yīng)該建立相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)或者指標(biāo)體系，然后運(yùn)用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法對(duì)情報(bào)產(chǎn)品進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，盡可能地保證情報(bào)產(chǎn)品的客觀真實(shí)。

（二）建立和完善公安情報(bào)預(yù)警組織體系和運(yùn)行機(jī)制

1.建立健全公安情報(bào)預(yù)警的公務(wù)合作機(jī)制

公務(wù)合作是指無(wú)隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間，基于行政整體性、統(tǒng)一性的需要，相互提供支持、配合、協(xié)作，以共同完成行政管理任務(wù)的一種活動(dòng)。[4]公安工作對(duì)象相對(duì)比較復(fù)雜，往往牽涉到眾多部門，需要相關(guān)部門的協(xié)同配合才能完成情報(bào)預(yù)警工作任務(wù)。

（1）情報(bào)信息資源共享機(jī)制。針對(duì)公安機(jī)關(guān)情報(bào)信息分散、孤立、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、決策困難等突出問(wèn)題，應(yīng)該加強(qiáng)各部門信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息資源的互聯(lián)互通。

（2）行動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。公安部門面臨極其復(fù)雜的工作形勢(shì)，很多案（事）件涉及到眾多部門，情報(bào)預(yù)警工作僅靠公安一個(gè)部門不可能完成。因此，需要建立相應(yīng)的行動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)預(yù)警中的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)、協(xié)調(diào)部門、協(xié)調(diào)方法和程序、法律責(zé)任等作出明確而具體的規(guī)定，以防止部門間的相互推諉。

2.提高公安情報(bào)預(yù)警工作的規(guī)范化水平

公安情報(bào)預(yù)警工作是一個(gè)系列的流程，每個(gè)環(huán)節(jié)都至關(guān)重要，不可忽略。但是，目前對(duì)情報(bào)預(yù)警工作尚缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，有的只是部門或地方性的規(guī)章制度，不能有效地指導(dǎo)和規(guī)范情報(bào)預(yù)警工作。因此，加強(qiáng)情報(bào)預(yù)警工作的法律法規(guī)建設(shè)，提高預(yù)警工作的規(guī)范化水平顯得尤為重要。只有規(guī)范情報(bào)預(yù)警工作流程與方法，明確責(zé)任，才能促使各部門將自己承擔(dān)的任務(wù)真正落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)情報(bào)預(yù)警工作的高效率和低失誤。

3.加強(qiáng)預(yù)警和預(yù)防行動(dòng)的結(jié)合度

最復(fù)雜精致的預(yù)警系統(tǒng)也不能彌補(bǔ)采取行動(dòng)的意志和動(dòng)機(jī)的缺乏。[5]對(duì)于公安情報(bào)預(yù)警來(lái)說(shuō)，要想達(dá)到有效預(yù)防危機(jī)的目的，預(yù)警必須與相應(yīng)的預(yù)防措施緊密結(jié)合起來(lái)。在情報(bào)預(yù)警發(fā)布之前，就要對(duì)案（事）件進(jìn)行監(jiān)控，預(yù)測(cè)其可能走向，以防其出現(xiàn)爆發(fā)性突變。情報(bào)預(yù)警信息發(fā)布后，決策者、行動(dòng)部門和公眾等其他預(yù)警對(duì)象都應(yīng)積極采取不同的應(yīng)對(duì)措施，以應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能發(fā)生的危害性事件。特別應(yīng)注意的是，由于不能保證每次預(yù)警都是百分之百成功，要為預(yù)警失敗提前做好準(zhǔn)備，做好應(yīng)急預(yù)案，努力使損失降到最低點(diǎn)。

[1]許蔓舒.國(guó)際危機(jī)預(yù)警[M].北京:時(shí)事出版社,2008:56.

[2]董鑫華.軍事情報(bào)預(yù)警初探[J].中國(guó)科技信息,2009(12).

[3][美]詹姆斯·多爾蒂,小羅伯特·普法爾茨格拉夫.爭(zhēng)論中的國(guó)際關(guān)系理論(第五版)[M].閻學(xué)通,陳寒溪譯.北京:世界知識(shí)出版社,2003:630-631.

[4]馬懷德.法治背景下的社會(huì)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急管理體系研究[M].北京:法律出版社,2010:113.

[5]許蔓舒.國(guó)際危機(jī)預(yù)警有效性分析[J].南京政治學(xué)院學(xué)報(bào),2007(6).