環保非政府組織：環境執法的助力軍

陳 新

（上海交通大學，上海 200240）

環保非政府組織：環境執法的助力軍

陳 新

（上海交通大學，上海 200240）

環保非政府組織自其成立以來，在國際的環境保護領域發揮著越來越重要的作用，然而其在環境執法中卻面臨包括原告資格缺失、高額訴訟費用、環保信息不對等等多重困境。中國非政府組織亦由于其自身發展水平和外部監管環境的雙重影響，參與環境執法的能力較低。如何有效發揮中國非政府組織在公民環保參與中的助推作用現已成為環境執法領域的熱點之一。

環保非政府組織；環境執法；功能與角色

一、環保非政府組織參與環境執法現狀

環保非政府組織自其成立以來，在國際的環境保護領域已發揮越來越重要的作用①20世紀40-60年代，洛杉磯光化學煙霧事件、倫敦煙霧事件、日本的水俁事件等“公害事件”層出不窮，引起了人們對環境問題的關注。美國海洋生物學家Ro卡遜于1962年出版了《寂靜的春天》一書。此書成功地揭示了污染對生態環境影響的深度和廣度，進而提出必須與其他生物共同分享我們的地球，建立起人與自然的協調關系的觀點。而后，在西方發達國家，掀起了一場聲勢浩大的群眾性的反污染、反公害的“環境運動”。1970年4月22日在美國舉行的“地球日”游行活動，是歷史上規模最大、影響最廣的一次環境保護方面的群眾運動。1972年6月5日，聯合國人類環境會議在瑞典的斯德哥爾摩召開，其間舉辦的NGO論壇共有1000多人參加，這次會議通過了《人類環境宣言》。但這次會議后，全球的環境惡化趨勢仍然有增無減。1984年英國科學家發現、1985年美國科學家證實在南極上空出現“臭氧空洞”，引發了新一輪世界環境問題的討論。1992年6月，聯合國環境與發展大會在巴西的里約熱內盧舉行，其間舉辦的NGO論壇共有165國的17000人注冊、3000多人參會。會議簽署了一系列綱領性文件和公約，這充分體現了人類社會可持續發展的新思想。2002年8月，聯合國世界可持續發展首腦會議在南非的約翰內斯堡召開，在這次會議上共有來自130多個國家的NGO代表5萬人參會。環保NGO在國際的環境保護領域里正發揮著越來越重要的作用。參見王曦著：《國際環境法》，法律出版社出版，2005年；王名，佟磊著：《NGO在環保領域內的發展及作用》，載于《環境保護》，2003年第5期。。環保非政府組織通過開展各種不同形式的宣傳及公眾參與活動不斷喚起公眾的環境保護意識，開展環境保護的科學技術研究，積極推動環境保護科學和技術的發展，參與環保公共政策的制定，推動環保決策的科學性與合理性，援助污染受害者，保障公民享有的合法權利。而環保非政府組織對于環保執法的貢獻則包括“違法調查（investigateviolation）、提起公益訴訟（filecitizen suit）、提交請愿書（submitpetitions）、組織項目監督（organizecitizen monitoringproject）、領導公眾信息運動（conductpublicinformation campaigns）以及實施抵制（implementboycott）”［1］。

然而，環保非政府組織參與環保執法的現狀卻并不如其為自身設定的功能一般光鮮亮麗，還面臨包括原告資格缺失、高額訴訟費用、環保信息不對等等多重困境。

1.原告資格（standingissue）的缺失。雖然，世界各國多部環境保護法明文規定任何利益相關主體可以提起訴訟，但環保非政府組織被拒之門外的案例卻屢見不鮮［2］。在斯洛伐克，保護森林的非政府組織試圖就地方森林規劃的行政決定提起訴訟。雖然在《斯洛伐克行政程序法》中規定任何利益相關方都能成為訴訟一方的當事人，農業部和隨后的法院判決卻均否認了非政府組織的地位。目前，只有少數幾個國家的法院確認環保團體在民事程序中可以就公共利益提起有關環境利益的訴訟。例如，在1986年DeNieuweMeercase案中，荷蘭最高法院為維護環境公共利益承認一個非政府組織的訴訟主體資格［3］。

2.訴訟費用（cost）的承擔。即便獲得了原告的主體資格，環保非政府組織仍面臨高額的訴訟費用。例如，愛爾蘭法律規定：愛爾蘭公民可以對違反水、空氣、土地法規規定的任何人提起訴訟。但是，由于原告或可能因為敗訴而不得不承擔被告的訴訟成本和費用，這些訴訟還沒有被廣泛使用②Supranote9。。

3.環保信息（Accessible Information）不對等。法律關于公眾獲取政府所掌握信息的規定因國而異。目前在多數國家修訂的憲法和環境保護法已賦予公民獲得信息的權利，但是卻沒有規定實施與執行機制。例如，捷克憲法賦予公民獲得信息的權利，但捷克政府卻一直沒有制定公眾如何獲取政府信息的實施法案。捷克政府依據環境影響評價法的有關規定，限制環境信息的獲取途徑。迄今為止，只有少數國家允許環保非政府組織（包括公民個人）申請政府環境監測和污染物排放的相關數據［4］。

二、美國環保非政府組織參與環境執法的途徑與角色

（一）美國環保非政府組織參與環境執法的途徑

美國環保非政府組織參與環境執法的途徑主要包括以下三種：利用自身資源調查并公開違反環境保護法的行為①此類NGO組織包括：Greenpeace,BasalActionNetwork,EnvironmentalInvestigation Agency,the InternationalFund forAnimal W elfare,andw ildAid……，利用司法資源通常以個案形式（case－by－casebasis）或廣泛案例集合的形式（program－widebasis）保障環保法律規定得以實現②http://www.w cl.american.edu/ilsp/llmoverview.cfm。，并與法學院以及大學的其他專業共同搭建環保法律診所（environmentallawclinics）以不斷更新執行策略［5］。

（二）美國環保非政府組織參與環境執法的功能與角色

在任何有關于環境政策創新的研討會上都會強調公民訴訟。但是，應對公民訴訟做廣義理解，即包括公民參與環境執法［6］。非政府組織（包括公民個人）參與環境執法通常有如下三方面的作用。

1.訴訟功能（Prosecutor）。環保非政府組織（包括公民個人）提起檢控的行為已成為公眾環保執法的重要補充。在過去的三十年中，環保非政府組織（包括公民個人）依據聯邦及州的公民訴訟條款提起的訴訟逾千件。僅1981年至1993年間，非政府組織依據《清潔稅法》60天通知期的公民訴訟條款提起的訴訟就有2200起［4］。

2.監督功能（Monitor）。“即使是世界上最好的環境法律，若沒有一個良好的促進法律遵守的機制，也無法實現保護環境的目的，這就是NGO在環保執法領域的作用特別重要的原因所在。”［7］美國的環境法之所以執行得好，就是因為任何單位和個人都可以對不嚴格執行環保法的行政機關，甚至美國政府提起司法審查訴訟。這種通過法律手段而進行的公眾監督，其力量和作用是其他形式所不可取代的。公眾團體也許是在作為“看家狗”（watchdogs）時更出名——當政府機構拒絕遵守自己的規則與規章，或有其他違反環境法的行為時，公眾團體大聲叫喊“犯規”。

在美國，一些非政府組織已經開始港口監視項目以期檢測石油泄漏或其他排放物。其他一些非政府組織，例如美國Izaak沃爾頓聯盟則鼓勵市民沿溪行走，確定污染物排放的位置，并觀察這些污染物對水質的影響，隨后向相關國家交流中心提交信息報告［2］。

提及監督，有效信息的多渠道與合理化來源無疑是其前提與基礎。美國采用多種措施保障監督者可以有效獲取環保執法的相關信息，如DMRs（DischargeMonitoringReport）與“知情條款”（”Right－to－know”provision）。《美國聯邦水污染控制法》規定排污許可證的持有人需定期向政府提交排污監測報告（DMR）③FederalW aterpollutionControlAct,42U.S.C 1251etseq。。由于這些報告是由違規者撰寫、提交，故其通常可以作為法院的證據［6］。“知情條款”則為非政府組織（含公民個人）識別并證明環境違法行為提供法律上的依據。《美國應急計劃和公眾知情權法案》（EPCRA）規定使用并排放及其危險化學物質的行業需提交自我監測報告④42U.S.C.A 11001-11050。。

3.舉報功能（Informant）。公民個人報告有關于違法行為的證據，即舉報功能。許多聯邦法律不僅保護員工提供有關于其雇主違反法律規定的信息，也通過直接獲得報酬或間接獲得一定比例的罰款的財政激勵方式保護一切舉報者［6］。

檢察官、監督者、舉報者在一定程度上解決了公眾執法的困境。訴訟功能不僅增加了“檢察官”的數量，也是對公民起訴的自由裁量權的印證。監督功能有助于降低政府監督違法行為的成本。舉報功能往往可能是午夜垃圾傾倒、設備更改、瀕危物種抓捕與其他違法行為的唯一信息來源［6］。

三、中國環保非政府組織參與環境執法的啟示

中國環保非政府組織自1992年聯合國環境與發展大會以來從“只有一個志愿者，和一些沙發上的思想”，到數量已經突破3500家［8］，并非只是一個數量級的增加。與此同時，從2004年圓明園防滲整改工程⑤2004年9月，圓明園湖底防滲工程開始施工。2005年3月24日，環保人士向人民日報記者發出電子郵件呼吁：圓明園正在進行防滲工程，鋪了很多白色的防滲膜。這樣對生態環境影響很大，希望給予關注。在《人民日報》的呼吁下，國家環境保護總局叫停該工程，責成補辦環評報告；“自然之友”、“地球縱觀”、“地球村”等環保民間組織負責人參加了國家環境保護總局舉行聽證會，在聽證會上明確反對防滲工程。此后的一系列行動促使圓明園防滲整改工程實施完成，圓明園防滲整改湖注水，水面恢復。2006年初，國家環境保護總局《推進公眾參與環境影響評價辦法》出臺。參見環保NGO：如何與政府相處。中國產經新聞報，http：//huanbao.gongyi.ifeng.com／ngodt／detail-2012-08／06／16590033-0.shtm l。到2010年IT產業重金屬污染情況調研⑥2010年，34家環保NGO聯合對IT產業重金屬污染情況進行了調研，梳理出了超標違規的IT產品制造商與知名IT品牌間的供貨關系，之后向多達29家國內外知名IT品牌的CEO發出信件，直指供應鏈污染問題，這其中包括IT大鱷蘋果公司。在環保NGO的推動下，這些企業的品牌供應鏈污染問題備受公眾拷問。迫于輿論壓力，蘋果公司由最初拒絕回應轉變為主動與環保組織進行溝通。參見環保NGO：如何與政府相處。中國產經新聞報，http：//huanbao.gongyi.ifeng.com／ngodt／detail-2012-08／06／16590033-0.shtm l。，2011年《民事訴訟法》修正案正式確定了環保非政府組織在民事公益訴訟中的訴訟地位，環保非政府組織在推動公民環保參與和可持續發展方面已經取得了富有影響力的成績。

然而，中國環保非政府組織卻因為自身發展水平和外部監管環境的影響，其參與環境執法的能力相較于其他國家明顯較低。筆者認為，結合他國經驗，可以從內外兩方面加以完善。

1.自身能力建設。中國環保非政府組織起步較晚，伴之以資金短缺、人力資源不足等主觀原因，注冊登記困難、監管環境嚴苛等客觀原因，較之發達國家的ENGO顯得有些先天不足。誠如自然之友的氣候變化項目協調員竇麗麗在出席坎昆氣候大會時說：“中國本土的NGO特別不擅長這個（宣傳活動形式，筆者注），干得多，說得少。對于參加氣候變化大會的中國本土NGO來說，目前還是一個能力建設的過程。”［9］

2.強化與政府部門的合作。“社團問題上，結社自由與政府管理永遠都是一對矛盾，政府管理過強、力度過大，對結社自由是一種限制；而放任不管，管理過輕，則容易造成社團對國家、社會公共安全和公共利益的消極侵害作用。”［10］正如國外越來越多的非政府組織在環境執法的過程中選擇“協作政府”的模式［20］，中國環保非政府組織也正在不斷探索與政府部門的互動模式，并在“26℃空調節能行動”等多項行動中得到印證。

［1］Tom Tietenberg.Private Enforcement of Environmental Regulations in Latin America and the Caribbean:An Effective Instrument for Environmental Management.Inter-American Development Bank,1996.

［2］Susan Casey-Lefkowitz,William J.Futrell,Jay Austin,Susan Bass.The Evolving Role of Citizens in Environmental Enforcement.4th INECE International Conference Proceedings，1996，（1）.

［3］MilieuKontakt， Dutch Environmental Organizations Go to Court.Amsterdam，1994.［hereinafter Milieu Kontakt Report］.

［4］DavidR.Hodas，Enforcement of Environmental Law in a Trian-gular Federal System:Can Three Not Be a Crowd When En-forcement Authority Is Shared By the United States，the States and Their Citizens?，54Md.L.Rev.1552，1573（1995）.

［5］Durwood Zaelke，Donald Kaniaru，Eva Kruzikova.Making Law Work:Environmental Compliance&Sustainable Development.2005:555.

［6］Barton H.Thompson,Jr.Symposium:Innovations in Environmental Policy:The Continuing Innovation of Citizen Enforcement.University Illinois Law Review185，2000.

［7］秦天寶.美國環保 NGO 的多重角色［J］.中國改革，2011，（12）.

［8］環保 NGO 的中國生命史［J］.南方周末，2009，（10）.

［9］中國環保 NGO 干得多說得少［N］.新京報，2010，（12）.

［10］馬西恒.民間組織發展與執政黨建設——對上海市民間組織黨建實踐的思考［J］.政治學研究，2003，（1）．

［11］Svitlana Kravchenko.Strengthening Implementation of MEAs:The Innovative Aarhus Compliance Mechanism expected in Chapter Three:Multilateral Environmental Agreements in Action.

[責任編輯：王蘭娟]

NGO in Environment Protection:A Propeller of Environmental Enforcement

CHENXin

NGO has played an increasingly important role in international environmental protection since its inception.However, lack of standing, high cost of litigation and asymmetry of information are now becoming a stumbling block to its further development. The Chinese environmental NGOs are weak in participating in environmental enforcement because it is dually affected by its interior development and external supervision.What the Chinese environmental NGOs should do in promoting sustainable development and civic participation in environmental protection has now become one of the focus questions in the field of environmental enforcement.

NGO in Environment Protection;Environmental Enforcement;Function and Role

①2004年6月26日，自然之友發起了“26℃空調節能行動”，倡導賓館、飯店等公共場所將空調溫度設定在26℃以上，以達到節能減排的效果。北京奧組委采納了這些計劃并將其納入奧運整體環境治理當中，并召開奧運合作酒店見面會大力推動此活動。更讓人欣慰的是，在2005年的節約型社會講話中，溫家寶總理還專門提到了26℃空調節能行動，促進了在全社會范圍內開展空調節能。此后，在2007年6月，國務院辦公廳下發關于嚴格執行公共建筑空調溫度控制標準的通知，要求所有公共建筑內的單位，夏季室內空調溫度設置不得低于26℃，從而為此次NGO與政府合作畫上了圓滿的句號。

DF468

A

1008-7966(2013)05-0129-03

2013-05-25

陳新（1989-），女，浙江嘉興人，2011級環境與資源保護法專業碩士研究生。