論行政機關在不動產產權登記中的審查義務

孫大申，孫廣榮

（1.中國人民大學法學院，北京100872；2.黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080）

論行政機關在不動產產權登記中的審查義務

孫大申1，孫廣榮2

（1.中國人民大學法學院，北京100872；2.黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱 150080）

行政機關在不動產產權登記中的審查義務的確定是解決權利人與行政機關糾紛的重要因素，《物權法》中對于行政機關的審查義務并沒有做出明確的規定使得實踐過程中行政機關缺乏統一的行為規范，也加大了司法機關的壓力。對于行政機關的審查義務，應當從多方面入手加以考慮，并在立法上予以明確的規定，避免因標準不同而產生的各類問題。

不動產產權登記；審查義務；實踐需求；統一規范

一、問題的提出

1984年11月，蔡某在未提及存在其他繼承人的情況下，在某市公證處辦理了繼承公證并向市房地局申請了海字第001690號《房產所有證》。其兄弟后以行政機關未查明事實為由將該市房地局告上了法庭①參見中國律師網：“請求撤銷房地局shi.com/xingzheng頒發的房產證案”，http://www.365lvfa/01a/1176.htm l，最后訪問日期2013年4月20日。。本案一審及二審均審理于1998年，雖然由于其案件事實的原因，法院最終判決為駁回原告的訴訟請求，但是該案提出了一個值得深思的問題：行政機關在不動產產權登記中所負有的審查義務究竟是什么審查義務？此后，類似的案件不斷發生。此類同時涉及了民法與行政法的復雜問題，雖然從實踐角度來說，司法界必須要做出一個判決來解決糾紛，但是本案中的許多問題在學理界并沒有一個統一的答案。比如蔡某申請登記時所持有的材料齊全，登記機關對其作出的登記符合形式意義上的審查標準，那么登記機關究竟有沒有義務對申請人所出具的申請材料的真實性，以及其背后的法律事實是否明晰作出審查呢？對于這個問題我國《物權法》和《房屋登記辦法》中均沒有明確的答復。不動產產權登記作為一種法律事實在民事活動中有著重要的地位，同時又帶有公法的確認性質，在實踐之中存在著管理的作用，對行政機關在作出登記時的審查義務應當如何界定是目前學界激烈爭論的問題之一。故對于該問題的研究具有重要的理論價值和實踐意義，本文擬通過對于不同理論的分析比較，結合《物權法》、《房屋登記辦法》以及實踐案例對行政機關審查義務的界定進行探討。

二、不動產產權登記的理論問題

（一）不動產產權登記的性質

不動產產權登記是指權利人向主管機關申請，對不動產產權變動以及其他物權權屬問題進行登記的行為。我國《物權法》第10條規定：不動產登記，由不動產所在地的登記機構辦理。國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。本條雖然并沒有直接指出不動產登記是由國家登記機關辦理，但是從本條第二款對于不動產登記的統一制度的規定中可以推知，本條中所言登記機構指的便是登記機關。故不動產產權登記首先應當是一種行政行為，但是其并不是行政機關做出的對相對人權利義務的設定、變更和消滅的行為，不動產產權登記并不帶有行政機關的主觀意思表示，僅僅是一種判斷和認定，是登記機關依申請而做出的消極的確認行為。不過不動產產權登記與行政確認行為依然存在著顯著的差別，行政確認行為會賦予相對人一定的權利與義務，“主要在于行政機關對處于模糊狀態的權利義務做出主觀的、實質性的判斷和意思表示,直接產生行政法上的后果，如交通事故責任認定、火災事故責任認定、工傷認定等”[1]。因此，一般認為這種登記是一種準行政行為，即一種不包含行政主體主觀意思表示的，法律效果必須來自于法律規定的行為。故不動產產權登記對于民事關系僅僅起到公示和對抗第三人的作用，其并不影響當事人之間的交易生效與否以及合同中約定的不動產物權的變動，只有在法律有特殊規定要求必須登記的情況下，不動產產權登記才對民事關系具有強制性效力。

（二）不動產產權登記的效力

對于不動產產權登記的效力問題，現行的理論大體可以分為兩類：形式主義又稱登記對抗主義效力，即不動產所有權在雙方當事人達成合意并履行合同義務的同時就已經發生轉移，合同生效。登記與否并不作為判斷合同是否生效的必要因素。登記行為僅僅是起到對抗任意第三人對不動產聲明權利的作用，這種體例現為法國和日本所采納。實質主義又稱登記要件主義效力，即不動產的所有權的轉移必須經由登記行為才能發生，合同的簽訂以及履行所產生的僅僅是一個債權行為，在登記完成的同時合同生效，德國和我國臺灣地區所實行的便是登記要件主義。

以上兩種立法體例各有其適應的社會經濟背景，其對民事關系所產生的影響也各有不同，相比之下筆者認為登記對抗主義更為適合我國當前社會實踐的需求。首先，登記的最初目的是“公示”，將不動產的權利狀態公之于眾，使其具有外部特征，人們可以據此對不動產的權利狀況有所了解，從而安心交易而不必擔心有不測之損害[2]。登記行為本身就是一種起到聲明和公示作用的行為，從歷史沿革上不動產產權登記的效力應當歸于登記要件主義。其次，從對我國民事關系的影響上來說，如果適用登記要件主義，那么不登記不動產的所有權便不能轉移，這在降低了交易的效率、違背了意思自治原則的同時也會令民眾產生對交易的不安心理，對于一些期房的交易和分期付款行為也會導致因缺乏法律依據而無法進行。再次，從我國不動產產權登記的法律性質來看，我國不動產產權登記的性質是一種準法律行為的行政登記，其并不代表著行政機關的主觀意志，也并不產生物權的變動以及當事人之間的權利義務關系的變動，而登記要件主義要求不動產所有權在登記的同時產生變動這更為接近一種行政確認的行為，而且登記要件主義在現行法律中并不是絕對的[3]。故本文對于不動產產權登記的效力采取登記對抗主義。

三、行政機關在不動產產權登記中負有的審查義務

（一）形式審查與實質審查的爭論

對于我國行政機關在不動產產權登記中負有的審查義務的問題，存在著兩種觀點，即形式主義審查和實質主義審查。所謂形式主義審查就是僅僅從申請材料的完整程度，與申請事項的關聯程度以及材料本身的合法性上進行的審查，即只是程序上的審查模式。而實質主義審查則比前者更為要求申請材料的真實性以及事實上的合法性，實質主義審查要求行政機關對于產生物權變動的原因進行調查與審核，確保無誤之后方可進行登記。相比而言，形式主義審查是一種更為注重不動產產權登記效率的審查模式，但是對于交易本身的安全性的關注程度則相應的有所降低，而實質審查則恰好相反，保障了不動產產權變動的安全性而犧牲了交易的效率。在市場初建期，由于社會尚未形成良好預期、誠信機制尚不完善，人們對交易安全的關注遠遠超過對交易效率的要求，因此交易安全是首位；相反，在市場成熟期，誠信機制完善，交易安全已有適度的保障，人們將更多關注交易效率[4]。我國雖然處于市場經濟初期，但是根據《物權法》和《房屋登記辦法》的相關規定，對于不動產產權登記的審查范圍涵蓋了申請的主客體以及內容，時間上也貫穿始終，故無須要求行政機關在對每一個階段的審查都實施實質審查，而且相比于實行實質主義審查的德國，其采用的是債權與物權相區分的制度，交易雙方當事人達成合意的是債權行為而登記則僅僅是物權產生變動的過程，相當于在德國不動產的物權變動分為兩個部分：即合同和登記。而對于登記的實質性審查就僅僅是針對上面提到的物權變動的原因的審查，而并不包括對于合同內的債權民事關系的審查。這種模式在我國的法律體系中并不存在，我國《物權法》第十五條規定：當事人之間訂立有關設立、變更、轉讓和消滅不動產物權的合同，除法律另有規定或者合同另有約定外，自合同成立時生效；未辦理物權登記的，不影響合同效力。也就是說我國的法律體系中不動產的物權轉移只有一個部分即合同，合同生效同時物權發生變動，登記并不是強制性原因，故筆者較為贊同行政機關在不動產產權登記中以履行形式主義的審查義務為主。

（二）基于行政機關的自身職能推論出的審查義務

我國憲法與法律賦予行政機關的職能是對國家各項行政事務進行組織、管理、監督和指揮，體現的是公權力對于民事法律關系的干預，而行政機關的這種公權力干預勢必不可過于深入。首先，從不動產產權登記的功能上，根據我國《物權法》和《房屋登記辦法》的相關規定，不動產產權登記并不為物權變動的必要條件，其功能只是起到對抗第三人、公示權利而已，故針對不動產產權登記申請，實質審查部分所涵蓋的真實性和事實合法性的內容實際上就是物權變動的原因，而物權變動的原因由于并非不動產產權登記所導致，故以上內容應當屬于當事人以及相關權利人之間的民事關系，并不屬于行政機關應當管轄的范圍之內。其次，從行政機關實行登記制度的目的出發，登記制度的目的在于產生使當事人足以信賴的公信力，使其能放心進行交易活動，提高效率并保證交易的安全性。如果僅僅思考登記制度的這一目的，似乎實質性的審查義務更為適合，不過一旦將行政機關的自身職能與登記制度的目的綜合來看就會出現些許的差異，行政機關所要追求的是社會最大化的穩定和利益，這種穩定與利益并不要求是絕對正確毫無瑕疵的，而是在允許的“誤差”范圍之內對普遍現象的一種管理和保護，而對于“誤差”的修正則應當交由司法機關即法院來完成，行政機關對民眾進行干預時奉行的比例原則也正體現了這一模式。故雖然現實生活中確實存在一些為數不少的，因行政機關僅僅履行了形式審查義務而導致的案件，但是從總體上看對于大多數的不動產產權登記，進行形式主義審查已經足以保證其安全性的需求，一味地追求實質性審查并不適合行政機關這種面對龐大交易數量的登記機構。

（三）行政機關審查義務的實踐問題分析

針對當前行政機關在實踐中履行審查義務產生的問題，在前文中提到的案例中已有體現，在一定數量的案件中，多是由于夫妻間的無權代理、共同繼承人份額不清等問題造成登記錯誤，產生行政機關履行審查義務與民眾實際需求之間的差異。與行政機關出現矛盾的不僅僅是當事人。事實上從對某法官的交流中得知，法院也同樣希望行政機關可以進行實質性的審查，許多諸如父母共有一套房屋，母親死亡后的繼承中出現的不動產產權登記審查問題，由于行政機關進行的僅僅是形式審查，而法院在審判時則進行實質審查，也就產生了不同的結論。

針對上述問題，筆者認為這是法院和行政機關的職能和標準的不同所導致，行政機關需要保證社會中絕大多數交易的效率和安全，而其中出現的“誤差”自然要訴諸法院來予以解決，畢竟最后訴諸法院的案件終究屬少數，對于這些少數的案件也許看起來進行實質審查并無困難，但是面對大量的不動產產權登記的基數而言，如果都實施實質審查對于現在的行政機關而言幾乎是天方夜譚。司法作為正義的最后一道防線，要求法官對案件必須進行實質審查，而且從法院審判制度的設置和法院人員的配備來看，只有法院才有權利、有能力、有條件、有時間對于不動產登記是否與真實法律關系一致、是否具備實體法的權利變動原因進行審查[4]。行政機關追求的是公正與效率的平衡，在平衡之中勢必要對各方面的利益有所取舍，行政機關在職能上屬于管理機關，追求的是大多數的正義，有些許錯誤在所難免，故從行政機關的職能上來看，形式主義的審查義務更為適合當前的社會生活。可是對于實踐的分析重點在于，行政機關對于審查義務的履行是否完備，由于法律對行政機關瑕疵履行或不履行審查義務的后果規定并不明確，在實踐之中確實存在著行政機關怠于履行義務的情況，針對這種情況民眾應當以何種途徑尋求救濟，在立法上應當如何考慮，筆者將在下文中加以闡述。

四、行政機關審查義務的規范和監督

（一）行政機關審查義務的相關法律規定

我國《物權法》第12條規定：登記機構應當履行下列職責：（一）查驗申請人提供的權屬證明和其他必要材料；（二）就有關登記事項詢問申請人；（三）如實、及時登記有關事項；（四）法律、行政法規規定的其他職責。申請登記的不動產的有關情況需要進一步證明的，登記機構可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看。第21條第二款規定：因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。這兩條對登記機構應當履行的職責做出了明確的規定，可是對于登記錯誤的認定，卻并無明確的規定。對于登記的審查義務的相關規定還有《國家賠償法》第4條，《房屋登記辦法》第15到17條，第22條等，其中第22條的規定對于不予登記的認定也符合了形式主義審查的形態。從我國法律的規定中可以看出，我國法律規避了對于審查模式的爭論，而僅僅是對登記機關的職責范圍做出了規定，對于行政機關履行審查義務的程度也無明確規定，同時欠缺了對登記機關進行監督的機制。

（二）相關建議構思

1.從立法上對行政機關的審查義務加以確定，為司法實踐提供明確依據。由于我國立法上回避了形式主義和實質主義的爭論，僅僅對行政機關的職責進行了規定，這在實踐中對行政機關的約束力不強，也給司法帶來了許多的不便之處，故在立法上應當對行政機關的審查義務作出明確的規定，這樣在判斷行政機關是否出現錯誤登記以及賠償責任時會有很明確的援引。

2.行政機關自身的監督，集中職責簡化環節。行政機關作為實施管理的直接主體，應當強化自身的監督機制，設立專門的監督部門對登記審查的環節進行監管，保證登記機關完備的履行其負有的審查義務并做出決定，在職責與程序上，應當精簡流程，做到一條龍式的流水服務，最大限度地保障效率與安全。

3.加強公眾參與，開放審查接受民眾隨時監督。對于行政機關履行審查義務的情況，應當加入公眾參與的環節，讓民眾親身加入到維護自己的權益的過程之中，對于一些涉及多數人利益諸如拆遷過戶、遺產繼承等問題，應當允許當事人以及其他利益相對人申請對審查過程的公開，讓民眾能隨時了解其申請中應當注意的問題以及監督行政機關履行其自身義務，用輿論的方式來限制行政機關怠于審查。

五、結論

我國法律對于行政機關在不動產產權登記中的審查義務規定并不明晰，在現實生活中也存在著許多行政機關怠于履行審查義務、履行義務標準不同的情況，應當從立法上予以明確，并加強各項監督機制，保證行政機關正確履行義務，保障公民的權益。筆者認為在審查的模式上應采取形式主義審查為主的方式，并從輿論、登記機關自身以及立法三個方面加以監督，以此保證交易的效率與安全。而從司法上，遇案應當采用實質主義的審查模式審查其事實與法律行為，從真實性的角度加以評判，但是對于由于真實性等實質審查而出現的錯誤登記應當適當減免行政機關的賠償義務。

［1］張步峰，熊文釗.行政法視野下的不動產物權登記行為［J］.行政法學研究，2009，（1）.

［2］趙公茂.不動產登記制度研究［C］∥鄭玉波.民法物權論文選輯（上）.臺北：五南圖書出版公司，1984.

［3］張涵，高魯軍.論房屋產權登記的效力——從登記要件主義到登記對抗主義［J］.山東審判，2004，（5）.

［4］王忠.從房屋登記機構的審查標準看審理房屋登記行政案件的問題及改進建議［J］.中國房地產，2011，（11）.

［責任編輯：李 瑩］

On the Review Obligations of Administrative Organs in the Immovable Property Registration

SUN Da-shen1，SUN Guang-rong2

To affirm administrative organs’examination duty in the registration of property right for immovable is a key factor to solve issues between people and administrative organ.In practice,administrative organs haven’t standard conduct because of there are no rules for it in the property law,which made the judicial office also under pressure.We should consider about many ways to notarize administrative organs’examination duty.To avoid problems because of different standards,we also should make rules in legislation.

immovable property registration；review obligations；practical need；standard

DF38

A

1008-7966（2013）05-0033-03

2013-08-12

孫大申（1992-），男，黑龍江哈爾濱人，2010級法學專業學生；孫廣榮（1970-），女，黑龍江鶴崗人，政治處科長。