哈爾濱市控煙執法存在的問題及對策研究

韓 冰，趙桂雪

（哈爾濱理工大學法學院，哈爾濱150040）

哈爾濱市控煙執法存在的問題及對策研究

韓 冰，趙桂雪

（哈爾濱理工大學法學院，哈爾濱150040）

為了落實世界衛生組織《煙草控制框架公約》的要求，哈爾濱市制定并通過了《哈爾濱市防止二手煙草煙霧危害條例》。目前，在控煙執法工作中還面臨著關于煙文化的舊有社會觀念，控煙條例中有些條款欠缺可操作性，在控煙執法體系中，監督機制不夠完善，執法主體之間的協助合作規定不足。對此，應當積極地扭轉社會觀念，完善條例內容，加強執法主體之間的監督和合作，真正將控煙立法落到實處。

控煙條例；控煙執法體系；煙草觀念；行政協助

我國于2003年加入世界衛生組織《煙草控制框架公約》?！豆s》第8條規定，“每一締約方應……積極促進和實行有效的立法、實施、行政和/或其他措施，以防止在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所，適當時，包括其他公共場所接觸煙草煙霧”。為了落實該公約，2011年5月26日哈爾濱市人大常委會通過了《哈爾濱市防止二手煙草煙霧危害條例》（以下簡稱“條例”）。按照條例規定，哈爾濱市將實現包含室內工作場所在內的室內公共場所全面禁煙。因此，該條例被譽為“地方最嚴控煙法”[1]。條例自2012年5月31日正式實施以來，雖然控煙工作有一定進展，但控煙的成效卻不盡如人意，最突出的表現是控煙執法領域的問題。

一、控煙執法面臨的主要問題

在條例通過后，哈市的疾病控制中心等相關部門舉辦了多種宣傳活動，以圖片和展板方式，向市民說明吸煙和吸二手煙的危害，并呼吁廣大煙民積極遵守條例，維護公共衛生環境，在網上舉辦了有獎問答活動，加強公眾對條例的了解，在公交車、醫院、各大商場也隨處可見控煙宣傳海報。應當說，政府及其部門一直在努力推動控煙的宣傳工作。但是，要實現控煙法治，只有控煙宣傳遠遠不夠，還需要以國家強制力為后盾的行政執法和制裁，作為真正落實控煙立法的保證。從哈爾濱控煙條例的情況看，目前還存在以下問題。

（一）執法活動面臨的舊有社會觀念阻礙執法

當今社會，人們對待香煙的態度和認識，已經不單純地從生物化學角度將其看作一種精神嗜好品。吸煙者不僅把香煙作為精神寄托，也作為個體融入某群體的聯系工具?！俺闊熓巧缃坏谋匾?，中國是一個愛好抽煙的國度”[2]。煙文化的盛行，讓一些吸煙者深陷其中，相應地，就產生了更多二手煙暴露者。對危害的認識，人們仍然停留在這樣一個階段：吸煙和二手煙暴露有危害，但還可以接受，煙草在人們心目中的形象并沒有根本變化[3]，這成為我國推進控煙工程的重要阻礙因素。也有一些人將吸煙看作個人的自由和權利，雖然近年來有些人出于禮貌在公共場所吸煙的情況有所遏制，但所謂“吸煙是個人的自由和權利”的觀念并沒有被真正摒除。在煙文化的作用下，公共場所的二手煙暴露者或者出于多一事不如少一事的心理，或者是礙于情面，不得不忍受煙草煙霧造成的危害。2012年發生于北京的因勸阻吸煙引發的毆斗事件②北京市某咖啡廳，上海來京游客張女士在勸阻鄰桌3名吸煙者時，雙方發生沖突。張女士稱自己勸阻未果，用手機拍照取證準備舉報時，遭到對方毆打，隨后自衛。見《新京報》2012年11月17日。說明，現在這種“吸煙有理”的想法還存在于很多人的觀念之中。

社會對吸煙行為的觀念認識落后，是有效控煙執法過程中的強大思想障礙，它會形成有限的執法資源與大范圍執法對象對壘的局面，并可能導致執法活動面臨不被認可和接受的巨大風險。

（二）立法內容欠缺可操作性影響執法

哈爾濱的控煙立法被稱為發展中國家落實《煙草控制框架公約》的“黃金標準”，但黃金標準要得到黃金執行，還應具備科學合理的執法依據。從條例的內容看，條例的一些條款欠缺可操作性。在公共場所吸煙的違法行為具有明顯的即時性，可能在短短幾分鐘內結束；同時，在社會觀念尚未徹底轉變的前提下，吸煙行為也必定呈現多發性特征。條例第11條要求，有關行政管理部門接到舉報、投訴后，應當派執法人員及時到達禁止吸煙場所進行處理，而且，執法人員在執法過程中還不得妨礙禁止吸煙場所的正常工作和生產、經營活動。鑒于吸煙行為的即時性特征，執法人員難以及時到達現場，同時，鑒于吸煙行為的多發性特征，也不可能有足夠的執法人員應對這種狀況，包括條例要求執法人員不得妨礙正常的生產經營活動，這些要求在現實中都難以做到。再如條例第9條規定，公共場所的經營者應當對在其經營范圍內的吸煙者加以勸阻，對不聽勸阻的，有權要求其離開。但是，經營場所以營利為目的，條例要求其為了維護場所內的公共環境衛生而把送上門的生意送走，這顯然也不夠現實。

（三）執法體系存在斷點，弱化了執法效果

根據條例規定，控煙執法體系包括三個層級和三個類別。三個層級包括：政府的統一領導；衛生部門的具體組織、協調和監督；各有關部門分頭負責。三個類別是將第三層級中的各有關部門劃分為三類，也稱為“936模式”：一是9個市政府直屬部門：教育行政管理部門；文化新聞出版、體育、旅游、民政等行政管理部門；交通運輸行政管理部門；食品藥品監督行政管理部門；衛生行政管理部門；管理機關事務工作的部門。二是3個執法機構：公安網絡監督機構；治安管理機構；公安消防機構。三是6個中省直單位和直屬企業：金融、郵政、通信、供電、機場和鐵路的管理部門。以上三類部門分別負責各自管轄范圍內禁煙場所的控煙執法工作。

在這一執法機制中，各有關部門分門別類、分抓共管，是控煙執法工作的主要承擔者。衛生部門承擔組織、協調和監督職能，當接到舉報或投訴后，應當要求各有關部門限期履行職責。政府則擔負著宏觀的領導職能。理論上，三個層級之間應當緊密聯系，當各有關部門不能有效控煙時，衛生部門應發揮其監督職能，要求有關行政管理部門履行職責。政府作為最后一道防線，也應當對前兩個層級的執法工作進行監督。三個層級共同形成控煙執法體系。但是，條例中只是籠統地規定政府對控煙工作實施統一領導，沒有對領導活動的內容和方式做出詳細規定。對于衛生部門的監督，條例也只要求行政管理部門限期履行職責。由于條例對此內容規定得特別寬泛籠統，實踐中可能出現法條規定形式大于內容的問題，從而導致執法與執法監督之間的鏈條脫節，使整個控煙執法體系出現斷點。

二、導致控煙執法問題的理論分析

導致控煙執法領域存在上述問題的原因，主要集中在社會觀念層面和權力體系建構層面。

（一）個人自由與執法權力

煙草引發吸煙者的煙癮和慣性是隨機的，不取決于個人身處私人空間還是公共場所。即使是在公共場合，吸煙者也有吸煙的內在需求。站在吸煙者的立場上，個人自由應該得到最大程度的尊重。然而，每個人既然受著社會的保護，每個人對于社會就該有所報答；每個人既然事實上都生活在社會中，每個人對于其余的人也就必得遵守某種行為準繩，這是必不可少的[4]。在政治社會中，當個體的自由與其他個體甚至集體的利益相沖突時，主權者必須在兩者之間做出權衡，即，不應只顧及吸煙者的自由，而忽略二手煙暴露者的健康權利?！稛煵菘刂瓶蚣芄s》中也提到，該公約關注的是所有人民享有最高健康水平的權利。因此，站在二手煙暴露者的立場上，其健康權利應當優于吸煙者的個人自由，而且這項權利必須得到法律保障。

法律確認個體的吸煙自由在何種范圍內必須讓位于他人的健康權利，條例作出了明確的行為指引。條例并非簡單化地全面禁止吸煙，而是在室內公共場所內警示吸煙者，不要無視他人的健康權利。條例的名稱和內容均體現出條例的基本立法精神在于保護他人的健康權利，在現階段，也為吸煙者保留了自由習慣的空間?？責煿ぷ麽槍Φ氖且环N在人們觀念中已經習以為常的現象，控煙執法工作雖然更側重于運用國家強制力推行條例的落實，但掃清人們關于煙文化觀念的誤解，讓權利意識進入那些持“吸煙有理”觀點者的頭腦中，無疑是控煙工作中的治本之舉。

（二）權力的分工與協調

為了保證行政權得到積極有效的行使，在行政權內部必須進行適當的分工?？責焾谭w系在本質上代表著國家的行政權力體系。在這個體系中，政府、衛生部門和其他有關部門各司其職，特別是“936模式”中18類部門共同控煙的規定，較好地體現了不同管理權限之間的分工。行政權的逐漸壯大決定了各行政管理領域必須通過分工實現科學管理，但是，精細分工帶來的可能效果是部門之間的壁壘，加之我國現行的條塊分割的行政管理體制，在遇到職能重合交叉時，部門壁壘的消極作用開始顯現，便可能造成執法效果的減損。因此，在現有情況下，有必要通過提高部門間的協調能力，來彌補因分工產生的執法壁壘。

行政協助是社會專業化、社會事務管理復雜化的產物，行政協助以各行政主體原有的行政權力為基礎，通過協同合作，實現行政權統一、高效地運行。在控煙執法領域，協助關系主要指各級各類控煙執法主體之間的協同合作關系，包括政府、衛生行政管理部門和有關部門之間的協助，也包括“936模式”中各有關部門之間的協助。強化控煙執法主體之間的協助關系，有助于彌補現行執法體系中的斷點，使原有的線狀執法體系成為網狀的執法體系，改變只重分工、不重合作的現狀，改變各執法主體之間松散的狀態，加強各執法主體之間的聯系，提高整個執法體系的穩固性。

三、完善哈爾濱市控煙執法工作的建議

（一）進一步擴大控煙宣傳，促進社會觀念轉變

哈爾濱市政府及相關職能部門在條例頒布后，做了積極的宣傳工作，但是，仍有很多人對條例一無所知或知之甚少，能夠意識到在室內公共場所吸煙是對他人的侵權行為的人更少。當受害者選擇忍氣吞聲時，更不利于及時發現和糾正違法行為。因此，應當繼續探索多元化的宣傳方式?？梢越梃b報紙上每日登出汽車違法信息欄目的做法，對有違法吸煙行為的公共場所進行公布；也可以每天在報紙上、地方新聞中、網站上以及通過廣場音箱等，播報控煙條例的內容，宣傳舉報公共場所吸煙的方法和處罰措施，以對違法者形成震懾，讓受害者知道如何維護自身權益。

（二）進一步完善條例中關于執法監督的規定

執法監督是保證依法行政的必要手段，根據哈爾濱市控煙條例的規定，衛生行政管理部門承擔著具體的控煙執法監督工作，但是，條例中關于控煙執法監督的規定過于籠統簡單，不利于控煙執法監督的實際操作和執行。因此，為了加強監督效果，應當在條例中明確衛生行政管理部門的監督權內容，規定可以采取的監督方式和手段，已經規定下來的限期履行不僅應當包括督促履行，還應當規定相應的監督機制和限期內不履行的法律后果。規定監督的后果，是為了賦予衛生行政管理部門一定的監督權威，以保證其對有關部門的執法不作為能夠產生壓力，增強監督的震懾力。

（三）進一步加強條例中關于行政協調的規定

關于控煙領域的行政協調問題，應從三個方面著手加強。一是適當增加聯合執法的內容。條例現已規定，衛生行政管理部門可以根據工作需要進行聯合執法。但是，該規定比較籠統，而且屬于賦權性規定。也就意味著，衛生行政管理部門可以組織聯合執法，也可以以工作不需要為由，不組織聯合執法。聯合執法雖有一定的弊端，但對于目前條塊分割的管理體制，可以在一定程度上發揮積極作用，建議可在條例中規定定期的聯合執法和不定期的聯合執法。

二是各執法主體之間應當實現包括信息在內的合作共享。信息資源共享能為建立有效的執法體系、解決執法難題開辟新途徑。公安網絡監督系統、交通管理監督系統就是很好的執法手段，各控煙執法部門可以有效地運用這種武器。

三是針對部門管轄的壁壘可能限制執法工作靈活性的問題，建議賦予執法人員可適當拓展的執法權，只要發現了違法者，執法人員都可以行使執法權，不必考慮是否屬于本部門的管轄場所。這樣，不僅可以有效地緩解控煙執法人員短缺的現象，也可以起到互查互補、互相監督的功效。

（四）建立防控二手煙的統一調度部門

控煙工作是個系統工程。城市管理進程中綜合執法部門的發展具有相當的借鑒意義，相對集中的權力和機構設置，有利于節約執法成本，科學利用執法資源。為了更好地開展控煙執法工作，可以嘗試建立統一的防控二手煙調度部門。這樣一來，就可以在接到違法吸煙的舉報后，第一時間通知就近的執法人員趕到現場進行執法，以“及時”的執法應對“即時”的違法吸煙行為。建立統一的調度部門，也可以合理地安排執法資源。在執法人員有限的情況下，可以根據監測數據，通過調度部門的統一安排，在違法吸煙情況較多的場所及附近，安排較多的執法人員，以最少的執法人力資源最大程度地完成控煙執法任務。

（五）進一步加強條例的可操作性

法律的可操作性是法律得到充分執行的必備條件。法律不應當規定人們無法做到的義務，“如果法律要求不可能之事，政府官員則面臨一種選擇：要么做出嚴重不義之事，要么對偏離法律要求的情況視而不見，從而導致人們不再尊重法律”[5]。在控煙領域，由于條例中存在著一些缺乏可操作性的規定，也會導致控煙執法面臨這種二難境地，進而讓控煙領域的法治化喪失基礎。因此，建議考慮控煙執法主體的人力資源現狀和吸煙現象多發性、即時性的特征，做出更為合理的執法要求。另外也應考慮控煙場所經營者的立場，避免立法要求與其經濟利益相悖，只有這樣，才能獲得經營者對控煙舉措的支持。

控煙執法面對的是已經內化為人們日常生活中的一種習慣，改變習慣需要內外力量雙管齊下。一方面需要從吸煙者、二手煙暴露者包括執法者的內在意識入手，只有取得控煙的執法共識，才能從根本上奠定控煙執法的基礎。另一方面，必須具備足以威懾和制裁違法吸煙者的權力工具，運用立法智慧，恰當而充分地賦予有關部門以控煙執法權，讓執法權維護健康權利與吸煙自由之間的應有秩序。

［1］曾佑忠.哈爾濱通過地方最嚴控煙法辦公室餐廳全面禁煙［N］.法制晚報，2011-05-26.

［2］［英］桑德爾·吉爾曼，周迅.吸煙史：對吸煙的文化解讀［M］.汪方挺，高妙永，唐仁，譯.北京：九州出版社，2008:119.

［3］楊功煥,胡鞍鋼.控煙與中國未來—中外專家中國煙草使用與煙草控制聯合評估報告［M］.北京:經濟日報出版社,2011:102.

［4］［英］約翰·密爾.論自由［M］.許寶，譯.北京:商務印書館,1982:81.

［5］［美］富勒.法律的道德性［M］.鄭戈，譯.北京:商務印書館,2005:8.

［責任編輯：李 瑩］

Research on the Issues and Related Countermeasures of Harbin Tobacco-control Enforcement

HAN Bing,ZHAOGui-xue

In order to implement the requirements of the Framework Convention on Tobacco Control—FCTA of the World Health Organization（WHO），Harbin stipulated and adopted the Regulations of the Harbin on Prevent the Second-hand Tobacco Smoke.At present，tobacco control law enforcement work confronted with the following problems,such as the old social tobacco concept of smoking culture,some articles in the regulations of tobacco control lacks operability，tobacco-control enforcement system supervision needs to improve,the shortcoming coordinate between the subject of law enforcement.So we should actively change social tobacco concept，and the regulations should be further perfected,supervision and coordinate among the subject of law enforcement should be reinforced,so that the tobacco control legislation will truly implemented.

Regulations of Tobacco Control；Tobacco-control Enforcement System；Tobacco Concept；administrative Assistance

DF31

A

1008-7966（2013）05-0023-03

2013-06-12

韓冰（1979-），女，黑龍江蘭西人，副教授，博士，主要從事行政法學的研究；趙桂雪（1992-），女，黑龍江齊齊哈爾人，2010級法學專業學生。

①二手煙暴露是指在存在二手煙的環境中吸入或接觸二手煙，又稱為“被動吸煙”。被動吸煙者又稱為二手煙暴露者。