論財政轉移支付的規范化與社會公平正義

詹花秀

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院研究員)

一、財政轉移支付的目的與社會公平正義

財政轉移支付是以各級政府之間所存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平的均等化為主旨，而實行的一種財政資金轉移或財政平衡制度。轉移支付具有解決財政縱向不均衡、地區間橫向不均衡、公共產品外部性問題三個基本功能。轉移支付制度是調節政府間財政能力和規范政府間財政關系的重要制度安排，它對整個財政體制的公平性和運行效率都有著重要影響。

財政轉移支付是公共財政制度的一項重要內容，公共財政框架下的轉移支付就是要讓公共服務均等化。建立科學的財政轉移支付制度，是實現公共服務均等化、建立和諧社會的需要。同時，均等化有利于促進統一有序的市場的形成，使生產要素能夠在市場機制的引導下，按照市場規律在地區之間流動，達到優化資源配置，并促進經濟與社會之間、城鄉之間、地區之間協調發展。各國經驗表明，如果一個國家要實現地區之間的財力均衡和社會公平，必需要一個強大的中央對地方的轉移支付制度來支撐。因此，建立規范、完善的財政轉移支付制度，是公共財政建設的必然要求，同時也是實現公平正義、建設和諧社會的重要內容。

一般認為，公共服務均等化主要分為初級階段和高級階段，初級階段實現城鄉基本公共服務均等化，高級階段實現城鄉人均公共支出均等化。我國處于公共服務均等化的初級階段，目前，要通過轉移支付實現基本公共服務均等化，即提供最基本的養老保障，最基本的教育保障，最基本的人身安全保障等這些基本的公共服務來解決城鄉居民最基本的生存權、安全權、發展權等問題。

二、我國財政轉移支付的現狀及存在的問題

分稅制改革以來，我國轉移支付制度不斷完善，2005年以后，我國形成了以稅收返還、一般性轉移支付和專項補助等為主要內容的轉移支付制度。

一是一般性轉移支付。沒有規定具體用途的中央對地方政府的轉移支付。目的是為了平衡地方財政能力。

二是專項轉移支付。指中央財政為實現特定的宏觀政策及事業發展戰略目標，以及對委托地方政府代理的一些事務或中央地方共同承擔事務進行補償而設立的補助資金，需按規定用途使用。專項轉移支付重點用于社會保障、扶貧、教育、醫療衛生、支農等公共服務領域。

三是稅收返還、體制補助和結算補助。這三部分是1994年分稅制財政體制改革后財政轉移支付的重要組成部分，這是在改革過程中，為了維持既得利益地區的利益，減少稅制改革的阻力而采取的過渡措施，是舊體制的延續，不具有均等化功能，在某種程度上具有逆向調節作用。

轉移支付制度的建立，為均衡我國地區間特別是東西部財力差異，協調地區經濟平衡發展做出了很大的貢獻。但它并不能說是規范、科學的轉移支付制度。我國的財政轉移支付制度，主要是指縱向轉移支付，橫向轉移支付實際中存在，如對口支援等，但沒有法律基礎和科學依據，也沒有形成制度，所以，不能稱之為制度。雖然，我國的轉移支付制度在縮小地區財力差距、緩解地方財政困難及配合相關政策出臺等方面發揮了重要作用，但我國目前仍存在公共產品供給不足、供給結構不合理以及與人民群眾需求不同步問題，地區間的財力水平差距仍然較大，各地區在一些基本公共服務項目如義務教育、公共衛生等方面存在較大差異。財政困難地區的居民，基本生活都難以保障，財政困難縣連基本工資都不能按時發出。

我國轉移支付制度中存在的主要問題，具體說來:

1.財權與事權不對稱，法律制度不健全，中央政府難以對轉移支付資金進行有效監管

我國的分稅制財政管理體制改革，對稅收進行中央與地方分成，對財權的劃分比較明確，但對事權卻沒有作相應的劃分，造成了財權與事權的分離與不對稱。一些應由中央政府承擔的公共事務常由地方執行，而應由地方負責的事務卻由中央政府來辦，本該由各級政府做的公共事務卻由企業、個人承擔，應由企業、個人投資的競爭性非公共項目又由各級政府來投資。這種模糊的事權關系使政府間轉移支付制度缺少目標和依據。不能確定事權和責任，就無法確定轉移支付的標準和額度。［1］地方政府得到財政轉移資金后，也不需要接受監督與審查，有的甚至用轉移支付資金發工資、建辦公樓。尤其是，目前，我國是以稅收返還、專項轉移支付為主，一般轉移支付為輔的體制。大部分專項轉移支付資金，管理混亂，監督缺失，加大了資金使用的隨意性。

2.中央集中財力不夠，不足以保障轉移支付與平衡各地財政狀況

我國自1994年分稅制改革以后，中央財政收入占全國財政收入的比重名義上上升到50%以上，但由于大量的稅收返還地方，中央財政占財政收入實際占比應該為30%左右。相比美國的60%，日本的63%，澳大利亞聯邦政府的70%，加拿大和德國中央政府的50%，我國中央政府的財力顯得薄弱，［2］該管的事沒有管起來。醫療衛生服務、義務教育、社會保障等，屬于全國性的公共產品應由中央財政負主要責任，轉移支付力度都不夠。我國處于社會經濟轉型期，改革開放進程中導致的行業差距、地區差距、城鄉差距有越來越大之勢，各種矛盾和問題復雜，需要處理的事務繁多，中央財政唯有提高財政收入比重，才有能力增加支出，均衡各地財力，化解各種矛盾和問題。同時，財力向中央集中后，主要在中央、省市級財政間分配，考慮縣級鄉級財政太少，縣級財政尤其是困難地區的財政捉襟見肘，使城鄉公共服務嚴重不均衡。

3.轉移支付的結構不合理，產生了逆向調節作用

在我國的財政轉移支付構成中，稅收返還等形式分配所占比重較大，稅收返還、體制補助、結算補助都是采用老體制下的“基數法”，即在一定基數的基礎上，增量返還，稅收越多，返還越多。這是為了減少改革阻力，保證既得利益，其實，主要是保證經濟較發達地區的既得利益，所以，稅收返還占比太大，實際上就是減少了落后地區可得的轉移支付份額。用于稅收返還及補助的數額偏大，用于縮小地區差距的數額偏小，產生了逆向調節作用，而不是均等化作用。

尤其不公平的是，我國改革開放30多年以來，東部沿海地區，得到了中央政府的政策優惠，中西部地區貢獻了資源和廉價勞動力，使東部地區經濟發展速度比中西部快，東部發達地區的稅收收入是國家非均衡發展戰略的結果，理應在財政政策上作相應調整，給予落后地區一定支援，而不應過多考慮既得利益。

4.專項轉移支付不規范，“跑部錢進”有違財政轉移支付初衷

在過去的一些年份，專項轉移支付在我國轉移支付中占了大頭。2009年中央對地方稅收返還和轉移支付總額中，專項轉移支付所占比重最高，為43.18%，其它一般性轉移支付居于第二位，為25.86%，稅收返還居于第三位，為17.27%，均衡性轉移支付在轉移支付總額中所占比重最小，為13.69%。［3］(注:這里將一般性轉移支付分為均衡性轉移支付和其它一般性轉移支付)。我國專項轉移支付的問題不僅在于占的份額大，更重要的是我國的專項轉移支付種類繁雜，交叉重復，存在多部門管理，多頭審批的問題，2010年的專項轉移支付內容，幾乎涉及了公共基礎設施建設、農林水利、國土、氣象、電力、信息、環境、資源、商業服務、金融等各行各業，也包括教育、科技、醫療衛生、社保就業等民生領域，共計200多項。2011年，我國的專項轉移支付有287項。幾乎每個部門都有，有的項目只有五萬元。2008年，4萬億投資催生大量專項資金向地方下撥。“跑部錢進”熱潮涌動，當年，專項轉移支付占轉移支付總額的52.5%。然而，這也并非特例，財政部的數據顯示，2011年，中央對地方專項轉移支付占到轉移支付總額的47.5%。2012年，中央對地方專項轉移支付占比為46.7%。［4］我國目前每年轉移支付資金達幾千億元，可以動用財政轉移支付資金的部門達37個，可以想象，財政轉移支付資金的管理是多么混亂。這么多部門涉足，誰來管理?誰來監督?沒有法律制約，沒有科學依據，甚至一些財政轉移支付資金干脆就根據撥付者的主觀判斷，而不是根據一套規范的計算程序和公式來分配，尋租空間巨大。自然，就成了會哭的孩子有奶吃。越是發達地區，越是人脈通達，越能爭取到財政專項轉移支付資金。越是中西部貧困地區，越是拿不出錢打通人脈，越是拿不到專項資金。為了得到轉移支付，下級政府多頭申報，為了爭取財政扶貧資金，不讓利益流失，干部沒有心思搞經濟建設和社會建設，一心只想保住“貧困縣”的帽子。甚至于用大量的人力物力“跑部錢進”，成立駐京辦，形成了惡性循環。

5.尚未建立面向縣鄉財政的轉移支付制度，農村地區公共服務薄弱

縣級政府的財政轉移支付資金來自中央、省和市三級政府。從轉移支付的資金形式看，縣級財政的轉移支付資金主要以稅收返還、體制上繳、體制補助、專項補助為主，規范化的轉移支付只起輔助作用。轉移支付不足，但財政支出卻不能少，中國的義務教育、預算內公共衛生支出，都是以縣、鄉財政支出為主。［5］沒有規范化的轉移支付制度，縣級財政實際上就沒有保障，縣域范圍的農村居民均等化的公共服務與公平正義無從談起。從縣級財政支出的來源看，我國縣級財政對轉移支付資金的依存度達到38%左右。一些貧困縣，專項轉移支付就占到本縣財政支出的30%甚至50%，［4］分稅制改革沒有確定省級以下地方各級政府之間的財權和事權，現行轉移支付主要是指中央和省兩級財政，中央政府對省級以下的財政體制沒有統一的轉移支付方案，具體的轉移支付制度設計各省區都不同，沒有統一的制度。由于現行政績考核機制的影響，地方政府一般熱衷于搞經濟建設，對有經濟效益的事情比較感興趣，省級政府更熱衷于把財政轉移支付放在效益明顯的地區和企業，而不是用于經濟不發達縣鄉的公共服務產品，有的省級政府甚至公開地把財政撥款撥給企業，而對公共服務項目缺乏足夠重視。因為投入經濟發展較快地區和企業，能夠培育地方財力，而投入貧困地區的公共產品，則不會有政績。對于貧困縣鄉來說，本地財政增收困難，獲得轉移支付也難，上級政府下達的事權卻是“上面千條線，下面一根針”，什么任務都要完成，什么部門都搞“一票否決”，縣鄉(鎮)政府苦于沒有相應的財力，導致政府債臺高筑，困擾日益嚴重。

6.財政轉移資金流失與浪費嚴重

事前沒有統籌，事后沒有監督，沒有責任追究，財政轉移支付資金撥付與使用不透明、監管缺失的現狀，使得財政轉移資金成為政府小集團甚至是個人的囊中之物。

三、規范財政轉移支付，努力實現公平正義

不完善、不規范的轉移支付制度，帶來的最主要問題就是導致的社會不公平。轉移支付作為一項重要的再分配政策，其主要功能就是通過財政資金在各級政府間轉移，實現公共服務的均等化，不規范的轉移支付制度，使之適得其反。所以，改革和規范現行轉移支付制度勢在必行。

1.轉移支付需要盡快立法，建立制度保障

我國轉移支付立法問題一波三折，《轉移支付法》曾一度列入全國人大立法計劃，但因利益博弈，至今沒有出臺。所以，必須找到打破既得利益的突破口，尋求新的支點和利益均衡點。首先，盡快出臺《轉移支付法》或在《預算法》中增加轉移支付的相關規定，根據事權與財權對等的原則，將轉移支付的目標、原則、范圍、形式、標準等以法律形式加以確定，使轉移支付有法可依。其次，要加強轉移支付中的監督管理和事后審計，杜絕轉移支付資金中的不合理、不科學行為，對浪費、腐敗行為追究責任。再次，要將轉移支付行為透明化、公開化，要充分發揮各級人大質詢與監督功能，接受社會公眾、網絡、媒體的監督，使尋租行為無處遁形。

2.確立事權與財權對等的原則

確定事權，中央政府主要負責宏觀調控及對每個城鄉居民有關的公共產品，地方政府則負責地方公共事務。對于覆蓋全國范圍的公共產品原則上應由中央財政負擔，以城鄉和區域公共服務均等化為目標，強化再分配職能;各地方政府轄區內的公共產品，強化供給效率;對于外溢性強的項目要根據具體受益情況和需要，由中央、省級、縣級政府分擔。其次，應按照各級政府承擔的事權，合理劃分各自支出。把適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放到各級地方政府，則可以令地方擁有更大的自主權，根據自身條件，因地制宜地決定項目的規劃、設計和資金分配，使地方的權、責、利更加一致，財權、事權更加統一。

3.確定合理的轉移支付規模和結構

(1)提高中央財政在整個財政收入中的比重。中央政府集中適當的財力，有利于提升中央財政在公共服務均等化方面的協調能力和區域均等化目標的實現。

(2)建立一個以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的轉移支付體系。有相當多的研究(喬寶云等，2006;張恒龍、陳憲，2007;李婉，2007)表明，財政收入留成對地方政府稅收努力有正的影響，政府間轉移支付制度不利于提高地方政府的財政努力，我國現行的稅收返還和總量轉移支付兩項轉移支付制度都對地方的財政努力產生了負面影響。各種數據也一再證明，我國目前的財政專項轉移支付分散而低效，所以，要逐步減少專項轉移支付項目，提高一般轉移支付比例。這樣，可以讓地方政府根據實際需要，支持本地公共服務建設，把更多的資金納入預算管理，也能更好的讓地方政府承擔管理責任，減少浪費和流失。逐步減少稅收返還比例，以收入留成方式保證地方既得利益，這樣可以更好地鼓勵地方發展經濟，增加財政收入，而不是把精力用于博弈和討價還價。同時，提高對與個人生產、生活相關項目轉移支付的比重，提高均等化程度。教育、醫療衛生、養老保險、失業保險、“三農”等公共服務領域是目前需要實施轉移支付的重點實施領域，這些相對穩定而必須的項目，要納入一般轉移支付范圍，根據客觀需要，經過科學測算，建立轉移系數。把一些特殊的外溢性項目，如糧食補償基金、生態補償基金，納入專項轉移支付，建立穩定的轉移機制，避免“跑部錢進”。

4.直面縣鄉財政困難局面，為農村居民提供基本的公共服務

對縣級財政的轉移支付，近些年來有很大改善。從2005年起，中央財政積極解決縣鄉財政困難的問題，加大中央對地方財政轉移支付力度。同時，推進“省直管縣”和“鄉財縣管”等改革，逐步向以實現城鄉公共服務均等化為目標的地方公共財政體制過渡。但目前來看，縣鄉財政困難的局面并沒有從根本上得到改善。因此，必須完善中央對省轉移支付體系的同時，完善省對市(縣)、鄉的財政轉移支付體系，強化中央財政和省級財政的再分配功能，通過建立最低財力保障線和公共服務均等化指標，提高縣級公共服務水平，讓農村居民能享受基本的公共服務。

5.統一口徑，公開透明，杜絕多頭審批和監督管理失控現象

逐步將專項轉移支付資金納入財政預算，統一分配至地方，不再經由各部委逐級對口往下分，杜絕因“跑部錢進”和部門利用審批權而滋生的腐敗問題。從2007年開始，財政部大力推動中央補助地方專款的清理整合工作，對現有地方專款項目進行整合、壓縮，嚴格新設地方專款的審核程序。2012年，中央進一步完善轉移支付制度，改革財政轉移支付體制，優化轉移支付結構，提高了轉移支付的科學性。一是嚴格規范與控制新設專項轉移支付項目，從源頭上控制專項轉移支付數額;二是整合歸并專項轉移支付項目。三是將具有一般性轉移支付性質的專項轉移支付調整為一般性轉移支付，按照公式法方式進行分配，按一般性轉移支付方式管理。［6］在2013年全國兩會后公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》中，關于調減專項轉移支付的要求更加具體和明確了。筆者認為，這些措施都將對治理專項轉移支付中的亂象起到了良好的作用，但改革涉及到利益的調整，執行起來有一定難度。所以，僅僅是壓縮還不夠，基于專項轉移支付中多頭審批管理混亂的現狀，要逐步減少專項轉移支付部分，將教育、科學技術、扶貧、醫療、社會保障等專項資金納入一般性轉移支付范圍。沒有了資金來源，就堵住了亂的源頭。同時，要求各級政府對財政收支情況公開透明，普遍接受上級政府、同級人大及社會監督，這樣，浪費、腐敗現象就無處可藏。

6.科學分配財政轉移支付資金，切實達到基本公共服務均等化的目標

科學分配轉移支付資金，涉及到轉移支付項目、資金比例、指標體系、計算方法等，要做好一系列的基礎工作:一要有科學的法律依據，要加速立法;二要有科學的計算方法，要借鑒國外先進經驗，確定轉移支付項目和支付公式;三要有科學的客觀依據。比如，在稅收返還中，用因素法代替基數法，需要根據自然環境、經濟發展水平、人口數量、城市化程度、人口密度等因素，確定財政轉移支付數量。這就需要全國統一、客觀真實的各種數據。這都需要我們建立一個科學的統計方法和真實的統計信息系統。

［1］靳連峰.完善我國轉移支付制度探討［J］.揚州大學稅務學院學報，2009，(2).

［2］財政轉移支付制度存在的問題與完善對策［DB/OL］.財政部網站，http://www.sina.com.cn 2009-01-05.

［3］馬昊.我國財政轉移支付制度存在的問題、原因及對策研究［J］.商場現代化，2010，(1).

［4］賈曉俊等.新中國轉移支付制度回顧與展望［J］.商業時代，2010，(11).

［5］郭云，李賴志.完善轉移支付制度，力求公共服務均等化［J］.經濟研究導刊，2010，(16).

［6］楊琳.央地財權新調整 下放一批專項轉移支付項目［J］.瞭望新聞周刊，2013-04-22.