城鎮化視角下失地農民身份轉型面臨的問題與對策研究

余奎

（重慶人文科技學院基礎課教學部,重慶合川　401524）

城鎮化視角下失地農民身份轉型面臨的問題與對策研究

余奎

（重慶人文科技學院基礎課教學部,重慶合川401524）

摘要：當前，城鎮化在全面建成小康社會實踐中占據重要的地位。在城鎮化快速發展的同時，也存在諸多問題，失地農民身份轉型就是其中之一。城鎮化建設，不僅包括有形實體的土木工程建設，還包括無形實體的“失地農民市民化”的保障工程建設。以城鎮化為視角，從利益層面、制度層面、社會認同層面、職業層面、以及消費層面多角度研究失地農民身份轉型問題，合理引導失地農民實現“身份轉型”，實現好、保護好失地農民的基本權益，才能使得城鎮化建設更符合“文明城市”人文化、現代化的要求，從而有助于社會主義和諧社會的建構。

關鍵詞：城鎮化;失地農民;身份轉型;轉型困境;對策

2011年我國城鎮化比率達到51.27%，而十八大報告也多次提及城鎮化，這說明城鎮化在全面建成小康社會實踐中占據重要的地位。目前，我國城鎮化進程不斷加快，一方面取得了城鎮化建設的巨大成績，另一方面城鎮化的過程也造成了我國農村地區利益分配的沖突和生態環境的破壞，有的地區在土地征用或征收中甚至釀成群體性事件，像各地出現的“爭地風波”、“征地事件”和群體性越級上訪事件，已經嚴重影響了農村城市化的發展進程。在城鎮化快速發展帶來的諸多問題中，失地農民身份轉型的問題更是重中之重。因此，正確對待失地農民身份轉型的問題，認真分析其形成原因，采取切實有效的解決辦法，關乎城鎮化進程的有序發展、關乎新農村建設、關乎社會穩定的大局，意義重大。

1　失地農民身份轉型問題的界定

所謂失地農民身份轉型是指在城鎮化進程中，如何使失地農民擺脫農村生活模式融入城市生活，包括戶籍轉型、職業轉型、消費觀念轉型、生活方式轉型等。要實現這一轉變并不容易，需要經歷“過渡階段”。“過渡階段”可分為前期、中期、后期三個階段：前期是指傳統的農民由于失去土地轉變為失地農民；中期是指失地農民由于失去土地向市民轉變；后期是指失地農民完全融入城市生活，并實現了市民化轉變的全過程。

1.1失地農民身份轉型的前期

農民被迫放棄原先傳統的耕作生活方式變為失地農民。由于城鎮化進程不斷推進，拆除農民的房屋并征收了農民的土地，農民不得不離開家園，被政府安置在一些臨時的住房里，他們失去了最基本的生活資料[1]。因此，他們身份也發生轉變，由原先的農民身份變為非農身份，從傳統的農民轉變為失地農民。費孝通曾經在《鄉土中國》一書中寫到，中國是一個擁有幾千年傳統農耕文化的國家，農民有著濃厚的鄉土情結，他們有其固有的地緣和血緣關系，而這種關系就構成了中國鄉村的社會網絡。城鎮化進程中，要在短時期內打破幾千年的傳統農耕文化思想談何容易，一旦這種社會關系網絡被打破失地農民很難適應，就會出現大量閑置的現象，雖然他們失去了土地，但依然保留著傳統的農村生活方式，甚至他們內心還充滿著不安與恐懼，無法意識到自己身份已經發生變化。

1.2失地農民身份轉型的中期

失地農民在政府部門的統一安排下住進安置房，他們原先濃厚的鄉土情結漸進地開始淡化，開始向城市轉變，但他們還保留著原先的習慣及生活方式，并未完全轉變過來。這一時期的失地農民與城市居民存在著較多差異，尤其表現在思想觀念、文化程度、擇業觀等方面。在被征收土地前，農民是通過傳統的耕種、小農生產來滿足自己生活的需求，失去土地后迫使失地農民尋求其他途徑，然而，當他們去城市找工作的時候卻發現自己原先長期在農村形成的勞動技能，在城市里幾乎沒有什么幫助，他們大部分只能做一些重體力的勞動，這一方式往往是簡單、機械的重復勞動。失地農民在身份轉型的中期是非農身份，在失去土地后又難以在城市找到合適的就業崗位，更無法享有城市居民同等的社會保障權利，在經濟、政治、文化方面的待遇也不公平，失地農民像似被隔離起來，成為城市的“邊緣群體”。

1.3失地農民身份轉型的后期

當前，失地農民身份轉變經歷了前兩個階段，雖然他們的思想觀念發生了巨大轉變，由傳統保守思想向現代開放進步的思想轉變，尤其是在思想觀念、文化程度、擇業觀等方面都實現了巨大突破，但是由于城鄉二元體制的分割、失地農民就業培訓政策執行不力、失地農民增收工作機制不完善等因素的影響，失地農民整體上并沒有完全融入城市生活的過程。由于土地的喪失，農民拋棄了固有的地緣和血緣關系構成的鄉土關系社會網絡，并逐步向市民化過渡，而這一過程則需要政府政策的支持，以幫助失地農民實現“市民身份轉型”。

2　城鎮化視角下失地農民身份轉型面臨的問題及原因分析

馬克思主義認為，“人們為了能夠‘創造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就要衣、食、住以及其他東西”，“人們的需要即人們的本性”，“沒有需要，就沒有生產和創造”，“任何人如果不同時為了自己的某種需要和為了這種需要的器官而做事，他就什么也不可能做”，足見“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關”，都同他們的需要相關，“為生存而斗爭、為享受而斗爭和為發展而斗爭”[2]。利益問題是一個二元邏輯，一是利益需求產生的自主性，二是利益實現途徑的社會性，人們只有通過社會性途徑才能實現自身的利益需求。我國現階段土地征用中所引發的失地農民身份轉型問題，產生的原因就是人民群眾利益沒有得到滿足，政府與開發商不當得利“強制征用”、“強制拆遷”激化矛盾的結果。具體而言，城鎮化視角下失地農民身份轉型面臨的問題及原因分析，可分析如下：

2.1失地農民利益維權處于弱勢地位

在城鎮化推進的過程中，中央政府、地方政府、地產開發商、農村經濟組織、失地農民各自都有不同的利益訴求，都在尋求利益的最大化。中央政府與地方政府利益博弈的焦點在于全局利益與局部利益的爭議上，他們作為土地政策的制定者、管理者、執行者、各自的價值取向都不同。中央政府的目標更具有全局性、戰略性，是從宏觀的角度去制定政策并貫徹執行，而地方政府的目標則側重于局部性、短期性，考慮更多的是地方政府的財政收入、短期經濟效益、就業問題、個人政政績等方面。由此可見，在眾多利益的趨勢下，地方政府在貫徹中央政策的過程中極易偏離中央政府的決策，甚至一些地方政府會采取一些手段去規避法律，在實際征地過程中，進一步擴大征地數量與規模，這也就成為地方政府增加財政收入、提高部門福利、提高個人政績的強有力手段，最終使博弈的天平傾向于自己[3]。

地方政府與農村經濟組織利益博弈焦點是在兩個集團的利益上，農村經濟組織在權屬上受地方政府的控制，而農民是農村集體土地的所有者，農民在失去土地后希望得到一筆豐厚的土地補償，但由于集體產權主體上的缺失，使目前農村經濟組織的土地收益極低，在主體地位上也不平等，地方政府明顯處于強勢地位，農民經濟組織則處于弱勢的地位，很明顯博弈的天平傾向于地方政府。地方政府與失地農民利益博弈的焦點集中在整體利益和個體利益上，地方政府考慮更多的方面是如何發展當地經濟，以及如何進一步提高財政收入和就業水平，而失地農民考慮更多的則是自身的經濟利益問題，以及如何提高自身的生活水平。

在征地的過程中，地方政府完全處于強勢地位，利用行政手段強制征收農民土地從而剝奪農民的土地權益，而且土地權益在遭受損失的同時其他的權益也受損，例如土地增值收益、就業權等。目前中國實行的是市場經濟，市場在資源配置中起核心作用，然而在土地交易中實行的是一種計劃和補償的方式，這種做法顯然違背市場經濟規律，當前物價在不斷升高而土地價格卻不變，嚴重損害了失地農民的利益，使其在利益博弈中處于弱勢地位。地產開發商與失地農民在利益博弈的焦點在于商業利益和生存利益上，地產開發商尋求利益最大化，他們常與地方政府合謀壓榨農民，盡可能低價從農民那里購買土地，然后以高價賣出從而謀取高額利潤，而失地農民獲得一次性較低的土地補償款的同時也意味著永久失去了賴以生存的土地，失去了最基本的經濟來源生活變得步履艱難，甚至影響他們的生存問題。綜上所述，在多方利益博弈中，最終處于弱勢地位的則是失地農民，他們的切身利益在多方博弈后遭受嚴重損失，這也正是為什么失地農民身份轉型困難的原因之一。

2.2失地農民存在“進城難”的城鄉二元體制束縛問題

在中國社會科學院李強教授的“社會分層”理論中，農民是作為“社會底層”的“弱勢群體”，而失地農民又是農民當中的“弱勢群體”。因此，在當前中國城鄉二元體制束縛下，失地農民在維權方面是處于弱勢地位的，在實現“農民向市民身份轉型”的過程中更是難以把控自己的命運。具體而言，失地農民存在“進城難”的城鄉二元體制束縛問題，主要表現在幾個方面：

(1)城鄉二元的“社會保障制度”障礙，阻礙了失地農民向市民身份轉變。目前，中國現行的社會保障制度存在嚴重供需失衡現象，除了一些沿海發達省份建立了針對失地農民相應的社會保障,其他大部分城市對失地農民的社會保障問題重視度還不夠，這必然導致失地農民成為一個“弱勢群體”[4]。農民失去土地后在醫療、養老、就業、保險等方面所享受的待遇與城市居民存在差別，因此，這部分失地農民需自食其力尋求其他途徑解決醫療、養老、就業等問題，因而這種在社會保障制度方面的“城鄉二元”分割體制，也就阻礙了失地農民的“市民身份轉型”；

(2)城鄉二元的“戶籍管理體制”障礙，減緩了失地農民市民化進程。農民本身存在濃厚的鄉土情結，加上“城鄉二元體制的戶籍”束縛，使失地農民對自身身份認同還較困難，難以在短期內實現角色轉變。失地農民市民化過程是一種被動接受并融入城市的過程，要實現這一轉變需要一個漸進地過程，不僅僅是失地農民自身觀念要轉變，而且還需實現城市對失地農民由排斥到接受的過程轉變。實現失地農民身份成功轉型，在城鄉二元的“戶籍管理體制”制度層面上阻力較大，需深入分析問題的實質，從而進一步解決失地農民身份轉型問題。

2.3失地農民難以實現認同層面的社會融合

“市民”一詞的來源可以追溯到古希臘和古羅馬時代，在當時擁有市民身份就意味著獲得一種特權。到中世紀，城市手工業主和商人不斷發展強大，他們漸漸地脫離封建貴族的控制，他們原先居住的城市公社也轉變成自治的城市，這也象征著自由與平等；居住在城市里的人擁有市民權即可獲得相應的自由權與自決權，如參政權、受教育權、居住權、社會福利等方面的權利。受15世紀六七十年代英國“圈地運動”的影響，西方資本主義國家進入工業化過程，資本家對土地的需求日益增大，他們大肆剝奪農民的生產資料，迫使大量農民失去賴以生存的土地，失地農民不得不離開家園向城市轉移。由此可見，國外的失地農民市民化過程是以人口遷移的方式而實現，而中國的市民化過程不能簡單認為是農村人口向城市遷移的過程，更應從制度層面上分析，尤其是在“城鄉二元體制”下如何實現失地農民市民化轉變。

中國失地農民市民化進程可以從狹義和廣義角度去思考。狹義的理解是失地農民獲得城市戶口以及與城市居民享受平等的權利；廣義的理解認為，失地農民市民化進程還包括戶籍轉型、職業轉型、消費觀念轉型、生活方式轉型等一系列的行為轉型過程。由此可見，失地農民市民化進程其實就是實現身份的轉變、戶口的轉變、生活居住方式的轉變的過程，使其真正融入城市。當前失地農民想實現身份的成功轉型，從認同層面上分析影響失地農民市民化的原因，

3　城鎮化視角下失地農民身份轉型問題的對策研究

正如毛澤東同志所言，“解決群眾的穿衣問題、吃飯問題、住房問題、柴米油鹽問題、疾病衛生問題、婚姻問題。總之，一切群眾的實際生活問題，都是我們應當注意的問題”[5]。在城鎮化進程中，不僅要實現城鎮建設與經濟發展的成績，還要重視對于農民的合法權益保護的問題。土地對農民而言，不僅是最基本的生產資料，而且還具有社會保障作用，只有不斷充實和完善土地產權保護制度，才能有助于失地農民實現身份轉型。保護農民土地產權，促進城鎮化建設中失地農民身份轉型，可從以下幾方面著手：

3.1優化征地賠償方式，保護農民合法土地用益物權

中國目前土地征收補償方式主要采用是貨幣補償的方式，其次是實物補償的方式，這種直接的補償一般都是一次性給予失地農民補償，且補償的標準較低。間接補償方式是指通過給予失地農民其他的權力和利益，來彌補他們所遭受的損失。間接補償比直接補償的方式更具多樣性，如在減免稅費、子女入學、戶籍限制、創業優惠、就業等方面都給予妥善安置。因此，在具體適用補償方式過程中應堅持“因地制宜”的方針，根據各地實際情況采用多元化相結合的方式，例如對于一些因工業園區建設的需要而被征用的土地，可以采用實物補償和入股補償相結合的方式，這樣可使失地農民在失去土地后獲得相應的分紅，也可以采用留地安置的方式，即在政府建設用地規劃的范圍內留一部分土地給農村集體組織或農民開辦些小型企業、從事一些經營活動，還可以采用換地安置的方式，即在征用一塊農民的土地后，相應的給予一塊新的土地方式，確保失地農民“失地而不失權”。總之，我們在征地補償方式上，應根據區域的差異而有所調整。在征地補償理論方面，只要對失地農民有益有幫助的我們都應大膽嘗試，這不僅有利于保護失地農民利益，也有利于實現失地農民身份成功轉型。

3.2明確村集體土地產權收益制度，使政府征地工作規范化

首先，充分搞清土地所有權主體，即明確產權。從法理學角度看，產權明確必須要符合兩個基本要素：一是產權已被法律明令確定為某一或某些主體所有；二是某一或某些主體必須是法律確認或認可的民事主體；不具備這兩個要素的產權界定必將導致產權主體的虛位[6]。根據中國《憲法》第十條和《土地法》第六條規定：“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地、自留地和自留山，也屬于集體所有。”但這一概念界定比較模糊，導致集體土地所有權不確定。《土地管理法》第十條中還規定，“集體”可以是鎮（鄉）、村、村民小組三級，這使相關利益主體在土地所有權上的爭奪異常激烈，集體主要是指哪一級，法律并未給出明確規定。因此，需立法部門修改現行法律中關于農民集體所有權的模糊規定，明確把土地所有權主體界定為農村集體經濟組織，并賦予農村集體經濟組織相應的法定職權與民事權利，使其享有法律所規定的占有、使用、處分、收益的權利，從而有效防止土地征收過程中農民土地權利的損失，更好保護失地農民的合法權益。

其次，進一步確立農民的農地使用權，因為按照現行法律的相關規定，農村集體土地不能直接進入土地市場進行交易，必須通過國家征用的方式；先把農村集體土地轉為國有土地方可進入市場交易，而一旦農民農地使用權確立，農民就可享有土地的用益物權，能夠獲得對土地的占有、使用、處分、收益等方面的權益。如果在征地過程中損害了農民的權益，農民可以充分利用農地使用權來維護自己的權益。因此，要充分發揮政府的職能作用，讓各級地方政府做好引導工作，毫不動搖的堅持黨“十八大”報告中關于推進城鄉一體化思想，努力構建起城鄉一體化的土地市場，地方各級政府部門做好引導工作。

3.3建立健全失地農民的就業保障體系

胡錦濤在“十八大”報告中指出：“就業是民生之本；要貫徹勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業的方針，實施就業優先戰略和更加積極的就業政策；健全人力資源市場，完善就業服務體系，增強失業保險對促進就業的作用；健全勞動標準體系和勞動關系協調機制，加強勞動保障監察和爭議調解仲裁，構建和諧勞動關系。”由此可見，建立健全失地農民就業保障體系尤為關鍵，關系到失地農民身份的成功轉型，使其真正融入城市，政府可從以下兩點來著手：

3.3.1規范就業市場保障體系，消除對失地農民的就業歧視

一方面，要實現城鄉一體化的就業體系，關鍵是解決好失地農民進城務工難問題。一些地方政府對進城務工人員沒有提供優惠政策，甚至一些企業還對務工人員收取一定的保證金，這點對失地農民來講是不公平的，政府為了確保勞動力市場井然有序地運作，應從根本上消除這些做法。另一方面，要實現城鄉一體化的就業體系，政府必須努力改善和有力地控制城市就業服務機構。政府應根據市場化的經濟規律，出臺一些優惠的就業政策，從多渠道探索解決失地農民就業難問題，政府還可充分利用其對信息資源上的優勢，因此，消除對失地農民進城務工的限制與歧視，實現勞動力市場資源的優化配置，可以使失地農民獲得與城市居民相平等的就業機會，并建立城鄉統一、平等的就業保障體系。

3.3.2健全職業技能培訓工作機制，促進失地農民再就業

早在2001年聯合國教科文組織發布的《關于技術和職業教育建議》中就曾指出：“職業技術教育指的是教育過程除涉及普通教育以外，還涵蓋涉及與經濟和社會生活的各部門的職業有關的技術及各門科學的學習，涉及獲得相關的實際技能、態度、知識和理解能力。”[7]由此可見，職業培訓也可以作為促進失地農民再就業的一種重要途徑，政府應加大以職業技能、崗位技能為重點的職業培訓力度，努力提升失地農民的轉崗就業能力，政府也可以對失地農民采取“市民化”的教育方式，讓他們更多地了解相關法律、城市生活理念、權益保護方面的知識，這不僅有利于強化失地農民守法意識，也有助于失地農民掌握用法律的武器維護自身的權益。要實現失地農民的身份轉型并融入城市中，就要在義務教育、職業培訓和其他培訓形式層面上保障他們擁有公平的權利和對等的機會。

參考文獻：

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[7]王景新.現代化進程中的農地制度及其利益格局重構[M].北京：中國經濟出版社，2005：168.

責任編輯：鄧榮華

中圖分類號：F323

文獻標識碼:A

文章編號：1672-2094（2013）04-0043-05

收稿日期:2013-05-18

作者簡介：余奎（1985-），女，湖北襄陽人，重慶人文科技學院基礎課教學部教師，碩士。研究方向：邏輯與法學。