芻議我國海洋石油勘探開發溢油執法監管機制*

崔曉軍,曹彩容

(中國海監第一支隊 青島 266012)

芻議我國海洋石油勘探開發溢油執法監管機制*

崔曉軍,曹彩容

(中國海監第一支隊 青島 266012)

我國在海洋石油勘探開發中溢油執法監管能力、監管內容和手段等方面存在著監管機制不暢,應急處置能力不足的問題且監管機制的立法、執法與司法保障亟待加強。有鑒于此,應當健全和實施從油田的建設審批、生產開發到溢油事故等全過程的嚴格監督管理和控制制度,全面開展海洋石油勘探開發活動定期巡航執法檢查工作,建立對石油勘探開發活動的日常監督檢查制度,加強海上溢油應急預案及工程監督管理,并突出對事故相關責任人的問責制,加大處罰力度。

海洋石油勘探開發溢油執法監管機制;海上溢油應急預案;海洋環境保護法

1 近年來海洋石油勘探開發溢油事故暴露的問題

深水大型裝備是當今高新技術的集成,也是一個海洋大國的標志之一。近年來,海洋油氣發現捷報頻傳,而且儲量大多是位于400 m甚至更深處的海洋[1]。深水是未來全球油氣戰略接替的主要區域,深水油藏的勘探開發也已成為跨國石油公司的投資熱點。我國自20世紀50年代后期起開始在海域進行石油調查和勘探開發工作,目前近海含油氣盆地總面積約為105萬km2,已建成四大近海油氣生產基地。 “向海洋深水領域進軍,向深水技術挑戰”,在我國顯得愈發迫切,我國已將深水勘探作為未來戰略主攻方向之一。

近年來,我國海洋石油勘探開發速度迅猛,這一方面促進了海洋經濟的發展;另一方面給海洋生態帶來風險。由于海上情況復雜,一旦發生溢油污染,消除其危害及影響的成本巨大,風險極高,故應高度重視海洋石油勘探開發中的溢油風險防范,全面排查海洋石油勘探開發溢油污染風險隱患。墨西哥灣漏油事件、蓬萊19-3油田溢油事故、殼牌尼日利亞漏油事故、雪佛龍公司巴西海域漏油事故等世界各海域先后發生的生態災難,向沿海國家拉響 “海洋石油勘探開發溢油污染風險監管”的警報。我國海洋石油勘探開發溢油污染風險監管機制在蓬萊19-3油田溢油事故發生時經受了嚴峻的考驗。2011年6月17日11時,中國海監22船在蓬萊19-3油田進行應急巡視時,發現C平臺及其附近海域有大量溢油,經核實確認蓬萊19 -3油田C平臺C20井發生井涌事故,導致原油和油基泥漿溢出入海。當日,國家海洋局緊急約見康菲公司及其合作方中海油主要負責人,要求康菲公司采取一切有效措施,盡快控制溢油源,抓緊回收海面溢油。

鑒于溢油事態并未得到完全控制,溢油源排查和封堵工作進展緩慢,7月13日,國家海洋局決定停止B、C平臺油氣生產作業。7月20日責成康菲公司在8月31日前完成 “徹底排查溢油風險點、徹底封堵溢油源”。8月18日,牽頭成立聯合調查組。截至8月31日,康菲公司未能按照主管部門的要求完成 “兩個徹底”,同時鑒于該油田 “帶病”生產作業可能會繼續造成新的地層破壞和溢油風險,根據聯合調查組的意見,9月2日責令蓬萊19-3全油田實施“三停”即:停注、停鉆、停產,“三繼續”即:繼續排查溢油風險點、繼續封堵溢油源、繼續清理油污,“兩調整”即:調整油田總體開發方案、調整海洋環境影響報告書[2]。渤海灣蓬萊19-3油田漏油事件的發生與監管過程表明,一方面該油田在整體開發方案的優化設計、對安全經營邊際的認識與研究、井控系統、最優沉沒成本選擇時的決策等方面存在問題;另一方面暴露出對海洋石油開發監管技術能力的不足。2010年,墨西哥灣漏油事故推動了美國政府對海洋油氣勘探開發制度的進一步完善和規范。美國政府執法部門不僅從程序上進行調整,也在施工安全的實質內容的監管方面做了完善,同時,在監管技術手段方面增加了投入,以確保監測的科學性[3]。2011年11月21日,美國石油巨頭雪佛龍公司因在巴西海域的油井發生原油泄漏,被巴西環境與可再生自然資源協會處以5 000萬雷亞爾(約合2 750萬美元)罰金。同時,巴西里約州將通過司法程序要求該公司進一步賠償,初步估計總賠償金超過1億雷亞爾(約合5 500萬美元)。此時距巴西里約州海域的坎波斯盆地弗拉德區塊被查出原油泄漏,只有13天[4]。相比之下,我國在溢油應急處置監管能力、監管內容和手段方面,仍然存在明顯的問題,與先進國家之間有差距。

2 我國海洋石油勘探開發溢油執法監管機制的現狀

2.1 我國海洋石油勘探開發溢油執法監管機制的現行法依據

我國的海洋環境保護工作經過20年來的法制建設,形成了以 《憲法》為根本,以 《環境保護法》為依據,以 《海洋環境保護法》為基礎,以各項海洋環境保護的行政法規、標準相配套,以海洋環境保護的地方性法規、規章和標準為補充,與中國締結和參加的國際海洋環境保護公約相協調的海洋環境保護法律體系。我國的海洋環境監督管理不僅有法可依,而且有章可循。我國海洋石油勘探溢油執法監管的法律規制并不多。1982年全國人大常委會通過的 《海洋環境保護法》第一次將影響海洋環境的污染源分為陸源、海岸工程建設項目、海洋石油勘探開發、海上船舶和海洋傾倒等5個方面,其中第五十條至第五十四條對海上勘探開發石油資源做出具體的規定。之后,為有效實施 《海洋環境保護法》,國務院先后制定了與其相配套的行政法規:《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《海洋傾廢管理條例》《防治海岸工程項目污染損害海洋環境管理條例》。國務院制定了有關的行政規章,如 《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》《海洋石油開發工業含油污水排放標準》等。全國沿海有立法權的人大及其常委會和地方人民政府,根據《海洋環境保護法》,結合其具體情況,制定了適用于地方的海洋環境保護地方性法規和規章。之后,隨著社會經濟發展和海洋環境狀況的變化,《海洋環境保護法》和相應的配套行政法規也都做出了一系列的修改。我國也先后加入了一系列的國際公約,如 《聯合國海洋法公約》《大陸架公約》等。我國對海洋石油勘探開發溢油污染風險監管機制尚無專門立法,一些相關規定散見于法律、行政法規中,如 《海洋環境保護法》第十七條、第八十五條、第九十條、第九十五條。

2.2 “碧海2013”執法:我國海洋石油勘探開發溢油執法監管的新方案

為進一步推進海洋環境保護法律法規的貫徹實施,加強重點海域巡航監視和環保執法檢查,依法查處各類海洋環境違法行為,有效遏制海洋生態惡化、退化趨勢,2009年3月,中國海監總隊下發通知,在全國范圍內啟動 “碧海2009”專項執法行動。“碧海2009”專項執法行動定位為海洋環境保護專項執法行動,以開展防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境執法為重點,針對海洋石油勘探開發、海洋傾廢、海洋自然保護區、海洋特別保護區、海洋生態監控區和重點排污口等領域,強化監督檢查,嚴厲打擊和依法查處重大海洋環境違法行為。

按照統一部署,海洋石油勘探開發環境保護執法的重點任務是,對從事海洋石油勘探開發活動的平臺、船只等的作業活動實施監督檢查,同時以渤海為重點,建立海上石油勘探開發定期巡航制度,并開展海洋石油平臺及附近海域環境監視,實施平臺污染物排放的動態監控。

至2013年,“碧海”專項執法行動已連續開展4年,在打擊重大海洋環境違法行為、推進海洋生態文明建設和海洋經濟發展等方面發揮了重要作用。

2013年4月,國家海洋局印發了《關于開展 “碧海2013”專項執法行動的通知》(以下簡稱《通知》)。該 《通知》確定了 “碧海2013”專項執法行動將重點圍繞海洋工程建設、海洋傾廢、海洋石油勘探開發和海洋保護區四大方面,開展海洋開發與保護的監管工作。

在海洋石油勘探開發方面, 《通知》要求,各海區總隊要按照所制訂的海洋石油勘探開發活動定期巡航執法檢查工作方案,細化海洋石油勘探開發活動執法檢查內容,全面開展海洋石油勘探開發活動定期巡航執法檢查工作。重點查處海洋石油勘探開發工程環評未經核準擅自開工建設,工程性質、規模、地點、生產工藝或者擬采取的環境保護措施發生重大改變未重新編制環評報告書報主管部門核準,環境保護設施未經檢查批準擅自試運行,未按規定編制和執行溢油應急計劃以及溢油污染海洋環境等違法行為。

《通知》明確,各海區總隊和各省 (區、市)總隊根據需要可聯合開展執法檢查,對發現的海洋環境違法行為應依據相關法律法規進行處理。《通知》特別提出,為進一步推進海洋環境保護執法工作,各省 (區、市)總隊和各海區總隊可適時曝光有重大影響的 “碧海”案件。

嚴格、健全的管理制度是海洋安全勘探開發的重要保證。為此,應當進一步健全和實施從油田的建設審批、生產開發到溢油事故等全過程的嚴格監督管理和控制制度,以及對石油勘探開發活動的日常監督檢查制度。制度的內容要突出對事故相關責任人的問責制,并加大處罰力度,以此提高生產責任部門的安全警惕性。

進一步加強海上溢油應急預案及工程監督管理。主管部門要高度重視海上石油勘探開發溢油應急管理工作,不斷提高海上溢油監測監視的技術水平。進一步提高我國海洋石油勘探開發的危機管理水平,做到既有科學、嚴格的事故預防與監測制度體系,又有成熟的事故處理技術與設備儲備。

3 我國海洋石油勘探開發溢油執法監管機制存在的問題

3.1 監管機制不暢,應急處置能力不足

3.1.1 信息披露不及時,不充分

由于我國目前缺乏漏油事故處理相關的制度性措施,導致企業缺乏社會環境保護責任,公眾處于信息不對稱的不利狀況,同時不利于調動各方力量應對事故、將污染損失降到最低,尤其不利于水產從業者及時控制和減輕損害以及搜集證據,以便進行有效索賠。

3.1.2 執法不到位,法律規范不完善

渤海溢油案反映出我國海洋資源開發常態管理缺乏海上油田總體開發方案編制、審批、執行和監督的具體規范,尚未落實油氣田開發過程中的環境影響評價和環境保護審查制度,缺乏對作業者實施油田開發生產過程環境安全的監督管理。康菲公司從1999年發現19-3油田到2011年發生事故的10多年的時間里,最初的油田總體開發方案在實施以及變更實施后,建設單位和有關主管部門都沒有進行跟蹤評價。企業信息主動報告和政府信息披露顯得滯后,環境信息公開的立法不夠完善和具體,可操作性不強,保護公眾知情權的監督手段、責任機制、救濟制度的保障體系不夠健全。我國現行有關海洋油污染損害評估和海洋生態環境索賠的法律依據不足,沒有統一的體系,沒有提供細化的法律規則和訴訟程序,可操作性也不強,在法律適用上較為混亂,在法律執行上難以有效進行。雖然我國 《海洋環境保護法》原則性地規定了生態損害賠償制度,卻沒有對海洋溢油事故生態環境損害賠償的責任進行明確界定,且補償內容、程序、標準、受償者和補償者之間的權利義務規定也不明確。此外,還缺乏對海洋生態損害賠償等下位法的進一步細化,生態補償難以具體落實。2007年國家海洋局雖然發布了海洋系統行業標準 《海洋溢油生態損害評價技術導則》,但該導則僅為推薦性技術標準,在提起訴訟時僅能作為法院判罰的參考,并不是依據。2008年,農業部牽頭制定了國家標準《漁業污染事故經濟損失計算方法》。2010年6月,山東省率先出臺了海洋生態損害賠償和損失補償相關辦法。上述規定和辦法雖然明確了補償主體,但對補償標準并未做出詳細且明確的規定,如補償的具體標準和年限等,其可操作性仍需觀察。此次事故中媒體積極向公眾及時披露有關溢油的基本事實、處置進展、損害性等信息,輿論壓力有效地迫使事故責任各方公布了有關信息以及進行積極處置。民間維權人士同時獲得國家海洋局、農業部等部門的回函,有效支持了民間索賠,而且官民聯合積極開展索賠訴訟。國家海洋局、農業部等有關部門在環渤海地區建立了海上油氣溝通機制,及時通報了環渤海人民政府以及相關部門,實現了一定程度信息共享,有效推進了事故應急處理進程。

3.2 監管機制的法治建設亟待加強

目前,我國海洋石油勘探開發溢油執法監管機制在法制建設方面建設仍然存在很多不足,主要體現在以下幾個方面。

3.2.1 立法保障方面

自20世紀80年代以來,我國加入《聯合國海洋法公約》等國際公約,國內也制定了多部海洋石油勘探開發的行政法律法規。可以說,我國已經非常重視海洋石油勘探開發的立法,但有些法規實在過于泛泛而且缺少相應的實施細則。這些法律制度忽視了海洋環境的自然屬性及其整體性。有些規定仍然是陸上石油勘探的規定向海洋的延伸。由于海洋環境的特殊性,它要求立法應注重海洋環境立法的整體性、協調性。海洋石油勘探的國內立法應當不僅反映海洋石油勘探開發的實際需求,而且要從海洋生態系統的理念及從海洋綜合管理中把握對海洋環境的保護。

3.2.2 執法保障方面

環境行政執法是要求較高專業技能的職業,它要求執法人員全面了解保護環境方面的法規和政策,還要求執法人員具有環境保護方面的專業知識。尤其是海洋石油勘探行業,對執法人員的素質要求的更為嚴格,因為只有這樣才能盡可能減少人為的錯誤帶來的損害。我國的環境保護機構對執法人員在法律和專業技術知識上并沒給予應有的重視,尤其是地方環境保護機構。在執法活動中,以環境監測數據作為判斷環境污染損害程度。由于地方海洋環境投資較少、監測設備和儀器的陳舊、現代化設施的不足,一旦遇到突發性海洋石油勘探油污損害事故時無法快速、準確取證,從而使得訴訟證據上的獲得成為被動。

3.2.3 司法保障方面

如前所述,由于油污損害案件搜集證據的困難,還有我國系統油污鑒定機構數量少,多數的油污損害事故調查沒有進行溢油鑒定,使得許多案件因證據不充分而成為懸案,而且我國目前還沒有海洋石油勘探油污損害鑒定的國家標準,對這類案件的審理就比較困難。就管轄方面來說,我國對海洋油污損害案件的審理主要是由海事法院專門管轄,并在適用 《民事訴訟法》的基礎上,根據我國 《海事訴訟特別程序法》規定的程序進行審理。但是現行法律法規及相關司法解釋對海洋石油勘探造成的油污損害案件的管轄卻沒有規定。對這類案件管轄的缺失不能滿足海洋環境保護對司法裁判的需要。

[1] 趙秀娟.深海勘探,技術說了算[J].中國石油企業,2009(4).

[2] 國家海洋局.蓬萊19-3油田溢油事故聯合調查組關于事故調查處理報告[EB/OL].(2013-02-06)[2013-06-01].http://www.soa.gov.cn/ soa/news/importantnews/webinfo/2012/06/ 1339980559103721.htm.

[3] 馮躍威.用制度保障海洋油氣勘探開發安全[J].國際石油經濟,2011(10).

[4] 陳之琰,李麗.巴西迅速重罰跨國企業漏油與中國迥異[N].中國青年報,2011-11-23.

國家海洋局北海分局科技項目 “我國海洋石油勘探開發溢油執法監管機制研究”(2013B01);中國海洋發展研究中心青年項目 “海上溢油應急反應機制研究”(AOCQN201223);教育部人文社會科學重點研究基地中國海洋大學海洋發展研究院自設項目“海上溢油應急處理立法研究”(2013JDZS02).