強化海洋資源環境管理的基本思路與對策措施

楊蔭凱

(國家發展改革委地區經濟司 北京 100824)

強化海洋資源環境管理的基本思路與對策措施

楊蔭凱

(國家發展改革委地區經濟司 北京 100824)

科學開發利用海洋資源,合理保護海洋生態環境,是實現我國現代化宏偉目標的基本前提和特殊要求。結合我國海洋資源開發與環境保護的現狀,研究提出強化管理的基本思路與對策建議。

海洋;資源;環境;管理;措施

1 推進海洋資源利用與環境保護的重大意義

當前,我國正處于全面建設小康社會和加快轉變經濟發展方式的重要階段,海洋的開發利用與保護肩負著越來越重要的職責。

1.1 我國工業化、城鎮化的持續發展,離不開海洋資源環境的強力保障

受現有發展方式的制約,我國資源能源消耗較大將是一個長期趨勢。從維護國家資源安全、經濟安全和政治安全的角度看,在充分利用國外資源的同時,必須加大國內資源的有效開發,切實增強自身保障能力。我國海洋資源豐富,在食物、能源、礦產、水、空間等戰略資源保障方面能夠發揮重要支撐作用。我國海岸線漫長、海域遼闊,完善的海洋生態環境系統,可以為沿海地區城鎮和產業布局提供必要支撐,為保證國家生態安全,推進生態文明建設和城鎮化健康發展發揮重要作用。

1.2 我國開放型經濟的持續發展,依賴海洋的強力支撐

經過改革開放以來30多年的發展,我國已基本建立起高度依賴海洋的開放型經濟。目前,我國對外貿易運輸量的90%是通過海運完成的,港口貨物和集裝箱吞吐量均居世界第一位,擁有世界上最大的集裝箱船隊,商船隊航跡遍布世界1 200多個港口。隨著我國開放型經濟的持續深入發展,對海洋和海上運輸的依賴將更為緊密,海洋的戰略地位會更加突出。

1.3 鼓勵東部地區率先發展戰略的深入實施,需要海洋經濟的強力呼應

東部地區是我國全面實施區域發展總體戰略的重要引擎,也是促進區域協調發展的動力基礎,東部地區大部分經濟指標在全國占據主導地位。圍繞優化地區結構、加快轉變經濟發展方式,國家近年來出臺了一系列重要的區域規劃和政策性文件,東部地區迎來了新的發展機遇。現代海洋產業具有知識密集、資本密集,技術高端和產品高端等特點,加快海洋經濟發展,對提升東部地區產業結構、深化開發開放具有重要作用,有利于鼓勵東部地區率先發展戰略的深入實施。

2 我國海洋資源開發與環境保護現狀

近年來,在中央大力推動和沿海地區與涉海部門的共同努力下,我國海洋資源開發、環境保護的能力和管理水平不斷增強,對國民經濟的支撐作用明顯提高,但存在的問題亦不容忽視。

2.1 突出成績

2.1.1 海洋資源開發種類和利用規模不斷拓展

隨著開發能力和技術水平的提高,我國海洋資源開發已由傳統的生物資源拓展到海洋油氣資源、礦產資源、海水資源和海洋空間資源等,海洋資源對經濟社會發展提供了強有力的支撐。目前全國海洋水產品年產量超過2 000萬t,海產品產出蛋白質410萬t,占全國肉蛋產出蛋白質的36%。近20年來,我國石油產量增長的一半以上來自海洋,2010年海洋石油天然氣產量首次超過5 000萬t。

2.1.2 海洋經濟發展水平不斷提高

近年來,我國海洋產業加快壯大,成為增強國民經濟總體實力、提升綜合競爭力的新生力量和拉動東部沿海地區加快發展的有力支撐。1978年我國主要海洋產業僅有少數幾類,總產值為60多億元。2001—2010年,海洋生產總值年均增長19%,遠高于同期國民經濟增長水平。2012年主要海洋產業已達12個門類,全國海洋生產總值50 087億元,占國內生產總值的9.6%,在國民經濟中的地位日趨重要。

2.1.3 海洋資源環境管理制度不斷健全

近年來,我國陸續出臺了 《海域使用管理法》《海洋環境保護法》《海上交通安全法》《漁業法》《海島保護法》等涉海法律,以及 《對外合作開采海洋石油資源條例》《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《防治船舶污染海洋環境管理條例》和 《海洋傾廢管理條例》等配套法規,基本形成了有利于維護國家海洋權益、保護改善海洋環境、促進海洋資源合理開發等方面比較完善的法律法規體系,海洋資源開發和環境保護工作進入了有法可依的良性軌道,有力促進了資源開發管理行為的規范化、制度化與科學化。

2.1.4 海洋資源環境管理力度不斷加大

一是切實加強資源環境基礎調查工作,摸清了我國海洋資源環境的基本情況。二是建立健全海洋功能區劃制度,對海洋資源環境的空間布局、功能管制、規模控制進行了整體性、長遠性和戰略性的統籌安排。三是組織實施了海洋環境保護規劃制度,統籌協調全國海洋保護,規范海岸帶和海洋開發活動,切實加強海島保護開發。四是嚴格海域利用環境影響評價制度,推進建立海洋環境責任追究制度,大力推進海洋保護區建設,加快實施海洋保護區網絡建設和海洋生態修復工程、生態保護示范工程,切實保護海洋生物多樣性。五是合理規劃和管理圍填海,建立并嚴格執行圍填海計劃管理制度。六是切實加強監管能力建設,全面開展了海洋環境質量、海洋功能區、入海污染源及海洋環境災害監測工作。七是進一步加強執法能力建設,強化對海洋石油勘探開發、海洋工程建設項目、海洋傾廢活動等的監督管理,探索建立海洋污染損害賠償機制,逐步健全海域使用動態監視監測體系。

2.2 主要問題

2.2.1 海洋資源無序開發、粗放利用問題仍很嚴重

受開發理念、開發方式和利益驅動等方面的影響,我國海洋資源開發利用水平低、秩序混亂問題還比較突出。近年來,近海漁業資源枯竭,海域、海島、岸線資源破壞嚴重。據國家海洋局統計,目前我國海岸帶長度比新中國成立之初縮短1 500 km余,沿海灘涂濕地損失50%以上,紅樹林面積銳減2/3,約80%的珊瑚礁遭到破壞,約70%的沙質海岸受到嚴重侵蝕,自20世紀90年代以來因圍填海、炸島挖沙等原因導致800余個海島消失。

2.2.2 海洋生態環境惡化趨勢尚未明顯遏制

近年來,隨著沿海地區經濟快速發展和重化工業項目密集布局,陸源污染物排海總量持續上升,我國近岸海洋環境退化問題日趨嚴重,赤潮和重大污染事件逐年遞增,海岸侵蝕、地面沉降、海洋災害影響日益加重。據《2012年中國海洋環境質量公報》,2012年我國全海域劣于第四類海水水質標準的海域面積為67 880 km2,比上年增加24 080 km2。

2.2.3 海洋資源環境綜合管理體制仍不健全

海洋開發與海洋經濟發展形勢日趨復雜,海洋資源環境管理面臨的壓力越來越大。目前,我國涉及海洋資源開發、環境保護管理的權力分散在多個部門,部門職能交叉較大。從促進海洋資源高效利用和維護海洋生態安全的角度看,亟待建立健全綜合管理機制,統籌協調海洋資源開發動態監管,海陸污染源控制,污染海域生態系統重建,海嘯、地震、風暴潮等重大災害應急預警和綜合防治體系建立以及海洋生態保護區的建立管理等事務。

2.2.4 現有的涉海法律體系尚不完善

隨著海洋管理形勢的快速變化,現有涉海法律一方面難以解決實際管理中的所有問題,如 《海域使用管理法》在海域規劃區劃定位、圍填海年度計劃管理、漁民權益保護等方面未作具體規定,對現有行政管理行為支撐不夠,亟待修編完善。另一方面,業已頒布實施涉及海洋開發、保護、管理等方面的法律法規,絕大部分是專項性的、行業性的,缺乏綜合性法律法規,難以對海洋資源合理配置和生態環境有效保護形成統籌管理。

3 推進海洋資源環境可持續利用保護的思路與路徑

根據黨中央關于建設海洋強國的戰略部署,基于我國海洋資源環境利用保護管理現狀,科學確定推進海洋資源環境可持續利用保護的總體思路與操作路徑。

3.1 總體思路

深入貫徹落實科學發展觀,以提高海洋資源開發與環境保護水平為著力點,以增強綜合管控能力為手段,以體制機制創新為動力,以促進海洋經濟和沿海地區經濟社會可持續發展為目標,著力提高海洋科教支撐能力,著力優化海洋經濟結構,著力建設海洋生態文明,著力增強監管能力,著力推進海洋綜合管理,盡快實現海洋資源環境管理由被動應對向主動引領的轉變,為建設海洋強國戰略目標奠定堅實基礎。

3.2 “五位一體”的操作路徑

3.2.1 以先進理念為引領

堅持科學發展理念,加強重大理論和實踐問題研究,認真學習借鑒國外在海洋資源開發與環境保護方面的先進理念和成功經驗,準確把握海洋資源環境開發利用的客觀規律。進一步加強教育宣傳,切實提高公眾參與能力和水平,充分發揮公眾在海洋資源開發與環境保護管理工作中的決策、監督作用。

3.2.2 以科學規劃為基礎

在現有規劃的基礎上,緊緊圍繞推進解決海洋資源環境可持續利用中的重大問題,抓緊完善規劃、計劃體系,有針對性地研究制定綜合性或專項性規劃計劃,強化國家對海洋資源管理與合理配置的手段和能力。綜合運用行政、法律、經濟、技術等手段,加大監督檢查力度,確保規劃、計劃目標任務的實現。

3.2.3 以適用技術為支撐

深入實施科技興海戰略,健全科技投入機制、科技成果轉化機制,加強海洋科技創新平臺和科技成果轉化推廣平臺建設,促進海洋科技創新和成果高效轉化。鼓勵開發先進適用技術,大力推廣資源利用率高、對生態環境干擾小的生產技術和工藝,有效化解資源環境瓶頸制約。依托高新技術,提高對資源環境監管的信息化和動態化管理水平。

3.2.4 以強化管理為手段

海洋部門要強化自身管理能力建設,認真梳理涉海管理事項,規范管理程序,重點加強海洋監視執法能力。積極推進海洋管理體制機制創新,探索建立職能有機統一、組織結構優化的海洋綜合管理體制和技術支撐體系,統籌協調各部門、各行業的海洋開發行為,落實海洋保護開發政策,建立健全海洋綜合管理體制機制。

3.2.5 以健全法律為保障

以現有法律法規為基礎,重點推進海洋資源高效利用、海洋環境綜合治理、海洋經濟科學發展、海洋開發投資、海洋資源價格、海洋監管能力建設等方面的法律法規研究制定工作。加大法律知識的宣傳教育,進一步加大執法力度,切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究,有效規范海洋資源環境利用行為,嚴厲打擊違法行為。

4 進一步加強海洋資源環境監管能力的對策建議

依托確定的工作思路和推進路徑,從戰略指引、立法保障、科技應用、產業政策、管理體制等方面入手,切實提高海洋資源環境監管能力。

4.1 抓緊制定實施國家海洋發展戰略,明確海洋資源環境管理的基本方向

海洋發展戰略是國家發展與安全戰略的重要組成部分,也是統籌涉海領域重大管理事項的基本綱領。按照黨的十七屆五中全會部署以及國家 “十二五”規劃 《綱要》的總體要求,應抓緊制定國家海洋發展戰略,明確未來20～50年我國海洋發展的總體思路、基本原則、階段目標、重點任務、框架體系、實施步驟和保障措施等重大問題。要重點明確海洋資源開發利用、海洋生態環境保護建設在整個戰略框架體系中的基本定位,從戰略高度明確海洋資源開發與環境保護的總體要求、工作思路和著力方向,為實施海洋資源環境科學管理奠定堅實的戰略依據和長遠基礎。

4.2 繼續強化立法工作,進一步夯實海洋資源環境管理的法律基礎

結合當前海洋資源環境管理的新形勢和新要求,盡快對 《海域使用管理法》等法律作必要修訂,從法律上明確規劃的地位,進一步突出海洋功能區劃的作用;比照 《土地管理法》的有關規定,將實施圍填海計劃管理、嚴格執行用海預審制度、規范海域使用論證資質、探索創新海域資源市場配置機制、完善海域使用動態監視監測系統等重要工作內容明確下來;進一步細化中央與地方海域審批的權限,對地方審批事項做更為嚴格的規定等。考慮到法律修訂工作程序復雜、歷時較長,可先期啟動有關法規政策的制訂工作。抓緊推進 《海域使用管理條例》《圍填海管理條例》《海洋環境管理條例》等的制訂工作,研究出臺加強海洋資源環境管理的指導意見。

4.3 推進重點環節改革,切實提高海洋資源環境綜合管控能力

4.3.1 進一步加大海洋資源環境基礎調查評價工作

一是盡快整理已完成專項調查成果,認真開展資源環境的評估工作,為深化管理提供依據。二是充分利用現有海域監視系統,配備遙感普查、典型調查等綜合技術手段,重點開展海域、海島、岸線、海洋災害、生態環境等方面的實時監測,動態了解海洋資源開發利用與保護的基本情況,及時發現重大問題并采取應對措施。定期發布海洋資源環境開發保護情況公報,提高公眾關注度。

4.3.2 抓緊構建海洋資源環境開發保護的規劃體系

建立健全海洋規劃體系,進一步明確海洋功能區劃、海洋主體功能區規劃、海岸保護與利用規劃、海島保護規劃、海洋環境保護規劃、海洋事業發展規劃、海洋經濟發展規劃等規劃(區劃)的功能定位,科學構建涉海規劃體系框架。

注意突出總體規劃的地位和作用:一是考慮編制全國海洋資源環境開發保護總體規劃,將涉及海洋資源環境開發保護的相關內容統一納入這一規劃;二是拓展海洋功能區劃的現有功能,將海域開發的重大思路、原則、開發重點等內容融入其中;三是將海洋事業發展規劃確定為涉海總體規劃,進一步突出海洋資源環境開發保護的有關內容。進一步處理好專項規劃與總體規劃的關系,在充分尊重總體規劃基本原則和統一部署的基礎上,認真組織編制專項規劃。在規劃體系尚未建立的情況下,也可先組織編制某一海區的綜合開發整治規劃,為探索相關工作積累經驗。需要注意的一點是,各級各類涉海規劃要將經濟社會發展與生態環境保護有機結合作為基本原則,將生態環境保護放在重要位置,避免重發展輕環保問題的發生,避免將海洋經濟片面理解為海岸經濟或臨港經濟。在規劃實施中,要積極引導沿海地區按照規劃要求,根據海洋環境容量和綜合承載能力,有序推進海洋開發,堅持高端發展的戰略取向,嚴格執行國家產業政策,加快淘汰落后產能,優化產業結構與布局。

4.3.3 用足用好計劃這一參與宏觀調控的重要手段

努力提升圍填海計劃的法定地位,抓緊制定計劃管理辦法,明確計劃編制、下達、執行、監督等環節的具體要求,強化用海管理與用地管理的銜接。著力開展基礎研究,進一步把握計劃管理與宏觀調控的互動機理,積極優化計劃編制方法,充分尊重沿海地區實際需求和資源稟賦,根據國民經濟宏觀調控的總體要求,合理確定計劃年度規模和分解方案,切實提高計劃編制的科學性。進一步加大計劃執行情況的監督檢查力度,建立嚴格的獎懲制度,確保計劃實施。在做好圍填海計劃管理工作的同時,探索建立其他海洋資源、海洋環境保護等方面的計劃管理制度。

4.3.4 加快構建海洋生態管理體系

綜合運用法律、經濟和行政手段,強化監督管理,規范海岸帶和海洋開發活動,從源頭上遏制海洋生態破壞趨勢。加強海陸過渡區生態建設,修復河口區和潮間帶人工濕地,逐步恢復濕地生態功能。合理開發利用岸線資源,加強對重點岸線開發的監控,開展生態敏感區海洋生物資源、海岸和灘涂使用等調查與監測,嚴格限制對灘涂等天然濕地的大規模開發。定期開展海洋功能區環境質量調查、監測和評價,實施主要污染物排海總量控制工程,制定減排方案并監督實施。加強海洋保護區規范化建設和管理,推進海洋保護區網絡建設,切實保護海洋生物多樣性。提高海域使用金的使用效率,重點實施海洋生態修復工程、生態保護示范工程。全面推進海域使用區域整體論證,在生態破壞較為嚴重的海灣,開展生態環境綜合治理,在海洋環境敏感區、關鍵區等劃定生態紅線。制定單位岸線和海域面積投資強度標準規范,嚴禁盲目圈占海域、濫占岸線。強化海島分類分區管理,建立有居民海島綜合協調管理機制,規范無居民海島使用程序,促進無居民海島合理開發。

4.3.5 高度重視海洋環境災害風險防范能力建設

研究制訂海洋環境風險評估規范和技術標準,定期開展海洋環境突發事件隱患排查和風險評估,及時修訂完善應急預案。提高海洋環境突發事件監測監視、預測預警和鑒定溯源能力,抓緊建立技術先進、體系完善、功能完備的災害預測預警體系。加快建立海洋環境突發事件應對機制,提高在各類極端條件下避免發生環境事故的能力,有效防范重大海洋環境突發事件風險。探索開展建設項目環評階段的風險防控評價,建立健全海洋重大環境污染和生態破壞事件損害評估制度。嚴格海域利用環境影響評價制度,建立海洋環境責任追究制度。

4.3.6 探索推進海洋資源環境管理督察制度和綜合管理體制

進一步健全海洋資源環境利用保護監管體系,探索建立海洋資源環境管理督察制度,找準管理重點,優化機構組合,適當調整職能配置,強化部門間的協商合作,推進形成綜合決策機制和協調機制,逐步完善適合我國國情的海洋綜合管理體制。

4.4 大力發展海洋科技教育,為提高海洋資源環境監管能力奠定基礎

加大研發投入力度,積極推進科研體制改革,大幅度提升我國海洋科學研究水平和創新能力。推行海洋表層、中層、底層立體開發方式,提高海洋資源綜合利用效率。開發海底空間利用技術,開展海下大型儲藏基地建設研究。推廣使用開采、分離、提取等先進技術,提高海洋能源、礦產、海水等資源綜合利用效率。加強深海地質勘察,尋找新的可開發資源,增強后備資源保障能力。加強海洋環境容量、水交換能力、主要入海污染物、氣候變化對海洋生態系統影響等基礎研究,推進污染治理、生態修復、防災減災等關鍵領域的科技創新和技術攻關,提高科技支撐能力。加強與海洋強國在技術引進、吸收、合作研究等方面的合作,提高我國海洋綜合開發實力。提高海洋教育水平,系統培養各類涉海人才。加強海洋知識普及,增強全民族海洋意識。拓寬公眾參與渠道,切實提高決策透明度。