論完善我國保險業消費者的投訴管理制度

朱小川

一、近年來我國保險業投訴的基本情況

2011年，中國保監會及其派出機構共受理各類涉及保險消費者權益的有效投訴5261 件。其中，涉及財產險的投訴主要有理賠服務質量不高、不嚴格執行條款費率、拒保交強險和交強險搭售商業險等；涉及人身險的投訴主要有銷售誤導、理賠糾紛、退保糾紛等。

2012年2月9日，中國保監會發布通知稱，為解決社會上普遍反映的理賠難、銷售誤導以及服務質量不高等問題，切實保護保險消費者的合法權益，保險監管機構將繼續健全完善“信、訪、電、網”四位一體的保險消費投訴渠道，并將盡快設立全國統一的投訴維權電話。

2012年上半年，中國保監會接到消費者投訴6176件，同比增長127.23%。投訴量迅速上升，一方面說明消費者的維權意識在日益增強，另一方面也表明現在的保險服務存在很多問題。另外，保險投訴量陡增的一個直接原因是消費者維權熱線電話12378的開通。據了解，2012 年上半年，通過12378熱線受理的投訴量占投訴總量的69.01%。2012年上半年的消費者投訴有以下特點：在涉及財產險的投訴中，違法違規類投訴明顯下降，合同糾紛類投訴大幅上升，理賠糾紛仍是投訴焦點，且上升幅度較大。理賠投訴問題主要表現為損失核定爭議、保險責任爭議、拖延理賠等。在涉及人身險的投訴中，違法違規類、合同糾紛類投訴有較大幅度的增長，銷售誤導類投訴居高不下。

為了讓消費者能夠客觀評價各保險公司的經營狀況和理賠服務水平，保監會將定期披露保險公司依法合規經營情況、消費者投訴情況、侵害消費者權益等違法違規行為查處情況等信息。這可以起到一定的市場激勵作用，提高保險經營機構對消費者權益的重視。

二、保險消費者投訴管理制度的層級及特點

保險業投訴管理制度大致可以分為四個層級：一是立法機構制定的法律，具有最高的法律效力；二是金融監管機構制定的監管制度；三是自律規則，一般由自律組織制定；四是保險公司等金融機構的內部制度。

在第一個層級上，我國《保險法》并沒有任何關于消費者投訴的規定，而《消費者權益保護法》又沒有明確將投保人歸為消費者的范疇。因此，我國還沒有針對保險消費者及其投訴事項的專門法律規定。在第二個層級上，作為保險行業的監管機構，中國保監會在2005年發布了《中國保險監督管理委員會信訪工作辦法》（以下簡稱“《信訪辦法》”），這是規范保險消費者投訴管理的一項制度。在第三個層級上，保險行業協會是保險業的自律性組織，其更了解行業的實際情況和客觀規律，因此可以發揮更大的行業規范和消費者維權作用，與一般的消費者維權機構相比更具專業優勢，其制定的自律規則構成第三層級的制度。在第四個層級上，由于保險經營機構直接面對消費者，因此其內部的投訴管理制度對消費者權益保護起到重要作用。但在多數情況下，如果沒有法律、監管或者自律方面的要求，保險經營機構很可能會忽視消費者的投訴。

第一層級立法的立項、修改程序比較繁瑣，所需時間也相對較長，因此，如果希望在短期內完善保險消費者的投訴制度，只能在第二、第三和第四層級上進行調整。

監管制度的調整動力一般來自兩方面：一是上位法（比如第一層級的法律和行政法規）的要求，二是社會大眾的壓力。自律機構的制度調整則比較微妙，在以自律為主的國家，自律機構的作用往往要超過監管機構；但如果是以監管為主的國家，自律組織發揮的作用就相對有限。保險經營機構一般只有在兩種情況下才可能加強對內部投訴制度的管理：一是迫于法律和監管要求的壓力，二是出于自身聲譽考慮。對于調整不同層級的消費者投訴制度，我國的經驗并不足，因此，在設計具體的改革措施前，不妨先看一下發達國家和地區的做法。

發達國家和地區的金融消費者投訴制度有以下特點及規律：

第一，消費者投訴的程序一般分為兩個階段。第一階段是金融機構與消費者直接進行協商，各國規定的解決期限一般為14 至60 天。第二階段是金融監管機構或專職爭端解決機構介入投訴調解和裁決。在這個階段，金融監管機構或專職爭端解決機構會調查投訴事由、金融機構是否按照有關規定處理投訴、金融機構是否存在違規行為等，時間周期一般在6 個月以內。有相關的規定專門指導金融監管機構或專職爭端解決機構如何接待和應對消費者投訴，其主要原則是行政程序必須兼具效率性與公平性。

第二，關于專職金融爭議調解機構。由于金融監管機構以金融監管業務為主，以糾紛調解功能為輔，同時有些金融監管機構也無權對爭議事項做出裁決，所以有些國家和地區將金融消費者的糾紛交由專職金融糾紛調解機構來處理。目前越來越多的國家和地區開始設立獨立的專職金融爭議調解機構，而且各國設置的專司金融消費者投訴處理的機構有從分散走向相對集中的趨勢，這種趨勢主要表現為對之前各個投訴處理機構進行吸收合并，或雖繼續保留原來各機構，但新設統一的管理機構。

第三，各國的監管政策和自律規范一般都要求金融機構、金融監管機構以及自律機構主動公布消費者投訴渠道的信息。在不涉及隱私的前提下，有些監管機構甚至將投訴的事由、消費者和金融機構的名稱以及處理結果都公之于眾。公開信息不但能促使金融機構重視自己的聲譽，約束自己的行為，同時也為消費者比較不同的金融機構和金融服務提供了便利。

第四，各國投訴處理制度一般都秉承公開、效率、權力制衡以及向消費者適度傾斜的原則。一般消費者經過前述兩個階段即可得到最終的投訴處理結果。相關程序應力求公開，不允許存在任何“灰色”地帶；程序的每個步驟都有嚴格的期限要求，不可隨意逾期；對具有特殊權力的機構和個人，程序上往往還設置了制衡機制。總體上，金融消費者投訴及相關裁決制度在費用支出、裁決方式的選擇、證據規則等方面都向消費者做了適度傾斜。

三、完善我國保險消費者的投訴管理制度

相比國外相對完善的金融消費者投訴制度，我國保險消費者的投訴管理制度還處于起步階段，不僅立法存在真空，而且第二至第四層級上的制度規范也存在完善和改進的空間。

（一）明確不同投訴管理機構及消費者保護機構的職權，并在此基礎上嘗試成立消費爭議裁決機構

2011年7月，中國保監會成立了保險消費者權益保護局。該局的職責主要是擬訂保險消費者權益保護的規章制度及相關政策；研究保護保險消費者權益工作機制，會同有關部門研究協調保護保險消費者權益重大問題；接受保險消費者投訴和咨詢，調查處理損害保險消費者權益的事項；開展保險消費者教育及服務信息體系建設工作，發布消費者風險提示；指導開展行業誠信建設工作；督促保險機構加強涉及保險消費者權益有關信息的披露等工作。在保險消費者權益保護局成立之前，《信訪辦法》規定，中國保監會辦公廳及保監會派出機構是管理各類信訪事項（包括對涉及違法行為的投訴）的主管部門。也就是說，在保險消費者權益保護局正式運作之前，保險消費者的投訴是由保監會辦公廳負責處理。今后，這兩個機關該如何劃清界限，將是理順投訴管理工作機制的一個重要內容。

《信訪辦法》規定，中國保監會及其派出機構不予受理的信訪內容包括：反映保險公司、保險資產管理公司或者保險中介機構工作人員違紀問題，但不涉及有關保險監管的法律、行政法規和中國保監會規定的；反映保險合同糾紛、投保糾紛、營銷和售后服務糾紛以及其他因保險經營行為引起的民事糾紛的；反映保險公司、保險資產管理公司、保險中介機構與其員工或者營銷員的勞動合同糾紛、代理合同糾紛等內部管理問題的。

同時，應由保險行業協會處理的投訴包括：反映保險行業協會會員單位從業人員職業道德問題的；反映保險從業人員的培訓、執業、流動和獎懲問題的；反映損害保險行業形象的問題等事項。但《中國保險行業協會章程》并未對保險行業協會接受和處理投訴的范圍作詳細的限定，只是要求中國保險行業協會“認真受理保險咨詢和投訴，化解各種矛盾，及時向中國保監會上報重大投訴案件，做好中國保監會批轉的投訴案件調查處理工作”。

由此可見，中國保監會辦公廳、保險消費者權益保護局、保險行業協會對投訴事項的管轄職權范圍并不特別清晰有序。消費者也許很少向保險行業協會投訴，也不是特別清楚保監會辦公廳和消費者權益保護局之間的職責劃分。

另外，雖然我國有完整的消費者協會保護體系，如各地的消費者保護協會等，但由于金融產品（如保險產品）的技術含量高，一般消協無法解決。當前比較緊迫的是明確各個消費者保護機構的職權，使保險消費者可以找到合適的“投訴”之門。

在明確各個消費者權益保護機構職權的基礎上，權力機構可以根據情況再設立一個非訴訟的爭議解決機構來裁決投訴所不能解決的問題。這不僅有利于保險糾紛的解決，而且可以大大降低司法系統的案件壓力。國外已有的專職金融爭議調解機構及其運作機制可以作為參考。

（二）制定和完善關于消費者投訴的監管、自律和行業制度

在我國，雖然目前在最高層級的立法上并沒有關于保險消費者投訴事項的特別規定，但在第二、第三和第四層級上，有關制度已經初具雛形。

目前，中國保監會內部處理消費者投訴和解決糾紛的主要制度是信訪制度。這雖然在一定程度上為消費者提供了一條投訴渠道，但是它更多的是一種具有政治色彩的處理群眾上訪的辦法，而不是嚴格意義上的處理投訴和糾紛的應對機制。而且，信訪的很多內容是對監管機構工作人員的投訴，并且有諸多不適用的范圍，比如前面提到的不予受理的信訪內容包括“反映保險合同糾紛、投保糾紛、營銷和售后服務糾紛以及其他因保險經營行為引起的民事糾紛”等，但這又是近年來中國保監會接到的主要投訴類型。事實證明，在這個金融消費需求日益膨脹的年代，信訪制度已經難以獨力支撐起保護消費者權益的大傘。

另外，雖然保險消費者權益保護局已于2011年7月成立，但尚未頒布關于消費者權益保護的各項管理制度。監管規則的不健全必然會影響其對各類保險消費者的保護力度。而且，由于金融產品和市場不斷創新和融合，金融監管必須與時俱進才能跟上市場的節奏。例如，現在的保險公司已經不再滿足于傳統的保障型產品的開發和銷售，還推出了具有儲蓄及投資功能的產品；各類金融機構也不再“自產自銷”，而是開始銷售其他金融產品。金融機構間的業務界限變得模糊，業務經常出現交叉。這導致消費者有時遇到問題后不知該向誰求助，不知該向哪個監管機構投訴。比如消費者在銀行購買了保險產品，如果出現問題，是向銀行投訴，還是向保險公司投訴？是向銀行業監管機構投訴，還是向保險業監管機構投訴？要解決這些問題，需要制度先行，需要對此有明確的規定，否則就容易造成各個單位的相互推諉，最后受到傷害的還是消費者。2012 年上半年，消費者對銀郵等銷售保險產品的中介代理機構的投訴量已超過對傳統的個人代理的投訴量。國外金融消費者投訴管理制度的發展歷程表明，設立統一的金融消費者投訴管理機構或許可以滿足“金融大爆炸”年代消費者對日益多樣的金融產品和服務的投訴需求。

我國保險監管機構必須盡早制定出合適的、有針對性的保險消費者投訴管理制度，并積極與其他金融監管機構合作，明確彼此分工，避免“投訴處理”的真空，此外，保險監管機構還應該鼓勵保險經營機構公開各自內部的投訴處理方法和制度，讓消費者知道應該在何時向何人如何進行投訴。

在自律制度方面，由于我國一向缺乏行業自律文化，自律規則的效果不如監管規則，自律組織的市場影響力較弱，而且常常淪為大型金融機構的“附庸”，無法充分發揮自律作用和對行業不規范行為的監督作用。因此，要完善自律制度首先要培養自律組織的獨立性，包括人員獨立、財務獨立、職權獨立等。自律組織還可以從多方面對金融機構進行市場化的激勵（正負都有），比如對不合規行為，采取公開批評等措施；對合規行為，給予獎勵、公開表揚等。

在保險經營機構內部制度方面，雖然中國保監會要求保險經營機構必須制定投訴管理制度，但這些制度通常并不公開。另外，對于投訴處理時間和程序，目前也沒有相對統一的標準。一旦發生投訴事項，消費者并不清楚保險經營機構如何在執行其內部投訴管理制度。所以，保險經營機構需要公開其內部投訴管理制度，同時，監管機構和自律組織也應提供制度性指導。

（三）投訴處理制度的設計過程中必須考慮降低消費者維權的時間和經濟成本

《中國青年報》社會調查中心曾通過民意中國網和搜狐新聞中心對2745人進行了一項消費者維權情況調查，并于2011年3月16日在《中國青年報》發布了調查結果。

調查顯示，98.5%的被調查者表示曾遭遇過消費者權益受損的情況，其中38.7%“經常遇到”。在調查最近一次消費維權情況時，51.8%的被調查者選擇“堅持維權”，但其中21.3%維權失敗，15.9%在等結果，僅14.6%最終成功；另有44.5%的被調查者選擇“放棄維權”。究其原因，37.2% 選擇“維權成本高”；19.6%表示“多一事不如少一事”；18.2%因“不熟悉法規和政策”而放棄維權。

對于維權成本高這個問題，28.0%的被調查者認為主要是“經濟成本”。在調查消費者能接受的維權經濟成本時，37.4%選擇“50 元 以 內”，35.2%接 受“50元～200元”，14.5%選擇“200元～500元”，僅5.4%能接受“500元以上”。不過，更多的被調查者（57.5%）認為，當前消費者維權成本高主要指“時間成本”。關于消費者能夠接受的維權時間，調查顯示，51.3%的被調查者選擇“一周內”，24.0%的被調查者選擇“半個月內”，13.2%的被調查者選擇“1個月內”，僅8.8%的被調查者能接受“一個月以上”。另外，各有6.8%的被調查者認為“心理負擔”和“人力成本”才是消費者維權成本的主要內容。

在對未來消費維權的期待這項內容中，75.9%的被調查者首選“投訴后能盡快解決問題”；73.3%的被調查者選擇“縮短消費維權的流程，簡化程序”；66.4%的被調查者建議降低消費維權的經濟成本；49.8%的被調查者期待降低或免除消費者維權所需的鑒定費用。

雖然此次的被調查者并不都是保險消費者，但鑒于消費者對維權事宜一般具有類似的期望，該調查成果對保險消費者的維權研究還是具有一定的參考意義。可以從中得出結論：對于維權，消費者普遍希望可以在合理的時間范圍內以較低的成本解決爭議問題。因此，投訴處理制度必須有明確的時間和費用要求。

目前，在時間成本上，我國《信訪辦法》規定，中國保監會及其派出機構信訪工作部門收到信訪事項，應當予以登記，并區分不同情況，在15日內予以處理。但《信訪辦法》未就金融機構與消費者之間的協商時間做出規定。在經濟成本上，雖然表面上保險消費者一般只需承擔較少的經濟成本，如電話投訴的電話費、信件投訴的郵費等，但《信訪辦法》中沒有設置爭端解決機制，因此一旦監管機構介入失敗或者不介入，保險消費者就只能依靠司法途徑或者仲裁進行爭議裁決，而這些程序對于處于弱者地位的保險消費者來說，既不經濟也不省時。未來，保險消費者權益保護局在擬訂保險消費者權益保護的規章制度及相關政策時，應考慮設計適當的爭端解決機制，并且注意控制消費者的時間和經濟成本。在這方面國外的一些爭端解決機構值得我們學習。例如，新加坡金融業糾紛解決中心在對消費者的申訴進行調解時，消費者無需為調解支付任何費用。如果該爭議無法通過調解解決，那么消費者可以選擇將該案件移交給中心的審裁員或者審裁小組，且消費者只需要向中心支付50 元新幣，但金融機構則需支付500 元新幣的審理費。審裁員或審裁小組作出的決定是最終裁決，對金融機構直接產生效力，但是消費者可以不受該裁決的約束，進一步選擇訴訟或者其他方式解決爭議。

（四）投訴機制必須強調保密的要求

我國《保險法》規定，保險監督管理機構工作人員應當忠于職守，依法辦事，公正廉潔，不得利用職務便利牟取不正當利益，不得泄露所知悉的有關單位和個人的商業秘密。《信訪辦法》也規定，中國保監會及其派出機構處理信訪事項的工作人員不遵守保密規定，將信訪人的檢舉、揭發材料或者有關情況透露給被檢舉、被揭發的人員或者單位的，由其所在單位給予行政處分。這充分體現了立法者和監管機構十分重視對消費者投訴事項的保密工作。但是，關于非保險監督管理機構工作人員（如行業協會人員，保險經營機構處理投訴事務的人員等）在處理投訴事項時，是否應履行保密義務，卻沒有相關法律法規給予明確規定。對此，建議保險消費者權益保護局、行業協會、保險經營機構完善各自的投訴管理制度，并加大對泄密行為的懲罰力度。

（五）嚴格執行現有投訴管理制度，不讓其流于形式

為了提高市場透明度，同時方便投訴者，《信訪辦法》規定，中國保監會及其派出機構應當在信訪接待場所或網站上公布與信訪工作有關的法律、法規和規章，信訪事項處理程序，以及其他為信訪人提供便利的事項。另外，按照保監會要求，各保險公司的各級機構必須公布保險消費者投訴維權電話號碼，并在營業場所開辟投訴專區，張貼投訴辦理須知，公布投訴辦理流程和時限。同時，各保險公司要健全公司網站的投訴功能，建立與消費者的網上互動交流平臺，并建立健全公司總經理接待日制度和疑難案件報案制度，當面聽取消費者的訴求和意見。這些監管要求的目的很明確，規范也清晰易懂，但事實上卻很少被嚴格執行，并沒有為消費者的投訴帶來便捷。因此，監管機構要嚴格執行現有的制度，不讓其流于形式。

（六）監管機構應加強與司法機關的聯系，降低投訴的發生率和升級率

消費者與保險經營機構發生糾紛后進行投訴，如果投訴無法得到解決，就會升級到司法程序。因此，檢察院和法院的工作人員經常能夠發現導致消費矛盾發生和升級的問題。為了避免類似的問題反復出現，保險經營機構、監管機構以及自律組織應該與司法機關保持緊密聯系，及時了解最新的司法動態和司法裁定情況，從而及時彌補漏洞，降低類似問題的投訴率和升級率。

（七）不放松對保險消費者的教育工作

囿于職權限制，監管機構無法介入具體的民事糾紛，但是不少保險消費者并不理解保險監管機構的職權和定位。為此，需要對消費者持續開展教育工作，使消費者認識到，保險監管機構并不能左右保險經營機構的正常經營行為，不可能解決所有消費者與保險經營機構之間的爭議。我國香港特區的保險監管機構（保監處）就反復向消費者聲明其“無權力介入涉及保險公司保單條款及收費的事項以及其商業決定”、“無權力仲裁賠償或指令保險公司作出理賠或賠償”、“沒有法定權力介入保險公司和保險中介人以及保單持有人之間的商業糾紛”等。除此之外，也要教育消費者承擔起合理的市場風險，清楚認識監管者和經營者的角色區別，尊重市場規律，合理利用投訴渠道和爭議解決方法，積極維權，依法維權。

需要注意的是，我國消費者的受教育水平參差不齊，不少人的觀念還沒趕上金融業的快速發展。廣大的農村人口和城市里的老年人很容易落入保險消費陷阱，“存單變保單”事件常常見諸報端。因此，對弱勢群體的保險知識、維權知識教育顯得尤其重要。這些教育工作需要監管機構、自律組織和經營機構的共同推進。

（八）構建完整的消費者權益保護的社會監督體系

據了解，中國保監會建立了社會監督員制度，聘請包括保險消費者代表、公務員代表、專業機構代表、學者律師代表、媒體記者代表等在內的社會各界人士，對保險消費者權益保護各方面工作進行監督。這在我國金融業屬于一個創舉，值得提倡。保險行業協會也將組織保險公司定期開展保險消費者滿意度測評活動，并將測評結果向社會公布，從而督促成員公司不斷改進業務經營和服務水平。另外，也可以適當引進在國外盛行的對不法和可疑行為進行舉報的“吹哨”（whistle blower）制度，鼓勵社會大眾及媒體對保險業進行全方位的監督，構建完整的消費者權益保護的社會監督體系。