“三掛鉤”社會養老保險調待機制及其驗證

趙立航 薛雙霞

我國社會養老金已經連續多次平帶來了較大的提高。但是，由于缺乏合理而統一的機制，我國社會養老保險待遇調整（以下簡稱“調待”）工作存在著許多問題，急需通過完善調待機制加以解決。

一、我國社會養老保險調待工作歷史與問題

（一）社會養老保險調待工作的意義

社會養老保險待遇計發辦法是養老保險制度的核心內容，主要包括退休當年待遇計發辦法和退休第二年以后的調待計發辦法。

調待關系到退休人員老年生活保障和分享社會經濟發展成果的問題，涉及代際利益關系調整和基金或財政支付能力。尤其是在人口老齡化日趨嚴重之時，完善的調待機制可以有效應對人口準將退休當年待遇與社平工資、繳費年限以及繳費指數三者結合考慮，較好地兼顧了公平和效率，為社會養老保險待遇調整乃至社會養老保險全國統籌奠定了重要基礎。該文件提出：“要建立社會養老金正常調整機制，根據職工工資和物價變動等情況，國務院適時調整企業退休人員社會養老金水平，調整幅度為各省、自治區、直轄市當地企業在崗職工平均工資年增長率的一定比例?！?/p>

該文件對于調待提出了一個原則性的意見，為調待指明了方向。然而，究竟如何調待，文件并沒有制定如退休當年待遇計發辦法一樣的具有可操作性的辦法。

根據國務院國發38 號文件精神，我國從2006年開始探索建立基本養老保險調待機制。絕大部分省市自治區試行與社平工資年增長率一定比例相掛鉤的調待上調，給退休人員的生活水老齡化帶來的養老金支付危機，有利于適當減輕財政的壓力，促進社會福利水平的提高和經濟的可持續健康發展。建立統一的調待機制和調待標準，也是社會養老保險全國統籌的標志。

此外，退休當年待遇計發是一次性的，退休待遇調整則是經常性的工作。退休當年待遇計發只為退休待遇調整提供了一個基數，后者還必須根據因素及變量不斷進行調整。

因此，從某種意義上可以說，與退休當年待遇計發相比較，退休第二年以后的調待調整影響更大、更長遠，值得人們給予更多的關注。

（二）我國社會養老保險的調待歷史

2005年，國務院國發［2005］38號文件明確了全國統一的退休當年待遇計發標準。該計發標機制，上海還探索了采用定比調待和定額調待相結合、與CPI掛鉤的調待機制。

2012 年各省市的基本養老金調整方案中，廣東、山東、天津等采用了定額加定比的調整方式，調整指數為工資增長率；北京、上海等21個省市自治區按照定額的方式來調整，并將養老金的調整額度和繳費年限相掛鉤。以廣東為例，2006年以來，廣東省根據國家統一部署，并結合自身情況，按照定額與定比相結合、普調與特調相結合方式，通過連續5次調待，使全省企業退休人員養老金年均增幅達12.1%，超過同期GDP和社平工資的年均增長幅度，有力保障了退休人員的基本生活，同時也刺激了消費需求，促進了經濟的增長。

（三）我國社會養老保險調待機制存在的問題

我國現行社會養老保險調待機制發揮了重要的歷史作用，但存在的問題也是顯而易見的。

（1）調待機制不完善，缺乏系統性、自動性和連貫性。養老待遇調還是不調，調多還是調少，定額調待還是定比調待，缺乏統一標準和機制。

（2）單掛鉤調待機制有可能導致在崗職工與退休職工以及早退休職工與晚退休職工“收入雙重倒掛”現象，即按照社平工資為單項掛鉤指標的調待機制，一方面，在經濟滯漲的情況下，物價上漲，社平工資相對下降，會導致養老金的增長超過社平工資增長，形成在崗職工與退休職工收入的倒掛，誘使人們提前退休；另一方面，由于享受了多次調待，退休時間早、繳費年限短和繳費水平低的參保人，其養老金水平反而可能高于繳費年限長、繳費水平高和退休時間晚的參保人，從而引起較晚退休職工的不滿。

另一方面，與CPI掛鉤的調待機制可以抵御通貨膨脹的風險，較好地補償因為物價上漲給退休人員生活帶來的購買力損失，實現保證退休者基本生活水平這一社會養老保險制度的最基本目標。然而，在長期運行中，這一調待機制對養老金的補償額度較小，僅能使退休者養老金的實際購買力保持在退休初期水平，不利于老年人分享經濟發展成果。

（3）忽視人口老齡化、基金和財政支付能力的影響。無論是掛鉤社平工資還是掛鉤CPI，都存在如下共同的問題：一是只考慮調待需求，忽視調待承受能力，福利的剛性（養老金只能上調而不能下調）和人口老齡化使養老金水平不斷上升，最終導致財政難以承擔，不利于制度的長遠發展。二是由于沒有形成統一的正常調待機制，調待工作缺乏科學性和計劃性，容易倒退到“拍腦袋”決定問題的老路。三是沒有處理好定額調待和定比調待的關系。

（4）掛鉤辦法缺乏科學論證，掛鉤比例亂象紛呈，令人難以適從。即使是同一個省，與社平工資增長率掛鉤的比例都可能變化極大。仍以廣東為例，2006年9月1 日，廣東省人民政府粵府〔2006〕96號文規定，廣東省養老金調整幅度按全省在崗職工平均工資增長率的100%確定。但隨后幾年，調待的幅度則有很大變化。文件規定：“基本養老金年度調整額＝所在市上年度平均基本養老金×全省上年度企業在崗職工月平均工資增長率×（40%～60%）?！闭{待究竟應該按什么比例進行？根據是什么？按不同比例調待會有什么不同影響？決策者往往在沒有弄清楚這些問題的答案之前就匆忙制訂調待政策，難免遺留不良后果。

二、國外有關國家社會養老保險調待機制情況

國外，社會養老保險調待掛鉤指標呈現多樣性。以荷蘭、智利、德國為代表的國家，采用調待與在崗職工平均工資增長率掛鉤的方式，以美國、英國、加拿大為代表的國家，采用與物價指數掛鉤的方式。

由于單指標調待機制不能解決退休人員分享社會發展成果以及經濟滯漲時期養老金實際購買力下降的問題，一些國家嘗試建立將工資增長率和物價指數相結合的調待機制，日本就是這方面的代表。

此外，為了應對人口老齡化危機，不少國家紛紛對原有的調整指標進行修改和完善，一些國家采用了新的調待掛鉤指數，如預期壽命化指數、養老保險制度償付能力以及養老金指數累進等。其中，為了更好應對預期壽命延長的風險，實行現收現付制的巴西和芬蘭都在調整指標中加入了預期壽命指數；為了保持養老保險制度在財務上的可持續性，瑞典和德國還在養老金的調整中掛鉤養老保險制度的償付能力等。

三、完善社會養老金調待機制方案的設想

隨著人口老齡化的發展，若不能處理好調待問題，最終難免出現支付危機。

本文設計了以社平工資增長率和CPI指數作為調待需求指標，基金支付能力或財政支付能力作為調待能力指標的“三掛鉤”調待機制，具體內容如下：

（一）調待原則

1.養老金增長速度總體略低社平工資增長速度的原則

由于歷史原因，早退休的“老人”退休工資較低。因此，政府對他們多次以超過社平工資增長的速度進行調待。而按照國務院38號文件的養老金計發辦法，退休人員平均繳費年限大約35年，個人賬戶養老金替代率占基礎養老金的三分之一，首年退休人員平均替代率大約54%，已經非常接近58%的目標。如果還像過去一樣經常性超速調待，就有可能出現在職職工收入不及退休職工養老金高的倒掛現象。其后果，是在職職工和企業需要承擔過重的繳費負擔，誘導職工提早退休。

2.公平優先，兼顧效率原則

應該承認，退休首年按照繳費年限對繳費指數打折的養老金計發辦法，基本體現了“公平優先，兼顧效率”的原則。例如，在繳費指數正好為3、1和0.6的高收入者h、中收入者m 和低收入者l中，h／m 工薪收入比為3／1，退休金比則下降為2／1，收入差距縮小了33%；h／l工薪收入比為5／1，退休金比則下降為2.5／1，收入差距縮小了50%；m／l工薪收入比為1.67／1，退休金比則下降為1.25／1，收入差距縮小了31%。

因此，調待應當盡量維持退休首年確定下來的不同收入群體的利益關系，以及在崗職工和退休人員的利益關系。

3.定比調待為主與定額調待為輔原則

定比調待的優點，在于可以維持退休首年不同收入群體以及在崗職工和退休人員的利益關系，不足之處是比較復雜，難以操作。

定額調待的優點，在于可以縮小不同收入群體的利益差距，并且操作簡單，不足之處是會打亂原有利益格局。

由于首年退休金計發辦法已基本體現“公平優先、兼顧效率”原則，因此，建議在調待中可采用總體定比、個體定額，定比調待為主，定額調待為輔的方式。即使是采用定額調待方法，也要在定比調待的框架上實施：以定比方法確定調待總額，再以調待總額除以調待人數，得出人均調待金額。此種將定比調待與定額調待相結合的方法，既可以有效控制調待額度和平均替代率，保持退休人員與在崗人員的原有利益關系，又可以縮小不同收入退休群體之間的利益差距。

4.希克斯原則

無論總體調待，還是個人或不同群體調待，原則上都只做加法，不做減法。

5.量力而為原則

調待一定要考慮基金或財政的承受能力，遵循有多大力量，辦多大事情的原則。

（二）調待目標

1.基本目標或保障目標：保證退休人員基本生活水平不下降。

2.高級目標或分享目標：保證退休人員分享經濟發展成果。

（三）調待指標

衡量養老保險保障程度的指標，應包括絕對指標和相對指標。絕對指標指的是職工領取養老金的絕對數額。要實現調待的基本目標或保障目標，保證退休人員基本生活水平不下降，名義養老金的增長速度就要大于或至少等于CPI增長速度。

相對指標指的是養老金的收入替代率。養老金替代率主要分為目標替代率、平均替代率和交叉替代率，所謂目標替代率是指單個職工領取的養老金收入與其本人退休前一年工資收入的比率；平均替代率是指全體職工的人均養老金與全體在職職工的人均工資之比；交叉替代率是指退休者個人領取的養老金與在職職工平均工資的比率。

由于受通貨膨脹、社會平均收入水平及社會發展狀況的影響，絕對指標難以準確反映不同歷史時期退休職工真實的養老保障程度，因此我們選取養老金替代率為衡量標準。

替代率的計算公式為：

目標替代率＝職工個人首年養老金收入／職工個人退休前一年工資收入。如前所述，這一目標的指標是58%，目前大約為54%。

平均替代率＝全體退休人員人均養老金／全體在職職工人均工資收入

交叉替代率＝退休人員個人領取的養老金／在職職工平均工資

此外，本文中調待指標涉及的相關概念表示如下：

1.上年度在崗職工平均工資增長率，以Rt－1表示；

2.上年度通貨膨脹率，以Ct－1表示；

3.基金支付能力或財政支付能力，以RYS 表示。其中，R表示基金（包括上級調劑基金）支付能力，S表示財政支付能力；

4.上年度在崗職工工資，以Wt－1表示；

5.調待金額，以α表示。

（四）調待頻率：每年一次

（五）調待啟動機制和調待比例

1.調待需求條件之一：當Rt－1≥Ct－1時，有調待需求，需要按Rt－1調整待遇，α＝ Wt－1×Rt－1?；蛘?/p>

2.調待需求條件之二：當Rt－1＜Ct－1，有調待需求，需要按Ct－1調整待遇，α＝Wt－1×Ct－1。

以上兩個需求條件只是啟動調待的必要條件，如要啟動調待，還必須具備調待能力。

3.調待能力條件。RYS 為正數，才能啟動調待機制。在具備以上兩個條件之一的情況下，調待需求出現，但是否調待還要考察調待能力，具體有以下三種情況：

（1）如果基金支付能力或財政支付能力等于0 或為負數，即RYS≤0，不具備調待能力，不能進行調待；

（2）如果基金支付能力或財政支付能力大于或等于調待金額，即RYS≥∑α，充分具備調待能力，可以按照需求全額調待；

（3）如果基金支付能力或財政支付能力大于0卻低于養老金待遇調整總金額，即∑α＞RYS＞0，部分具備調待能力，可以按照支付能力比例啟動調整機制。例如，RYS 僅為調待總金額的70%，則α＝Wt－1×Rt－1×70%，或者α＝Wt－1×Ct－1×70%。

4.調待閾值。退休待遇需要保持相對穩定，不需要也不可能年年調待，也并非社平工資或CPI一上揚就馬上調待。為此，需要引入調待閾值的概念。所謂調待閾值，即啟動調待的指標值，包括社平工資增長率調待閾值、CPI調待閾值和基金與財政支付能力閾值。（1）社平工資增長率閾值：社平工資增長率當年或累積達到10%；（2）CPI調待閾值：CPI超過社平工資增長率當年或歷年累積達到3%。（3）基金與財政支付能力閾值：基金支付能力或財政支付能力大于0。當第三個調待閾值和前兩個閾值之一達到時，調待窗口打開。

（六）定比調待與定額調待相結合的處理方法

為了既保持退休人員與在崗人員的原有利益，又進一步縮小不同收入退休群體之間的待遇差距，要堅持以定比調待為主、定額調待為輔的原則。無論是調待次數還是調待金額，定比調待都比定額調待多。如同時進行定比調待和定額調待，也要先以定比方法確定調待總額，再分別確定定比調待比例和定額調待金額。例如，某統籌區在崗職工300萬人，繳費基數為120 億元，退休金領取人數100萬人，上一年退休金總額為25 億元，社平工資增長10%。我們可以先按定比方法確定可供調待金額為2.5億元。此時，可以先拿出60%，即1.5 億元用于定比調待，調待比例為6%。然后，再將余下的40%即1億元用于定額調待，平攤到每一位退休人員身上，就是100元。

四、“三掛鉤”調待機制回歸驗證的前提假設

（一）驗證目的

用擬定的調待辦法對樣本地區和人群進行調待，看結果是否合理，以驗證本調待辦法的適用性。

（二）驗證的合理性標準

1.調待后不同收入退休人員的差距縮小，更加公平，或至少維持了調待前不同收入退休人員的利益格局。檢驗指標為退休人員不同收入群體的交叉替代率的比率關系。

2.退休人員與在職職工的利益關系更加合理，驗證指標為平均替代率。

3.退休人員的平均目標替代率接近目標值，即58%。

（三）驗證類型：主要分為地區驗證和人群驗證

（四）樣本選擇

以廣東省為驗證樣本。

1.樣本選擇依據

廣東是我國常住人口以及社?；鸾Y余最多的省份，在全國統籌工作中具有舉足輕重的地位。

2000～2010年，社平工資標準差全國為363元，上海和北京分別為1375和1319元，廣東為406元，是最接近全國平均數的省份之一。

廣東貧富差距懸殊，基尼系數超過國際警戒線。我國內地生活水準最富的地區之一在廣東，最窮的也在廣東。2010年，廣東在崗職工社會平均月工資最高的是廣州，為4127元，最低的是揭陽，為1657 元，前者是后者的2.49倍。全國情況與廣東極其相似。2010年，在崗職工社會平均月工資最高的省市是上海，為5990元，最低的是江西，為2424元，前者是后者的2.47倍。

廣東省社?；鹂偟膩碚f是結余的，但省內各地參差不齊，不少非珠三角地區社保基金出現缺口，面臨各統籌區經濟發展落差大，利益難以協調的問題，因而廣東省的社保情況，對全國具有普遍意義。

2.樣本類型

（1）地區樣本：將樣本分為發達、中間、欠發達地區。

（2）人群樣本：將樣本分為高、中、低收入人群。

（五）驗證時間

考慮到驗證的需要和數據的可獲得性，我們采用2001～2010年在崗職工社平工資和CPI等項數據，以檢驗本調待機制的適用性。

五、“三掛鉤”調待機制的地區驗證和人群驗證

在廣東21個統籌單位中，我們選取東莞作為經濟發達地區的代表，韶關作為經濟欠發達地區的代表。以S表示在崗職工月均工資，R表示在崗職工月均工資增長率，C表示物價上漲幅度，對“三掛鉤”調待機制的適用性進行地區對比驗證，結果如表1和表2。

表1 “三掛鉤”調待機制的合理性——東莞的驗證

表2 “三掛鉤”調待機制的合理性——韶關的驗證

表3 “三掛鉤”調待機制的合理性：東莞市不同養老待遇人群的實證

圖1 東莞采用“三掛鉤”調待機制前后交叉替代率的變化曲線

圖2 韶關采用”三掛鉤”調待機制前后交叉替代率的變化曲線

再以O－h、O－m、O－l分別表示高收入者月均養老金、中收入者月均養老金和低收入者月均養老金，以東莞市為樣本，檢驗“三掛鉤”調待機制調待前后不同養老待遇人群交叉替代率的變化及其合理性，結果如表3。

六、驗證結論與建議

（一）“三掛鉤”調待機制具有普遍的適用性

我國社會養老金調待機制改革對退休人員的養老金待遇影響較大。根據本文分析，“三掛鉤”自動調待機制具有一定的適用性，既能夠有效地避免通貨膨脹的影響，使退休人員的基礎養老金替代率保持在一個較穩定的水平，又能夠讓退休人員分享經濟發展成果，同時還能夠兼顧調待需求與調待能力的協調一致。

驗證表明，“三掛鉤”調待后人均養老金增長率，同在崗職工社平工資增長率和實際人均養老金增長率相差不大。

如圖所示，“三掛鉤”調待后人均養老金實際增長率不僅與在崗職工社平工資增長率和人均養老金實際增長率基本契合一致，而且增長率有所降低，反映出過去十年超常調待向未來正常調待的回歸，具有與未來調待能力增長同步的調適性。

據統計2001～2010 年十年間，發達地區東莞市”三掛鉤”調待人均養老金增長率為11.72%，與在崗職工月均工資增長11.73% 幾乎一樣，略低于11.99%的實際人均養老金增長率。欠發達地區韶關市“三掛鉤”調待人均養老金增長率為12.16%，比11.89%的在崗職工月均工資增長率和11.48%的實際人均養老金增長率都略微高出。這是因為，2001年替代率東莞市為0.46，韶關市為0.50。2010年東莞市提升到0.47，韶關市卻不升反降，為0.47。實際人均養老金2001年韶關市與東莞市的比 值 為0.71，2010 年 卻 降 為0.68。經過十年的發展，兩市的退休待遇差距沒有縮小反而擴大了。如按”三掛鉤”調待機制，韶關市替代率將提升到0.51，兩市人均養老金比值上升為0.73，有利于制度發揮縮小貧富差距的功能。

驗證期間，一方面，CPI的增長均低于在崗職工月均工資增長，沒有掛鉤CPI調待的需要。另一方面，2005年韶關市雖然基金出現缺口，但由于市財政和省財政給予補貼，養老金待遇也相應提高。

然而，這種現象并不能否定“三掛鉤”調待機制中關于掛鉤CPI調待和由于調待能力不能滿足調待需求而停止調待的啟動機制的實際意義。首先，我國經濟高速發展期逐漸過去，遭遇滯漲的可能性越來越大。實際上，改革開放以來，我國CPI最高的年份曾經高達20%以上，其中有好幾年CPI均超出在崗職工社平工資增長率。當CPI增長高于在崗職工社平工資增長時，就需要掛鉤CPI進行調待。其次，隨著人均預期壽命的延長和老齡化的發展，社保的養老負擔越來越重，基金缺口勢必擴大，調待能力不能滿足調待需求的可能性增大。人力資源和社會保障部數據顯示，盡管2011年全國養老金賬戶的結余近2 萬億元。而實際上，這些結余其實都是由個人賬戶的負債形成的。除去個人賬戶的負債，結余就不復存在，缺口必然顯現出來。此外，如沒有各級財政超過1800億元的財政補貼，國內13個省市即使將個人賬戶負債算作收入，也仍然會出現缺口。最后，驗證期間廣東經濟高速發展，業已成為我國社?；鸾Y余和經濟總量第一大省，為滿足調待需求提供了強大的經濟后盾。但是，這并不能說明其他省市包括國家也能夠提供滿足調待需求的財源。

（二）“三掛鉤”調待機制具有自動性，提高了調待的科學水平。根據啟動機制，每年1 月1日，“三掛鉤”調待機制將按照“三掛鉤”指標的情況，自動啟動調待。這就克服了傳統調待的人為性，提高了調待的計劃性和可預見性。

（三）“三掛鉤”調待機制具有較好的可操控性

以定比調待為主，有利于把控調待額度，維持在崗職工與退休人員以及不同收入退休人員之間的既定利益關系；以定額調待為輔，則有利于補充定比調待的不足，以便有計劃地逐漸縮小不同地區和人群之間的養老待遇差距。鑒于定額調待對于縮小退休人員收入水平或替代率差距的作用較大，但容易導致高收入退休階層的不滿，而定比調待可以維持退休人員原有收入水平或替代率關系，但公平作用不大，建議定比調待為主，定額調待為輔。定額調待額度必須通過定比調待方法確定。

對于收入差距大的地區，建議更多進行定額調待來縮小差距，對于收入差距不大的地區，建議更多進行定比調待，以保持調待與社平工資或CPI變化的同步性。

（四）“三掛鉤”調待具有對未來情況變化的適應性

表1和表3 中，“三掛鉤”調待后東莞市前9年的養老待遇都略少于實際數。這是由于十年前退休待遇較低，為了彌補歷史欠賬，政府加快了調待的步伐。隨著養老待遇的逐步提高，調待將逐漸走向正?；?，“三掛鉤”調待的優越性將會更好地體現出來。

（五）“三掛鉤”調待機制較好地堅持了公平為主，兼顧效率的原則

以表3為例，“三掛鉤”調待十年中，高收入者、中收入者和低收入者養老金總額分別比實際情況減少949元、474元和285 元，交叉替代率總數分別減少55、28和17個百分點?？偟膩碚f，減少幅度有限，其中收入越低者減少的越少，說明“三掛鉤”調待機制比較合理地發揮了均貧富的功能。