“五聯動”社區管理創新模式研究以烏魯木齊市北站西路街道辦事處社區管理實踐為例

周 萍

(清華大學 高校德育研究中心 北京100084)

社區管理本質上要求政府、社區組織、駐區單位、非營利組織、社區居民等5個主體之間的互動合作。“五聯動”機制是烏魯木齊經濟開發區下轄的北站西路街道辦事處自覺進行社區管理模式創新的一項舉措，它使社區管理主體由單一化轉變為多元化，管理組織體系由垂直科層結構轉變為交叉網絡結構，管理過程由行政控制轉變為平等協商，管理方式由粗放式轉變為精細化，既符合社區管理發展趨勢，又切合我國居民自治現狀，是推動社區科學管理、和諧發展的一個可行路徑。本文以此作為研究對象，運用結構——功能主義的分析框架，對五聯動機制的參與主體及其相關職責進行系統分析，進而從正負兩個方面客觀評價其所具有的現實意義，探索實現各方聯動制度化、規范化、常規化的方法與途徑，從而達到化解社區矛盾、維護社區穩定、促進社區和諧的目的。

一、結構分析：五聯動機制的參與主體

（一）現代社區管理的一般原則：多主體共治

傳統的社區管理主體是街道辦事處和居民委員會，這種管理模式僅僅強調政府在社區管理中的作用。然而，社會是一個復雜的綜合體，現實的管理活動都是在一定的系統或網絡背景下進行的，單一主體的單一管理行為往往難以取得最優的績效。因此，現代的社區管理主張多主體共治，關注各個主體間的溝通交流與協同合作，以實現社區管理效果的優化。順應此種趨勢，北站西路街道辦事處提出了“五聯動”機制構想。

具體來說，五聯動機制是北站街道辦事處根據轄區內流動人口多、流動性大、居住分散等特點而探索和推動的一項以流動人口綜合管理為主的社區管理新模式，是指在街道黨工委的領導下，以社區為基點和中樞，整合街道、派出所、用工單位、勞務派遣組織等機構的職能和力量，形成一個協同行動的工作網絡。其目的是借助社區內各方面力量、通過多條途徑、運用多種手段切實加強對流動人口的綜合管理與服務，力求從根本上打破社區管理工作的單一和被動局面，形成全社會多元聯動、共管共建的良好局面。顯而易見，五聯動機制與多主體共治的現代社區管理理念是契合的。

（二）五聯動機制參與主體的基本構成

1.街道辦事處在社區管理中居于主導地位。街道辦事處是區政府進行城市綜合治理的一個整合資源、聯合行動的平臺。它的作用主要體現在綜合協調管理上，即按照中央與地方文件的指示與要求，著力進行聯動工作的制度性安排，對社區內的社會性、群眾性、公益性工作，街道辦事處負責牽頭，在宏觀上指導、協調、監督聯動工作的進行，以保證聯動工作的正確方向，同時給予必要的財政、人員支持與政策、輿論引導。建立社區黨組織工作制度，及其與轄區內單位黨組織資源共享、優勢互補、互惠互利、共駐共建的工作機制。

2.派出所具有執法權，是社區穩定的有力保障。派出所下派人員到社區成立社區司法警務室，作為警力下沉、警務前移的一個重要舉措，同時也是聯動的直接機構。社區警務的核心是密切警民關系，通過發動群眾，搞好社區安全防范，控制和減少社區犯罪。

3.按照“誰用工誰負責，誰受益誰管理”的原則進行管理。用工單位應及時對新到員工的信息進行登記，3日內向社區匯報備案，并督促新到員工到社區辦理居住證；加強對其正式員工及臨時聘用人員各方面情況的了解，及時解決員工的實際困難，增強員工的歸屬感；負責對員工的管理與教育，結合員工的需要，聯合社區進行各種專業和法律培訓、講座與思想教育，提高員工的業務素質與思想道德素質；自覺協助社區做好企業內部的安全生產、環境衛生等工作，鼓勵員工參與社區各項活動；增強企業對社區的認同感，積極參與社區建設與管理，主動向街道、社區反映企業需要，自覺配合街道、社區各項工作。

4.勞務派遣組織是推動勞動力有序活動、進而減少社區不穩定因素的有效載體。勞務派遣組織應合法注冊、按照規范進行勞務派遣，主動向社區報告用工來源，學習流動人口管理相關政策法規，同時實行跟蹤回訪制度，監督用工單位合法用工，建立工會組織，協調解決務工人員提出的合理訴求，真正保障同工同報酬、同工同權利、同工同地位。

5.社區直接承擔大量的社區工作實務，因而成為聯動的中樞和協調機構，促使聯動的順利進行。社區要接受街道的指導，并將聯動過程中遇到的各種問題與居民、企業的訴求及時反映給街道，落實區、街道的相關政策與任務，配合街道綜治科、社保科、計生科等部門做好勞動保障、醫療衛生、環境衛生、文化體育等工作；社區以警務室為依托，協助派出所做好居住證的辦理與流動人口的登記工作，對居住5年以上常住流動人口實行函詢，對居住5年以下暫住流動人口，與其原籍電話聯系，了解其以往表現，對有犯罪記錄的人員實行重點防控，以打擊犯罪、維護治安；社區應經常與用工單位溝通交流，收集空崗信息，以實現用工單位與個人的有效銜接，滿足雙方需要，監督企業落實與用工人員的合同簽訂以及與勞務派遣組織間的協作關系，維護外來務工人員的合法權益。同時，整合社區資源，為企業困難員工解決一些力所能及的問題。還要根據用工單位的要求，為其員工提供法律、社保、安全生產等方面的培訓，協助用工單位進行思想教育，增強員工的法制觀念與認同感、歸屬感；社區定期與勞務派遣組織聯系，及時互通各自掌握的勞務輸出與務工人員信息，宣傳流動人口管理相關政策法規，共同解決新到流動人口的就業問題和權益保障問題。

二、功能分析：五聯動機制的現實意義

“五聯動”機制是在深化社區管理體制改革過程中，通過對街道、派出所、用工單位、勞務派遣組織與社區各自職責的重新定位思考，在組織結構、管理體制、運行機制合理組合的基礎上，依靠和調動社區各方力量，整合行政資源、市場資源和社會資源，以更好地維護社區穩定、服務社區居民。在實踐中，它不僅取得了很大的成效（正功能），同時也存在著很多的不足（負功能）。充分發揮其正向功能，弱化其負向功能，對于我們創新社區管理、推動社區建設具有十分重要的現實意義。

（一）彰顯正功能

“五聯動”機制的正向功能就是它給我們的社區管理所提供的經驗，集中體現在管理目標、管理理念與管理方式三個方面的變化上，即在管理目標上，依托參與，變單向制約為互動合作；在管理理念上，依托服務，變剛性控制為柔性激勵；在管理方式上，依托溝通，變被動防治為主動管理。

1.依托參與，變單向制約為互動合作。傳統的社區管理即“街居制”，是“單位制”解體的產物，“單位制”的瓦解導致原來由單位承擔的諸多社會功能外溢，而由基層管理機構即街道辦事處和社區來承擔，因此形成了“政府辦社會”的模式，這種模式以行政指令為主，強調政府對社區的絕對管理與控制。在此情況下，政府包攬一切社區管理事務，不僅“掌舵”還要“劃槳”。這大大增加了政府的財政、人員負擔，降低了政府的工作效率，同時由于政府獨自決定社區管理方案，致使許多措施難以反映居民與駐區單位訴求，社區管理難以取得實效。“五聯動”工作以社區為基點，在明確聯動需要的前提下，社區與駐區單位、勞務派遣組織簽訂“聯動承諾書”，從維護穩定、社區發展、志愿服務、人員管理等方面，進一步明確各方權利和義務。它用交叉的網狀結構替代了扁平的垂直結構，改變了政府唯一管理主體的地位,通過調動各種力量參與社區管理，變單向的政府制約為多向的互動合作，使居民與駐區單位的訴求能得到及時反映，大大激發了社區活力，同時整合了社區資源，降低了社區管理成本。

2.依托服務，變剛性控制為柔性激勵。傳統的社區管理中，街道、社區作為基層政府機構承接了大量的行政事務和社會事務，因此它的大多數時間和精力都用于應付各職能部門下派的任務，而對于作好社區服務等本職工作卻無暇顧及。而“7·5”事件以來，烏魯木齊面臨著比較嚴峻的治安形勢，導致街道、社區承擔相當繁重的維穩任務。在這種情況下，社區管理強調以剛性控制來達到維護社區穩定的目標。但實踐表明這種做法是有失偏頗的。服務是社區工作的基石，只有搞好服務，才能從根本上消除各種不穩定因素，從而杜絕治安隱患。街道領導對此有清醒的認識，同時在溝通協調過程中，其他聯動各方也明確表達出對社區服務功能的期待。因此街道、社區大力倡導“服務”意識和“效率”意識，大力推進社區管理模式由“控制”到“服務”的轉變，并通過“錯時服務工作制”、“全程代辦制”、“進度反饋制”和“服務回訪制”等舉措，從辦事程序的每個環節出發，創新服務方式，提升服務水平。這些切實、貼心的服務，增強了居民與駐區單位對社區的認同感與歸屬感，成為一種柔性的激勵因素，促使駐區單位更自覺、更積極地參與聯動，從而更好地鞏固了社區的穩定、推動社區的發展。

3.依托溝通，變被動應對為主動管理。由于受我國傳統“官本位”思想的影響，政府管理往往是群眾主動要求幫助，政府被動提供服務。街道、社區作為政府行政力量的“末梢”，同樣存在這些不足，在社區管理實踐中并沒有把精力放在對事前、事中的提醒、監督和服務上，而是熱衷于事后查處，社區工作人員存在簡單根據指標執行上級任務，缺乏主動服務的態度。這種重問題處理、輕預防控制，重完成任務、輕主動服務的管理方式，使原本可以避免的問題產生或者由于時間上的延宕，造成處理時機的貽誤，導致社區資源的極大浪費。網格化的實施為社區主動發現問題提供了條件，而“五聯動”的開展則進一步推動社區工作人員主動去解決問題。聯動的關鍵在于溝通協調，而溝通的基礎在于了解情況、掌握需求。這就要求社區工作人員主動與居民、駐區單位工作人員接觸、交流，以發現其他聯動各方的要求和存在的問題。溝通協調具有雙向性，社區在聯動中的中樞地位必然要求社區工作人員在溝通協調中采取主動，這為社區變被動應對問題為主動解決問題提供了客觀的動力。同時，社區在溝通協調中也可以向駐區單位傳達社區發展目標與政府規劃，從而促使駐區單位科學定位，自覺適應社區發展需要。這樣社區便掌握了主動權，有利于減少社區管理障礙，推動駐區單位科學發展。

（二）克服負功能

“五聯動”機制的負向功能就是“五聯動”實踐中存在的不足以及需要我們吸取的教訓。它的不足集中表現為組織缺位、制度缺陷、動力缺失和經費缺乏，針對這些問題，可以通過以下四條路徑加以改進：

1.設立專門性機構，克服組織缺位問題。目前聯動思想主要通過街道負責人臨時召集其他四個機構的相關人員進行座談等形式傳達，一方面由于沒有制度化，不能保證聯動五方人員的全部出席，造成聯動力量的缺失；另一方面容易造成會議由街道控制的印象，使其他四方（尤其是用工單位與勞務派遣組織）主觀上缺乏認同感，聯動積極性不高。同時，由于缺乏專門的聯動機構，各方往往臨時指派工作人員進行聯動，造成聯動工作缺乏組織、不成系統。因此，需要建立聯席會議制度，使五方以平等的身份就社區管理問題進行協商。聯席會議每半年舉行一次，由五個機構的相關負責人參加。通過聯席會議，收集發現問題、提出意見建議、部署分解任務，并對聯動各方的聯動行為進行考核評議，實施獎懲。街道黨政辦負責聯席會議議題的事先征集、會議的具體組織與會議決策記錄，參加聯席會議的人員負責會議決議在本單位的傳達與落實。遇到突發事件，可臨時召開緊急聯席會議。

同時，建立網上交流協作平臺，每月進行一次信息交流，通過各機構間經常性的網上交流與溝通，實現問題的及時發現、任務的及時傳達、信息的及時反饋、決策的及時調整。網上交流協作平臺有利于節省溝通與管理成本，提高管理的時效與實效。

2.制訂規范性文件，解決制度缺陷問題。規范性文件包括正式的制度規范和非正式的道德規范兩種。目前“五聯動”工作的制度建設嚴重滯后，無法有效地指導聯動實踐。一方面正式制度規范極度匱乏，另一方面道德約束僅僅停留在口頭，并沒有形成成文的道德規范。2012年4月出臺的《北站西路街道社區流動人口管理“五聯動”工作實施方案》雖為聯動工作提供了基本的思路，但對于聯動工作的性質、聯動各方的職責、聯動的運作程序、聯動效果的考核等均未作出說明，可操作性不強。對聯動各方權力邊界與職責分工的厘清，是順利聯動的基本前提。然而，由于相關實施細則的缺乏，居民和駐區單位往往采取“理性無知”策略，在聯動中被動消極，將社區管理任務推諉給社區，造成表面上聯動、事實上各自為政的尷尬局面。

在考核上可以借鑒山東濰坊市奎文區的“雙諾雙述雙評”做法，并以制度的形式固定下來。具體就是，社區與駐區單位明確雙向需求，相互做出共建承諾，簽訂承諾書，定期召開雙述雙評會議，邀請駐區單位代表、勞務派遣組織代表、社區黨員代表、社區居民代表、社區負責人參加，聯動各方分別述職、雙向打分評議，評議結果與社區工作人員績效掛鉤，與駐區單位文明稱號掛鉤。這種做法實現了由單向考核向雙向考核的轉變，有利于聯動各方的相互監督與制約。

聯動工作的正常開展從根本上說需要依靠制度、規則的可靠性而非具體的人和組織的可信性，只有在征求聯動各方意見的基礎上制訂明確的制度規定，才能減少甚至避免“單次博弈”中的機會主義問題。聯動各方通過準確預期自己聯動行為的成本與收益，才能樹立聯動的持久信心，保證聯動持續進行。

3.提供針對性服務，緩解動力缺失問題。盡管社區已將提供服務作為工作的重點，社區管理所取得的成績也得到了居民與駐區單位的廣泛認可，但聯動工作仍存在動力不足的問題。究其原因還在于，社區僅提供一般性服務，并不能真正地滿足駐區單位的需要，導致聯動意愿不強烈。首先，北站以物流企業居多，企業間的惡性競爭十分嚴重，極大地影響了企業的發展。因此，社區可以利用自己“旁觀者”和“管理者”的身份，在保護企業商業機密和經濟安全的前提下，推動企業間的信息共享，實施政府指導價，規范市場秩序，避免無序競爭就是可資借鑒的舉措之一；其次，北站存在許多國企改制而成的民企，他們對國家相關優惠政策的知曉渠道比較有限，因此，社區可以針對企業關注的問題，舉辦主題突出、注重實效的政策宣講、說明活動，結合政策內容和各項實施細則進行講解，使企業充分了解本地區、本行業的扶持政策和便利措施；最后，目前社區大多開展居民間的文化娛樂活動，加強駐區單位間交流的活動幾乎沒有，所以社區應增加活動主體、豐富活動形式、提升活動層次，以滿足居民與駐區單位多方位的需要。

4.發掘多向性渠道，彌補經費缺乏問題。由于社區并非完全意義上的一級行政機構，沒有獨立的財政收入，而經濟開發區與頭屯河區實行“區政合一”后，街道不再負責社區的經濟發展事務，因此財政上也更加依賴于上級政府。同時管理重心下移，造成社區事務急劇增多，事權下放、財權上移導致社區“什么都是、又什么都不是”，“什么都做、又什么都做不好”。難以全面顧及居民與駐區單位的實際需要，造成社區認可度不高，限制了社區工作的全面開展，成為制約北站地區社區建設的一大瓶頸，也是導致聯動動力不足的根源。針對北站地區特殊的區位因素，以及落后的現狀，街道、社區應努力拓寬資金來源，尋求多渠道的支持。首先，做好項目規劃與預算工作，力爭區政府加大投入力度，包括社區陣地建設經費，辦公經費，街道、社區黨建經費，社區干部培訓經費，非公企業黨建經費，社區基礎設施經費等；其次，按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，與有關職能部門進行溝通，爭取職能部門在下派工作任務時，向社區劃撥相應工作經費、提供人員支持，以保證工作順利開展；再次，通過開展共建活動，調動駐區單位支持社區建設的積極性，動員駐區單位為社區基礎設施、黨建、社區活動等提供資金支持；最后，一些社會團體和公益組織非常樂意通過各種形式支持社會事業，因此社區可以多關注這方面的規定、要求與程序，主動做好項目規劃等工作，積極爭取資金、設備等方面的支持。

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