中美地方治理技術(shù)差異性比較：基于信息、合作與市場化技術(shù)視角

[作者簡介] 戴昌橋（1978—），男，湖南邵陽人，廣東財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士.研究方向：中美地方治理比較研究.

[摘要] 中美兩國地方治理技術(shù)既有共性又有差異性。鑒于此，本文運用比較分析方法，從地方治理信息技術(shù)、合作技術(shù)、市場化技術(shù)視角對中美地方治理技術(shù)差異性進(jìn)行比較分析。比較分析發(fā)現(xiàn)，美國地方治理信息技術(shù)、合作技術(shù)與市場化技術(shù)較成熟；中國地方治理信息技術(shù)、合作技術(shù)與市場化技術(shù)較不成熟，因此中國應(yīng)辨證借鑒美國地方治理技術(shù)某些做法以進(jìn)一步促進(jìn)中國地方治理技術(shù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 地方治理技術(shù)；信息技術(shù)；合作技術(shù)；市場化技術(shù)

[中圖分類號] D092[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1008—1763（2013）06—0123—06

地方治理技術(shù)是地方治理主體治理地方公共事務(wù)時所運用的一切方法、手段的總稱，是連接地方治理主體與地方治理客體的紐帶，是實現(xiàn)地方治理目標(biāo)的重要手段。目前，常用的地方治理技術(shù)主要有：地方治理信息技術(shù)、地方治理合作技術(shù)、地方治理市場化技術(shù)。其中地方治理信息技術(shù)是指地方治理中所運用的電子通訊、計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、多媒體視屏等一切信息手段和方法的總稱；地方治理合作技術(shù)是指兩個或兩個以上的地方治理主體為達(dá)成某地方公共治理目標(biāo)所開展的各種合作方式、方法的總稱；地方治理市場化技術(shù)是指地方治理中所運用的私有化、公私合作、合同出租、用者付費、特許經(jīng)營、憑單制、發(fā)行債券等一切市場化手段的總稱。

地方治理技術(shù)具有歷史性與社會性，這就使地方治理技術(shù)要受政治、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史傳統(tǒng)文化因素的影響與制約；具有國情特質(zhì)，即不同國家的地方治理技術(shù)會反應(yīng)不同國家的特質(zhì)，這就使不同國家地方治理技術(shù)相互間不能盲目全盤接受；具有普適規(guī)律性，這就使不同國家地方治理技術(shù)可相互借鑒學(xué)習(xí)；具有可比性，這就使不同國家地方治理技術(shù)間不僅有可比處，而且可比處的比較還具有價值性。

地方治理技術(shù)可分為成熟的地方治理技術(shù)與不成熟的地方治理技術(shù)。成熟的地方治理技術(shù)具有：信息技術(shù)的基礎(chǔ)好、服務(wù)多且動態(tài)性強(qiáng)、整合程度高，合作技術(shù)的形式靈活多樣化、內(nèi)容傾公共事務(wù)化、主體多元化、推動自發(fā)化、高制度化，市場化技術(shù)的條件好、形式靈活多樣、運用廣泛等特征；不成熟的地方治理技術(shù)具有：信息技術(shù)的基礎(chǔ)差、服務(wù)少且動態(tài)性弱、整合程度低，合作技術(shù)的形式單一化、內(nèi)容傾公共經(jīng)濟(jì)化、主體單一化、推動政府化、低制度化，市場化技術(shù)的條件差、形式單一、運用有限等特征。鑒于此，本文將從信息技術(shù)、合作技術(shù)與市場化技術(shù)視角來比較分析中美地方治理技術(shù)差異性，以為中國地方治理技術(shù)發(fā)展指明方向。

一地方治理信息技術(shù)差異性比較

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，信息技術(shù)已被廣泛應(yīng)用于中美兩國地方治理中，并成為中美兩國地方治理不可或缺的技術(shù)。但由于美國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且信息技術(shù)采用時間較早、運用時間較長、研發(fā)建設(shè)資金投入較多、地方政府重視程度較高、社會基礎(chǔ)較好，而中國經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)且信息技術(shù)采用時間較晚、運用時間較短、研發(fā)建設(shè)資金投入較少、地方政府重視程度較低、社會基礎(chǔ)較弱，這就使得中美兩國地方治理信息技術(shù)存在差異性，這種差異性具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先從信息技術(shù)基礎(chǔ)來看，美國地方治理信息技術(shù)基礎(chǔ)較好，這體現(xiàn)在：一方面，美國網(wǎng)絡(luò)光纜鋪設(shè)好、無線網(wǎng)絡(luò)運用廣、信息軟硬件開發(fā)使用多、統(tǒng)一信息資源庫建設(shè)完善、“三網(wǎng)融合”程度高，已完全建立由局域網(wǎng)、因特網(wǎng)、廣域網(wǎng)、無線移動網(wǎng)、密如蛛絲網(wǎng)的電話線和有線電視網(wǎng)組成的縱橫交錯且覆蓋全美各地的通信骨干網(wǎng)絡(luò)，因而美國地方治理信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施較好。另一方面，美國電腦網(wǎng)絡(luò)與電話用戶相對較多，目前美國人在辦公場所和家中使用電腦的比例達(dá)80%以上，家庭擁有電腦數(shù)超過70%以上，1.5億以上的人使用互聯(lián)網(wǎng)，67%以上的互聯(lián)網(wǎng)用戶喜歡通過網(wǎng)絡(luò)和政府打交道辦事。[1]（p76） 如2007年美國網(wǎng)民為2.18億人，約占總?cè)藬?shù)的70%。[2]2010年，無論是網(wǎng)民數(shù)、電腦普及率和電話主線數(shù)超以往任何一年，340萬納稅人使用了美國國稅局免費申報程序報稅，15000個用戶在政府災(zāi)難救助網(wǎng)站上登記，超過6500萬的求職者訪問了US-AJ0b.com網(wǎng)站[3]（p98-99）。因而美國地方治理信息技術(shù)群眾基礎(chǔ)較好；而中國地方治理信息技術(shù)基礎(chǔ)較差。這表現(xiàn)在：一方面，中國雖建了包括局域網(wǎng)、因特網(wǎng)、廣域網(wǎng)、有線電視網(wǎng)、無線移動網(wǎng)、手機(jī)信號發(fā)射設(shè)施、電話線路在內(nèi)的數(shù)據(jù)通信網(wǎng)絡(luò)，但這些設(shè)施不僅融合程度低，而且還沒有完全覆蓋中國社會各角落，如一些貧困落后的內(nèi)陸地區(qū)還沒有鋪設(shè)網(wǎng)絡(luò)光纜、電話線路，一些西部偏遠(yuǎn)山區(qū)還沒有開通有線電視網(wǎng)、無線移動網(wǎng)，一些高原地區(qū)還沒有架設(shè)手機(jī)信號發(fā)射設(shè)施，一些農(nóng)村學(xué)校、小賓館、家庭還沒有裝備固定電話專門的網(wǎng)絡(luò)接口和連接網(wǎng)線，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還沒有廣泛普及使用電信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，因而中國地方治理信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施較差。另一方面，中國電腦網(wǎng)絡(luò)與電話用戶相對較少，如2001年，中國每千人擁有計算機(jī)只有19.3臺，每千人擁有電話主線數(shù)只有138.1條，每千人擁有移動手機(jī)只有111.7部，每萬人上網(wǎng)主機(jī)數(shù)0.69臺。2007年中國100人電話主線數(shù)只有26.63[4]。2007年網(wǎng)民數(shù)僅占人口總數(shù)的16%，2008年6月網(wǎng)民數(shù)僅占總?cè)丝跀?shù)的19.1%，2010年6月網(wǎng)民數(shù)僅占人口總數(shù)的31.8%[5]。因而中國地方治理信息技術(shù)群眾基礎(chǔ)較差。

其次從信息內(nèi)容和服務(wù)項目來看，美國地方治理信息技術(shù)提供的信息內(nèi)容和服務(wù)項目多。如信息內(nèi)容既有政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等信息又有公民失業(yè)求職、消費貸款、社會保障等信息，既有政策法規(guī)、辦事程序、政府部門基本情況等信息又有具體詳細(xì)的政府財務(wù)、工程項目、人事運作、重大問題處理過程與結(jié)果等信息。服務(wù)項目包括辦公室電話、辦公地址、在線報刊、在線數(shù)據(jù)庫以及外部網(wǎng)站鏈接、外語翻譯、個人隱私政策、免費電話、技術(shù)服務(wù)、電子化政府總體目錄、電子化變更地址、電子化政府申請圖表及文件、電子化稅務(wù)處理、電子化政府咨詢查詢、多媒體及多語言等服務(wù)項目；而中國地方治理信息技術(shù)提供的信息內(nèi)容與服務(wù)項目有限。如信息內(nèi)容大多僅是有關(guān)單位基本情況、常規(guī)性辦事流程與辦事指南、普遍性政策法規(guī)等一般性信息，而有關(guān)財務(wù)、官員聯(lián)系方式、人事、工程建設(shè)等具有實際意義的信息少。在服務(wù)項目方面，由于中國地方治理信息技術(shù)主要是通過利用各種信息處理設(shè)備和通信技術(shù)以及人機(jī)界面技術(shù)使辦公室的作業(yè)形態(tài)由傳統(tǒng)的人工作業(yè)轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代化作業(yè)，通過信息設(shè)備和應(yīng)用軟件建立各式資料庫以作為決策與支援行政事務(wù)的中心，因而其服務(wù)項目主要局限于文字文件制作、數(shù)據(jù)計算傳送和存儲、通訊等服務(wù)項目[6]（p2）。

再次從服務(wù)動態(tài)性來看，美國地方治理信息技術(shù)服務(wù)動態(tài)性強(qiáng)。這體現(xiàn)在：一方面，美國地方治理信息技術(shù)擁有良好的信息更換機(jī)制，其發(fā)布的信息內(nèi)容會隨著時間和公民需求的變化而不斷調(diào)整與更新。另一方面，美國公民、企業(yè)與社會組織不僅可以從地方政府網(wǎng)站下載各類可直接填寫的表格，而且還可以將填寫的表格通過網(wǎng)絡(luò)傳送給地方政府，而地方政府收到后立即審閱，并將審閱情況通過網(wǎng)絡(luò)傳達(dá)給公民、企業(yè)或社會組織[7]（p44）；而中國地方治理信息技術(shù)服務(wù)動態(tài)性弱，這體現(xiàn)在：一方面，中國地方治理信息技術(shù)缺乏一個高頻率的信息更換機(jī)制，其發(fā)布的信息更換非常慢，保留在網(wǎng)頁上的大多是一些陳舊、過時、失效的信息。另一方面，中國地方治理信息技術(shù)向公民提供服務(wù)時，基本上是靜態(tài)的單向信息交流，即主要是地方政府在信息技術(shù)系統(tǒng)上單方面向公民發(fā)布一些信息、提供一些申請表格，但公民較少將填寫完的表格通過信息系統(tǒng)傳輸給地方政府。

最后從整合程度來看，美國地方治理信息技術(shù)整合程度高，這體現(xiàn)在：美國不僅所有政府都建有自己的網(wǎng)站，而且這些不同政府或不同政府部門的網(wǎng)站借助發(fā)達(dá)的信息基礎(chǔ)技術(shù)連接起來，形成了政府網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)、網(wǎng)套網(wǎng)的局面：聯(lián)邦的網(wǎng)站聯(lián)結(jié)了各州縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)站，各州網(wǎng)站聯(lián)接各縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)站，各縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)站不僅聯(lián)結(jié)到聯(lián)邦、州網(wǎng)站，而且各縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)站也互聯(lián)；而中國地方治理信息技術(shù)整合程度低，這體現(xiàn)在：中國政府建立的網(wǎng)站相互鏈接程度不高，不存在能將所有政府及部門網(wǎng)站鏈接在一起的綜合性網(wǎng)站，因而不同政府及部門的信息資源與設(shè)備大都處在孤立狀態(tài)中，如同城市同層級的工商、稅務(wù)、公安、審計等部門的信息硬件設(shè)施各搞一套，同一類數(shù)據(jù)不同部門各一套，信息資源各用各的。

二地方治理合作技術(shù)差異性比較

隨著科技日新月異、公共事務(wù)聯(lián)系日趨緊密，中美兩國地方治理變得日趨復(fù)雜多變，這就使得中美兩國地方治理任務(wù)僅靠單一或少數(shù)地方治理主體很難完成，而要靠多個不同地方治理主體通過廣泛合作才能完成，因而合作技術(shù)必然會被引入中美兩國地方治理中，并成為中美兩國地方治理不可或缺的技術(shù)。但由于美國法制較健全、公共權(quán)力較扁平分散、公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)較少、治理主體較多元平等、治理方式較靈活、治理自發(fā)意識較濃，而中國治理法制較不健全、公共權(quán)力較集中、治理經(jīng)濟(jì)事務(wù)較多、治理主體較少且不平等、治理方式較不靈活、治理自發(fā)意識較弱，這就使得中美兩國地方治理合作技術(shù)存在差異性，這種差異性具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先從合作形式來看，美國地方治理合作形式靈活性較強(qiáng)。目前，美國地方治理合作形式主要有：時空輪流協(xié)作、互助協(xié)議、共同管理委員會或理事會、互相提供服務(wù)、協(xié)商會議、共同提供一種服務(wù)、一個地方政府為另一個地方政府提供服務(wù)、通過州地方政府聯(lián)盟所進(jìn)行的合作管理、臨時貸款、共同使用設(shè)備或人員等形式。其中時空輪流協(xié)作是指幾個不同地方治理主體根據(jù)時空的不同來輪流安排供給某類公共服務(wù)。互助協(xié)議是指幾個地方治理主體通過達(dá)成正式或非正式的互助協(xié)議來規(guī)定一方援助另一方時也會接受另一方同類援助的合作形式。共同管理委員會或理事會是指美國相鄰幾個地區(qū)的政府為了解決某類特殊或?qū)ｍ梿栴}而設(shè)立跨地區(qū)政府組織。互相提供服務(wù)是指幾個地方治理主體互相向?qū)Ψ教峁┳约赫純?yōu)勢的服務(wù)。共同使用設(shè)備或人員是指幾個地方治理主體共同投資購買并使用某些提供公共服務(wù)的設(shè)備或共同投資聘請使用某公共服務(wù)技術(shù)人員；而中國地方治理合作形式靈活性較弱。目前，中國地方治理合作形式主要有區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、法定協(xié)助、參觀訪問考察與經(jīng)驗交流、人才交流、舉辦論壇或召開會議等形式。其中區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)是基于一定經(jīng)濟(jì)關(guān)系、地理關(guān)系和歷史文化關(guān)系而形成的， 其目的就是削弱甚至消除貿(mào)易壁壘，促進(jìn)各種要素能夠在區(qū)域內(nèi)自由流通，促進(jìn)本區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。法定協(xié)助是指由法規(guī)、政策直接規(guī)定的某地區(qū)直接幫助、支持、協(xié)助另一地區(qū)的一種合作，如發(fā)達(dá)地區(qū)對口支援落后地區(qū)、非災(zāi)區(qū)對口支援災(zāi)區(qū)就屬于此類合作；參觀訪問考察與經(jīng)驗交流一般是指地方治理領(lǐng)導(dǎo)人常率領(lǐng)訪問團(tuán)到其他地區(qū)進(jìn)行參觀訪問考察，以學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗；人才交流是指不同地區(qū)間彼此互派或單向委派相關(guān)人員到另一方去掛職交流學(xué)習(xí)或者支援；舉辦論壇或召開會議（包括聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)會、座談會等）主要是為了加強(qiáng)政府官員間的交流和特定領(lǐng)域的合作而采用的形式。

其次從合作內(nèi)容與主體來看，在美國，由于許多經(jīng)濟(jì)事務(wù)是由企業(yè)組織和社會組織直接承擔(dān)，地方政府主要負(fù)責(zé)地方公共事務(wù)問題，這就使地方治理較少圍繞公共經(jīng)濟(jì)問題合作，而較多圍繞公共事務(wù)問題合作，而且這種合作的主體較多，不僅包括地方政府，還包括公民、各類企業(yè)組織和社會組織。如有學(xué)者說：“美國地方治理合作主要是公共事務(wù)的合作，合作的組織多是松散的非政府組織的聯(lián)合體，區(qū)域問題的參與主體趨于多元化，地方政府、工會、企業(yè)聯(lián)合會、公民團(tuán)體都可以加入進(jìn)來”[8]；而在中國，地方政府不僅要負(fù)責(zé)處理地方公共事務(wù)問題，還要負(fù)責(zé)處理大量的公共經(jīng)濟(jì)問題，這就使中國地方治理合作不只是地方公共事務(wù)合作，更多地還是地方公共經(jīng)濟(jì)合作，但這種合作的主體主要是各地方政府，公民、企業(yè)組織和社會組織較少。如苗婷婷說：“我國現(xiàn)行地方合作的內(nèi)容主要集中于經(jīng)濟(jì)合作，區(qū)域公共事務(wù)合作治理問題在地方合作框架中所占的比例遠(yuǎn)低于西方，合作主體中的企業(yè)、公民與第三部門也并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。[9]”

再次從合作推動來看，美國地方治理合作許多是合作主體基于本地區(qū)自身利益需要而自發(fā)形成的，因而在這個形成過程中，一般沒有特定政府和外部力量強(qiáng)力主導(dǎo)推動。如在美國，無論是時空輪流協(xié)作、互助協(xié)議、共同管理委員會還是協(xié)商會議、互相提供服務(wù)、共同提供一種服務(wù)，大多是處在同等地位的不同地方治理主體出于共同利益需要而自發(fā)形成的，基本不受上級或特定政府主導(dǎo)推動；而中國地方治理合作許多是基于特定政府尤其是上級政府主導(dǎo)推動而形成的，因而在這個形成過程中，特定政府尤其上級政府往往成為地方治理合作的主導(dǎo)推動力和決定因素。如麻寶斌教授所說，在目前我國地方政府間合作中，不需要中央或上級政府干預(yù)力量的合作仍屬少數(shù)[10]。

最后從合作制度化程度來看，美國地方治理合作制度化程度高。這表現(xiàn)在：一是合作有憲法依據(jù)，如美國憲法規(guī)定“國會同意，各地方可以與其他地方達(dá)成合作協(xié)議或契約”。[11]（p14）二是合作有法律依據(jù)，如美國的《政府間關(guān)系協(xié)調(diào)法》、《政府間合作法》、《地區(qū)再開發(fā)法》、《公共工程和經(jīng)濟(jì)開發(fā)法》、《地區(qū)復(fù)興法》等都對地方治理合作作了相關(guān)規(guī)定。三是合作一般設(shè)有制度化的專職人員和組織機(jī)構(gòu)，如美國地方政府聯(lián)盟就是由區(qū)域內(nèi)各政府參照各自的規(guī)定選派一定的專職代表組成，紐約和新澤西港務(wù)管理局有專職雇員6000多名[12]（p20）。四是合作有較健全的協(xié)調(diào)制度，如合作雙方一旦發(fā)生合作沖突就會訴諸相應(yīng)的仲裁機(jī)制，如果仲裁機(jī)制協(xié)調(diào)無效就會進(jìn)一步訴諸司法機(jī)制：向司法機(jī)關(guān)提出法律訴訟，這是因為合作雙方處在平等的法律地方上，法律賦予任何方訴諸仲裁、司法機(jī)制來協(xié)調(diào)合作沖突的權(quán)利；而中國地方治理合作制度化程度低。這表現(xiàn)在：一是合作法律基礎(chǔ)薄弱。中國地方治理合作不僅缺乏《政府間關(guān)系協(xié)調(diào)法》、《政府間合作法》等專門合作法，而且還缺乏憲法對地方治理合作的原則性規(guī)定，中國憲法對政府間合作只字不題；二是合作一般缺乏制度化的專職人員和固定組織機(jī)構(gòu)，如法定協(xié)助、參觀訪問考察與經(jīng)驗交流、舉辦論壇、召開會議，一般都不具法人資格，不是獨立法人，所以沒有獨立的辦事機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的專職辦事人員；三是合作缺乏健全的協(xié)調(diào)制度，如合作雙方一旦發(fā)生合作沖突，一般不訴諸于仲裁機(jī)制和司法機(jī)制來協(xié)調(diào)，而是由上級政府或特定政府直接協(xié)調(diào)決定，這是因為上級政府或特定政府往往是合作主導(dǎo)方，在合作中占據(jù)主導(dǎo)地位。

三地方治理市場化技術(shù)差異性比較

20世紀(jì)70年代以來，中美兩國都面臨著地方財政壓力增大、地方政府效率低下、日趨增加的多樣化的公民需求難以滿足，這表明中美兩國地方官僚機(jī)制已失靈。為解決地方官僚機(jī)制失靈，中美兩國理論家和改革家先后在各自國家內(nèi)發(fā)起了新公共管理運動，倡導(dǎo)用市場機(jī)制來彌補(bǔ)糾正官僚機(jī)制的失靈，于是市場化技術(shù)在中美兩國地方治理中應(yīng)運而生，并成為中美兩國地方治理必不可少的技術(shù)。但由于美國自治傳統(tǒng)濃厚、私有制充分、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、公民社會成熟、扁平式的地方政府架構(gòu)松散、市場社會至上而政府至下的意識與參與創(chuàng)新的意識強(qiáng)、市場化技術(shù)探索運用時間長，而中國自治傳統(tǒng)薄弱、公有制發(fā)達(dá)、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不良、公民社會不成熟、金字塔式的地方政府架構(gòu)嚴(yán)密、市場社會至下而政府至上的意識與專權(quán)守舊的意識強(qiáng)、市場化技術(shù)探索運用時間短，這就使得中美兩國地方治理市場化技術(shù)存在差異性，這種差異性具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先從條件來看，美國地方治理市場化技術(shù)條件較好，這是因為：一是美國市場發(fā)展充分，市場體制健全，自由企業(yè)制度完善，市場化理念濃厚，這就為自由獨立且實力強(qiáng)大的市場組織進(jìn)入地方治理領(lǐng)域奠定基礎(chǔ)，從而為地方治理市場化技術(shù)創(chuàng)造良好的市場條件。二是美國公民社會發(fā)達(dá)，社會管理體制成熟，社會自治理念濃厚，這就為獨立性、自治性與參與性高且實力強(qiáng)的社會組織進(jìn)入地方治理領(lǐng)域奠定基礎(chǔ)，從而為地方治理市場化技術(shù)創(chuàng)造良好的社會條件。三是美國分權(quán)化的政治架構(gòu)已形成，法律法規(guī)體系比較健全，地方政府行為規(guī)范，政府、社會、市場間關(guān)系順暢，這就為打破地方治理中單一官僚制格局奠定基礎(chǔ)，從而為地方治理市場化技術(shù)創(chuàng)造良好的政治條件。此外，美國深厚的自由、民主、平等、合作、競爭、契約、參與等意識也為美國地方治理市場化技術(shù)創(chuàng)造了思想條件；而中國地方治理市場化技術(shù)條件較差，這是因為：一是中國成熟、發(fā)達(dá)、統(tǒng)一的市場體系還沒有完全建立起來，市場體制與自由企業(yè)制度還不健全，許多企業(yè)注冊登記、創(chuàng)辦成立與經(jīng)營活動仍受到地方政府的嚴(yán)格限制，這就使得市場組織進(jìn)入地方治理中參與公共市場化競爭受到限制，從而使地方治理市場化技術(shù)缺乏良好的市場條件。二是中國公民社會還不發(fā)達(dá)，社會管理體制不成熟，社會自治理念淡薄，這就使獨立性、自治性與參與性低且實力弱的社會組織進(jìn)入地方治理中參與公共市場化競爭受到限制，從而使地方治理市場化技術(shù)缺乏良好的社會條件。三是中國高度集權(quán)的體制依然存在，地方分權(quán)不足，地方政府行為較不規(guī)范，政府、市場、社會間關(guān)系還沒有完全理順，這就排斥了市場機(jī)制和社會機(jī)制運用于地方治理領(lǐng)域，從而使地方官僚機(jī)制成為地方治理的主導(dǎo)機(jī)制，這就使地方治理市場化技術(shù)缺乏良好的政治條件；此外由于深受封建殘余思想的影響，中國地方治理領(lǐng)域仍殘留著濃厚的等級依附思想、官本位思想、人治思想，而民主自由、自主自治、公平法治、競爭合作等意思又比較淡薄，這就使地方治理市場化技術(shù)缺乏良好的思想條件。

其次從形式來看，美國地方治理市場化技術(shù)形式靈活，而中國地方治理市場化技術(shù)形式有限，這是因為：在美國，雖然由于其在所有制上一直實行充分的私有制，政府直接投資經(jīng)營的公有企業(yè)非常少，所以美國在地方治理中很少選用政府撤資（公有資產(chǎn)出售）這種市場化形式，但美國地方治理市場化過程中較多地運用了合同外包、公私伙伴關(guān)系、憑單制、用者付費、租賃、政府債券等形式；而在中國，隨著所有制結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)單一公有制結(jié)構(gòu)向以公有制為主、多種所有制并存結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，許多原來由地方政府直接經(jīng)營、控制的公有企業(yè)向私有企業(yè)轉(zhuǎn)變，這就使得中國地方治理較多選用政府撤資這種市場化形式[13]。但憑單制和地方政府債券形式在中國地方治理中選用非常少或根本沒有選用，合同外包、用者付費、公私伙伴關(guān)系選用也很有限。

再次從運用廣泛性來看，美國地方治理市場化技術(shù)運用廣泛。這是因為：在美國，由于其市場經(jīng)濟(jì)與公民社會發(fā)達(dá)，市場組織和社會組織力量強(qiáng)大，所以在地方公共服務(wù)供給上堅持“最大市場化”原則，即在地方公共服務(wù)供給上，凡是能用市場化技術(shù)供給的就最大程度用市場化技術(shù)來供給，而不用純官僚技術(shù)來供給，正如美國G·彼得斯所說，在美國地方公共產(chǎn)品生產(chǎn)供給上，凡是能夠由市場承包的服務(wù)就必須全部承包出去[12]（p132）。這就使得美國地方從街道維護(hù)到海港碼頭機(jī)場維護(hù)、從治安巡邏到消防救災(zāi)、從社會保障到公共教育、從醫(yī)療衛(wèi)生到環(huán)境保障、從公園建設(shè)管理到公共圖書館建設(shè)管理、從垃圾處理到公共辦公設(shè)備采購等都采用市場化技術(shù)。如薩瓦斯所說，在美國，政府機(jī)關(guān)所用的紙張、鉛筆、打印機(jī)、辦公椅、消防工具、工作服裝、提供給學(xué)生幼兒殘疾人的食物、垃圾收集與處理工具、電腦等都是從私人企業(yè)與商人那里以合同形式購買的，地方道路、學(xué)校和政府辦公設(shè)施也是通過契約從私人企業(yè)購買的，垃圾處理、街道清潔、花園整修、樹木花草剪修、公共道路橋梁與路燈維修、消防工具與救護(hù)車等也都是通過政府與私人企業(yè)或非政府組織簽訂直接面向公眾的“產(chǎn)出”服務(wù)合同后由私人企業(yè)或非政府組織來承擔(dān)[12]（p129）；而中國地方治理市場化技術(shù)運用有限。這是因為：在中國，隨著改革開放的進(jìn)行，雖然原有地方政府壟斷地方公共事物的格局已被打破，各地在治理本地區(qū)公共事務(wù)時或多或少的、局部性的運用了諸如公私合作、合同外包等市場化技術(shù)，但由于市場化技術(shù)運用于中國地方治理中的時間較晚和短，社會組織和企業(yè)組織力量還比較弱，公民和地方政府對市場化技術(shù)運用的理解度和支持度還不夠，這就嚴(yán)重制約了市場化技術(shù)在中國地方治理中的廣泛運用，如在供電、供水、供氣等許多地方公共事務(wù)領(lǐng)域基本仍實行壟斷經(jīng)營，市場化份額較小。在一些與人民生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，如教育、科技、文化、衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域也還只部分引入市場化技術(shù)[13]。總之，市場化技術(shù)在中國地方治理中的運用，無論在深度上還是廣度上都還很欠缺。

四結(jié)論與啟示

通過上述比較可知，美國地方治理技術(shù)具有：信息技術(shù)的基礎(chǔ)好、服務(wù)多且動態(tài)性強(qiáng)、整合程度高，合作技術(shù)的形式靈活多樣化、內(nèi)容傾公共事務(wù)化、主體多元化、推動自發(fā)化、高制度化，市場化技術(shù)的條件好、形式靈活多樣、運用廣泛等特征；中國地方治理技術(shù)具有：信息技術(shù)的基礎(chǔ)差、服務(wù)少且動態(tài)性弱、整合程度低，合作技術(shù)的形式單一化、內(nèi)容傾公共經(jīng)濟(jì)化、主體單一化、推動政府化、低制度化，市場化技術(shù)的條件差、形式單一、運用有限等特征。由此可見，美國地方治理技術(shù)為較成熟的地方治理技術(shù)，中國地方治理技術(shù)為較不成熟的地方治理技術(shù)，這帶給中國地方治理技術(shù)發(fā)展的啟示是：一方面，由于中美兩國地方治理技術(shù)所處的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史傳統(tǒng)文化不同，這就必然要求中國地方治理技術(shù)發(fā)展不能盲目全盤照搬美國地方治理技術(shù)的一切做法，如在地方治理合作上，由于中國市場組織、社會組織以及公民的合作意識薄弱，合作自發(fā)性動力不強(qiáng)，這就客觀要求中國地方政府在今后一定時期內(nèi)還必須發(fā)揮其地方治理合作的主導(dǎo)推動功能，否則就會導(dǎo)致許多地方治理合作難以進(jìn)行。又如在地方治理市場化技術(shù)上，由于中美兩國所有制結(jié)構(gòu)不同以及社會轉(zhuǎn)型期情況不同，這就必然要求中國地方治理在今后很長時期內(nèi)還必須保留美國地方治理很少用的政府撤資、公有資產(chǎn)出售等市場化形式；另一方面，由于中美兩國地方治理技術(shù)同屬地方治理技術(shù)范疇，兩者間勢必存在地方治理技術(shù)某些共性、普適性的東西，這就客觀要求中國地方治理技術(shù)發(fā)展又要適度合理借鑒美國地方治理技術(shù)某些做法：（1）增加信息資金投入，廣泛鋪設(shè)網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)設(shè)施，盡快實現(xiàn)政府內(nèi)網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)、網(wǎng)套網(wǎng)以及政府網(wǎng)與社會企業(yè)網(wǎng)的高效快速連接，提高電腦與網(wǎng)絡(luò)在各行各業(yè)以及公民群眾中的普及率，以盡可能向社會公眾提供全面、及時、詳細(xì)的各類信息與服務(wù)項目，并實現(xiàn)地方政府、公民、企業(yè)、社會組織間在地方治理信息技術(shù)系統(tǒng)上的友好合作與互動。（2）積極探索與創(chuàng)新合作技術(shù)，借鑒學(xué)習(xí)美國共同管理委員會或理事會、互相提供服務(wù)、共同提供一種服務(wù)、一個地方政府為另一個地方政府提供服務(wù)、共同使用設(shè)備或人員等合作形式，加大地方公共事務(wù)合作傾向，擴(kuò)大地方治理合作主體的類型與數(shù)量，提升地方治理合作的制度化程度。（3）繼續(xù)推進(jìn)中國市場體制、社會體制、行政權(quán)力體制改革，積極培育公民社會與市場經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)企業(yè)組織和社會組織健康成長，以求為地方治理市場化創(chuàng)造良好的社會條件，并進(jìn)一步實現(xiàn)地方治理市場化形式靈活多樣性和運用廣泛性。

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