小額貸款公司的發展困境與路徑研究

馬延霞 張志紅

(山東行政學院 金融系，山東 濟南 250014)

一、引言

眾所周知，“三農”建設資金匱乏以及中小企業融資困難已經嚴重阻礙了我國經濟持續穩定的發展，而與之相對應的則是民間閑置資金受制于政策而不能進入金融領域。為了解決農村地區金融供給不足、促進農村地區經濟的發展，2008年5月，中國銀監會和中國人民銀行聯合發布了《關于小額貸款公司試點的指導意見》(銀監發[2008]23號，下文簡稱為《指導意見》)，將2005年五省小額貸款公司試點擴大到全國范圍，同時明確了地方政府的監管和風險處置責任。注孫健、胡金焱：《小額貸款公司與農民收入關系研究——以山東省小額貸款公司為例》，《山東社會科學》2011年12期。

《指導意見》的出臺，極大地激發了各地方政府和民間資本參與小額貸款公司試點的熱情，一時間小額貸款公司的試點工作在境內各地全面鋪開。據中國人民銀行的統計數據，截至2012年9月末，全國已成立小額貸款公司5629家，貸款余額為5330億元，與2009年末相比，機構數量增長3倍，貸款余額增長6倍。注中國人民銀行：《2012年三季度小額貸款公司數據統計報告》，中國人民銀行網站。從地區分布情況來看，江蘇省以465家小額貸款公司的數量位居全國首位；內蒙古自治區、安徽省分別以444家和440家的數量緊隨其后；就貸款余額而言，江蘇省以1012.33億元高居榜首，幾乎占到全國該指標的五分之一。

2008年9月，山東省根據《指導意見》制訂了《山東省人民政府辦公廳關于開展小額貸款公司試點工作的意見》，同年11月，首家小額貸款公司淄博張店匯通小額貸款公司成立，注冊資本8000萬，至此拉開了山東省小額貸款公司發展的序幕。截至2012年8月末，山東共審批設立小額貸款公司297家，注冊資本318億元，其中已開業280家，累計貸款已達597億元。從具體貸款投向來看，為全省1.28萬戶小微企業累計提供貸款高達293億元，對三農和小微企業的貸款支持分別占到總額的45%和47%。注袁軍寶：《山東小額貸款公司貸款超1500億元 1.28萬戶企業受益》，新華網2012-10-13。目前，山東省小額貸款公司總體發展態勢良好，貸款主要投向三農與小微企業，比例維持在90%左右，且呈現持續上升態勢，為本地區三農經濟與小微企業發展提供了切實的金融服務，促進了本地區的經濟社會發展。

二、小額貸款公司的發展困境及其成因分析

總體上看，目前各地的小額貸款公司運轉正常，支農支小成效明顯。但是，我們在對山東省多家小額貸款公司的調研中發現，小額貸款公司由于經營范圍及服務對象的特殊性，其發展面臨著諸多制約與困境。

(一)風險困境

1.信用風險。

容易遭受“逃債”現象可以說是小額貸款公司經營過程中面臨的主要問題。根據我們調研的幾家公司數據顯示，每年的不良貸款額大約都分別占到各家總放款額的3%左右。分析原因主要有：一是信息不對稱，即小額貸款公司對貸款對象的信用信息了解不足。尤其是小額貸款公司的貸款對象多是無法或較難從銀行等金融機構獲得貸款資金的農民與中小企業，他們普遍缺乏符合規定的擔保物或信用基礎較為薄弱。此外，由于沒有實現與人民銀行征信系統的有效對接，貸款對象的信用記錄無法查詢，加大了小額貸款公司信用審核難度，極易產生不良貸款。同樣，其他金融企業也無法了解其貸款對象在小額貸款公司的借貸信用。二是小額貸款公司信用評定體系不完善。不同于銀行等傳統金融機構的風險管理體系，小額貸款公司的風險管理機制相對靈活，尤其是重要的信用評定體系受人為因素影響較大，貸前調查、貸中審查及貸后檢查的機制流于形式。對于以放貸為主營業務的小額貸款公司來說，貸款對象信用評定等級的高低及真實性，應該是其確定是否放貸及貸款率高低的重要依據。三是制度設計存在缺陷，主要體現在擔保機制中。如山東小額貸款公司普遍采用小組聯保機制，即小組成員互為擔保人。這種模式看似安全，但小組中成員一旦發生道德風險，拒不還款，很容易發生連鎖反應，引起其他成員效仿，導致大量客戶違約，造成小額貸款公司的巨大損失。同時，小組聯保成員經營行業及項目同質性較強，在遇到自然災害、市場風險等狀況時，成員往往會同時受損，因此以聯保為貸款擔保的模式難以規避貸款風險。四是社會信用環境欠佳。我國信用立法滯后及失信懲戒體系的缺失使得金融領域的眾多業務缺乏法律層次的保護，不能形成有效的信用約束，而作為小額貸款公司，其貸款對象主要是農村的中小企業主及農民，無論是個人信用意識還是整體信用環境均遠遠落后于其他地區，受此影響更大。

2.自然風險。

山東小額貸款公司的涉農貸款主要集中于農村種植業、養殖業等，如壽光多家小額貸款公司的貸款對象多是大棚蔬菜的養殖戶；濟寧新德蘭小額貸款公司2011年度涉農貸款余額為1123萬元，其中種植業貸款余額為450萬元，養殖業貸款余額為350萬元，兩者貸款比例占其涉農貸款總額的71%。而這些行業對于天氣等自然條件依賴性非常強，一旦發生大風、暴雨、泥石流、地震等自然災害將會造成大面積貸款對象無力還款現象，從而給小額貸款公司帶來不可估計的后果，甚至貸款對象單一的公司可能會因此破產。[注]李同彬：《農戶的融資需求與農村金融的有效供給》，《理論探討》2011年第6期。

(二)政策困境

根據《指導意見》，小額貸款公司屬于一般企業而非金融機構。但是，在具體業務經營中，小額貸款公司實際上卻是從事貸款業務，只是不能像一般金融機構那樣可以從事包括同業拆借、存貸款等多項業務。這種介于兩者之間的模糊定位使得其地位較為尷尬，既享受不到國家及各地方政府對于金融機構的相關優惠政策，又享受不到普通企業所能享受到得優惠政策。如對于銀行，國家有存貸利差的保護，而小額貸款公司卻完全市場化，僅與貸款利率掛鉤，這對處于剛剛起步階段的小額貸款公司的生存及持續發展十分不利。又如2010年8月出臺的《山東省小企業貸款風險補償獎勵資金管理暫行辦法》，提出對加大小企業貸款投放的山東省(不含青島)各政策性銀行、商業性銀行及農村合作金融機構等各級分支機構提供風險補償金，補償范圍不含小額貸款公司。事實上，小額貸款公司正是解決中小企業資金困難的重要途徑之一。

除此以外，國家及各地方政府出臺的關于鼓勵小額貸款公司設立、發展的系列優惠條件，如稅收優惠、財政補貼等在具體實施過程中也遇到一定難度。多數小額貸款公司反映稅務機構對其征收所得稅雖然與銀行一致適用25%稅率，但由于稅基不同(銀行所得稅的稅基是存貸利息差額，小額貸款公司所得稅稅基卻是貸款利息的全部)，所繳稅額相差甚遠；征收營業稅仍適用5%的稅率，與其它一般企業沒有任何差別。[注]陳方：《小額貸款公司》，北京：經濟科學出版社2012年版。

(三)融資困境

從目前山東小額貸款公司經營現狀來看，有客戶無資本的尷尬局面普遍存在。山東規定小額貸款公司的資金來源，主要是各股東繳納的資本金、捐贈資金和不超過兩個銀行業金融機構的融入資金，且該融入資金的余額不能超過資本凈額的50%，同時不允許其他途徑的資本入股小額貸款公司。該政策的出臺，嚴格限制了小額貸款公司的資金渠道，嚴重阻礙了其日后的增資擴股。與此形成反差的是，各家小額貸款公司支農支小經營狀況良好，短時間內即能放出有限的全部資本。高漲的民間資本投資需求和小額貸款公司的經營需要，在這里遭遇政策瓶頸，許多股東或因資金有限或因超過控股比例規定而無法再次投資入股。而且，山東各小額貸款公司的原始資本投入及后續資本投入基本為各股東投入，政策允許的捐贈資金與銀行融入資金都非常少。可見，這種僅靠內部資金積累而缺少外源性融資渠道的融資模式給小額貸款公司的擴大經營、快速發展造成了嚴重的阻礙。此外，小額貸款公司只貸不存的經營約束也是制約小額貸款公司融資的重要因素。

(四)經營困境

小額貸款公司近兩年盈利狀況較成立之初下降較多，究其原因：一是國際、國內經濟發展形勢嚴峻，中小企業經營不景氣，造成企業本身融資需求的下降。如目前國內房地產市場處于低迷狀態，與此相關的建材、家具等行業深受影響，銷售額大幅下降，造成企業利潤率下滑，加之貸款利率較高，很多企業難以承受，自然不敢再依靠貸款來進行擴大經營，同時日益增多的破產逃債現象也大大提高了小額貸款公司的不良貸款率；二是各地方政府為解決中小企業融資難問題紛紛出臺了各種優惠政策來支持銀行等金融機構給中小企業放貸，增加了中小企業的貸款途徑，降低了中小企業從銀行的貸款難度，政策的改變給小額貸款公司的經營帶來了一定的困難，客戶數量、放貸資金、放貸利率均呈現下降趨勢；三是隨著各地區小額貸款公司數量的增多，小額貸款公司的生存狀態發生了變化。然而，相關政策規定小額貸款公司只能在當地經營，不能跨區域尋找客戶，這一要求在限制客戶數量的同時，也加劇了區域內小額貸款公司之間的競爭；四是小額貸款公司在機構設置、制度建設、風險管理、人員素質等方面較銀行等金融機構有較大差距，除公司高管及業務骨干外，大部分從業人員沒有金融從業經驗，缺乏金融知識，僅憑經驗評估貸款風險，以及憑借人脈開展業務。

(五)監管困境

小額貸款公司由于本身定位于非金融機構，因此不適用于《中華人民共和國中國人民銀行法》、《貸款通則》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律。這種法律層面的缺失給小額貸款公司的監督管理帶來一定的困難。同時，《指導意見》中沒有對小額貸款公司監管部門的具體監管事項做出明確規定，僅是籠統的提出由各省政府來明確規定本地區小額貸款公司的監管事宜，從而小額貸款公司在某些地區是疏于監管的。這種各自為政的監管雖然有比較符合本地區實際狀況的優點，但不同地區監管政策實施的差異性，以及由此形成的監管標準各異、自由裁量權過大等問題，既不利于全局層面上對小額貸款公司的監管，也不利于小額貸款公司健康有序的發展。

三、小額貸款公司擺脫困境的對策建議

(一)盡快建立與開通征信系統

小額貸款公司不良貸款產生的主要原因是對放貸對象信用的錯誤評估和判斷，為規避小額貸款公司的信用風險，降低其不良貸款率，建議各地區政府應盡快協調小額貸款公司建立單獨征信系統或實現與人民銀行征信系統的有效對接，使其能夠在放貸前通過系統查詢放貸對象的信用信息來篩選優質客戶，降低自己的經營風險。同時，征信系統的建立還可以通過上傳小額貸款公司客戶的信用信息來拓寬其他金融機構對其客戶的信用審核范圍，從而實現客戶信息共享，共同促進金融市場的健康發展。

(二)提供多方位的政策支持

鑒于小額貸款公司非金融機構的定位，難以適用已頒布的針對各類金融機構的法律法規，因此建議政府盡快從法律層面出臺適用于小額貸款公司的法律法規，或出臺相關政策將小額貸款公司視同金融機構，使其可以同金融機構適用同樣的法律法規，否則僅靠出臺“部門規范文件”等臨時立法會給小額貸款公司的經營、投資帶來極大風險，并嚴重影響投資者的長期規劃和從業人員的穩定性；從國家財稅政策支持及獎勵政策扶持方面，建議明確規定小額貸款公司同樣享受“服務三農”、“服務中小企業融資”的稅收優惠政策及補貼，如涉農貸款補貼、涉農擔保補貼、中小企業風險補償金，減免營業稅、所得稅等，激發小額貸款公司服務農村，服務中小企業的積極性與主動性。

(三)積極拓寬融資渠道

相關部門應根據實際情況及時調整政策規定，如放寬銀行轉貸給小額貸款公司的比例，允許小額貸款公司資本金從目前的50%逐步放大；提高主發起人的持股比例，放寬股東審核條件，便于其日后注入資金等。2012年4月，山東省金融辦在新出臺的規定中就將小額貸款公司主發起人的持股比例由20%上限提高到了49%，同時允許外資來魯設立小額貸款公司。為小額貸款公司拓寬融資渠道創造良好的政策環境。當然，小額貸款公司還應通過自身努力積極爭取更多的外部資金注入，如加強同銀行間的合作，建立主辦銀行制度，獲得低于基準利率的貸款支持或積極爭取獲得商業銀行的資金批發服務等。除此，還可以借鑒發達國家的經驗，積極拓寬小額貸款公司的融資模式，如在美國就可以通過貸款、股票、票據、資產證券化及債券等方式獲得融資。[注]白山：《小額貸款公司的競爭優勢與發展定位》，《金融發展研究》2012年第1期。

(四)加強小額貸款公司自身建設

小額貸款公司的自身建設：一是準確定位，立足服務三農、服務中小企業，合規經營，不盲目擴張及違規經營；二是建立完善的公司治理機構及規章制度并嚴格執行，注重對公司人員的培訓，提高其業務能力，尤其是風險管理能力；三是積極開發新產品，根據本地區經濟發展情況，擴大貸款抵押擔保物范圍，如土地經營權抵押貸款、產品存貨抵押貸款、大型農機具抵押貸款等，在降低貸款成本的同時拓寬公司的融資渠道；四是調整發展思路，在貸款上做到重質不重量，在有效需求旺盛而資金不足的情況下，合理謹慎運用公司每一筆資金，對于利率設置做到既符合國家貸款利率浮動限制，又可實現自身利潤最大化。

(五)建立完備的監管體系

由于小額貸款公司的經營特性，所以對其監管應有更高要求。政府相關部門應加強小額貸款公司的外部監管，從法律層面對小額貸款公司實施監管，避免出現政府監管真空地帶，確保小額貸款公司合規經營。具體實踐中，可根據實際情況實行多層次、多方面監管，如實行直接監管或委托監管。委托監管，即委托中介機構或小額貸款公司行業協會監管，在加強政府監管的同時，積極利用社會力量的監督作用加強對本行業經營行為的約束，避免或減少出現吸收存款、放高利貸、非法集資等非法行為。小額貸款公司應通過制度監管、人員監管等來加強內部監控。從制度上完善貸款流程，根據流程嚴格履行貸前審核、貸中檢查及貸后追蹤制度，做好客戶選擇、擔保物落實及購買保險等工作；人員監管應做好獎懲機制的制訂及落實，業績考核加入風險考核，使客戶經理收入與貸款回收率掛鉤，提高其風險認知度，增強從業人員風險防控能力。

四、小額貸款公司未來發展路徑探析

(一)改制為村鎮銀行

2012年3月28日，國務院常務會議明確了溫州市金融綜合改革實驗區的十二項主要任務，其中提出符合條件的小額貸款公司可以改制為村鎮銀行。這是我國民間資本參與金融機構改革的重大突破，也為小額貸款公司的未來發展提供了一條可行路徑。但是，因受制于某些政策，截至2012年9月溫州還沒有一家小額貸款公司成功改制為村鎮銀行，眾多經營者處于觀望狀態。如根據《小額貸款公司轉為村鎮銀行的暫時辦法》規定，村鎮銀行的主發起人必須是銀行業金融機構，而非小額貸款公司，這意味著一旦轉型為村鎮銀行，原本擁有控股權的大股東將失去絕對話語權，而沒有控股權是眾多小額貸款公司經營者不認同的關鍵因素。另外，盡管小額貸款公司并非金融機構，但從其經營狀況來看還優于村鎮銀行，也使得小額貸款公司的經營者們有所顧慮，如我們調研的幾家山東小額貸款公司的經營者就表示，即使能轉為村鎮銀行也不愿意轉，因為村鎮銀行無論在公眾認知度、吸收存款能力、經營網點、金融產品創新、結算匯兌系統等方面都無法與傳統金融機構相比，其盈利能力也不如目前的小額貸款公司。經營者們普遍期待國家根據國情及溫州地區的試點情況，出臺更具體的、有針對性的政策，賦予民間更多的權利，如小額貸款公司作為主發起人成立村鎮銀行等。

(二)發展為金融公司

全國人大財經委副主任委員吳曉靈曾在第三屆中國小額信貸創新論壇上提出“小額貸款公司發展為金融公司比轉型為村鎮銀行更穩妥”。這一提議，得到了眾多業內人士與小額貸款公司的認同。轉為金融公司后，小額貸款公司的融資途徑將得以拓寬，可以通過銀行間的市場借款、大型金融集團的資金以及吸收客戶存款來解決小額貸款公司的融資困境，從而有利于解決目前存在的資金供給不足等問題。同時，改制為金融公司后，小額貸款公司原有的小額信貸業務不必放棄，其小、快、靈的經營優勢依然存在，因此比轉型為村鎮銀行更穩妥。

(三)轉型為社區銀行

關于社區銀行，Robert De Young等人(2003)有比較全面的闡述，他們認為社區銀行是資產不足10億美元、國內所擁有的獨立銀行，可以由一家銀行或多家社區銀行組成。其業務包括存貸款、交易等多項金融業務，通常依托社區建立，為社區服務，服務對象為小企業及社區普通居民。[注]陳方：《小額貸款公司》，北京：經濟科學出版社2012年版。社區銀行除了具有小額貸款公司的經營特點以外，經營范圍上更加廣泛，資金來源也更具多樣性。毫無疑問,轉型為社區銀行可以很好地解決當下小額貸款公司的某些困境：一是可以吸收存款，尤其是銀行所在社區內的居民及企業將會成為其穩定的資金來源；二是作為本地企業控股的社區銀行，其貸款方向也主要面對本地區，尤其是所在社區，可以推動本地的經濟發展，其發展也更容易得到當地政府及居民的支持；三是由于是本地企業控股，在吸收存款及增資擴股方面能得到較多本地企業的支持。

當然，小額貸款公司未來也并不一定就要轉型為村鎮銀行、金融公司或社區銀行。只要國家出臺相關的支持政策，小額貸款公司認真做好自身業務規劃，積極開拓服務對象，及時解決前進中的問題，同樣能為支持三農經濟及中小企業融資發揮積極的作用。