中國如何獲取國際經濟規則制定權？
——來自歐盟、美國的經驗與啟示

吳大新

(山東財經大學 會計學院，山東 濟南 250014；中國社會科學院研究生院，北京 100732)

改革開放以來，中國經濟總量與貿易總量持續快速增長。2007年，中國超越德國成為世界第三大經濟體；2010年，中國超越日本成為世界第二大經濟體；2010年和2011年，中國連續兩年成為世界貨物貿易第一出口大國和第二進口大國。然而，中國在經濟地位提升的同時也加劇了同其他國家的貿易沖突。由于在國際經濟規則領域缺乏主導權，中國在愈演愈烈的貿易紛爭中常常處于“被動挨打”的不利局面。相比較而言，歐盟和美國在運用經濟規則保護自身利益方面可以稱得上“經驗豐富”和“成果顯著”。本文擬通過具體案例介紹歐美在獲取國際經濟規則制定權方面的經驗，并從中國的現實出發，提出由政府制定和實施“國家標準化戰略”，推動中國標準向區域標準乃至國際標準轉變，進而獲取國際經濟規則制定權的政策建議。

一、中國在國際經貿領域的困境與成因

中國經濟的崛起不可避免地引發國際戰略格局的變動乃至震蕩。由于中國經濟增長和就業越來越依賴于出口，各國尤其是歐美發達國家針對中國的貿易保護主義開始抬頭。同時，由于中國在國際經濟規則領域中缺少話語權這一“軟肋”的存在，也給這些國家抓住技術標準、環保標準、衛生標準、勞工標準等陷中國以不利境地提供了便利條件。近年來，歐美發達國家通過由它們所主導的國際組織在全球范圍內強制推行這些國家的技術標準，在實質上形成了一種技術貿易壁壘，構成了一種新形式的保護主義。據不完全統計，國際標準化組織(ISO)和國際電工委員會(IEC)發布的國際標準已近20000項，但中國企業參與制訂的僅有20余項；負責制訂這些標準的機構全世界有900多個，但中國參與其中的不足10個。注李崴：《吃透國際標準 減少外貿損失》，《江門日報》2011年3月11日。2006年，中國出口行業因技術性貿易壁壘遭受到的直接損失356.2億美元，影響殃及31.4%的出口企業；2007年損失494.59億美元，有34.6%的出口企業受到影響，企業新增成本264.31億美元；2009年36%的中國出口企業受到國外技術性貿易壁壘影響，全年貿易損失達到505億美元；2010-2011年間，因技術貿易壁壘造成的損失已經超過了1000億美元。

就歐盟方面來看，歐盟現已成為中國第一大貿易伙伴，自2008年以來中國對歐盟貿易順差不斷飆升。2010年中國對歐盟的貿易順差高達1427.6億美元。[注]商務部公平貿易局：《國別貿易投資環境報告2011》，2011年4月19日。由于歐盟成員國正在為保持和提高歐洲的全球競爭力而進行痛苦的社會利益重組和社會財富的再分配，那些在這場大轉型和大變動中的利益受損者在全球范圍內尋找“替罪羊”，支持自由貿易和支持保護主義的力量利用歐盟決策機制中錯綜復雜的空隙展開博弈，中國和中國事務有可能被歐洲政治話語體系和政治利益集團綁架作為內部斗爭的工具。[注]周弘主編：《歐盟是怎樣的力量》，社會科學文獻出版社2008年版，第8-13頁。一位歐盟官員曾表示，歐盟最終承認中國的市場經濟地位的主要障礙來自產業界和成員國因擔心歐盟對華貿易逆差上升而對歐盟施加的雙重壓力。尤其是歐債危機爆發所引發的貿易保護主義直接加劇了中歐貿易摩擦。作為一種注重用“規則改造世界”的“安靜的超級力量”，歐盟已經顯示出對中國崛起的某種擔憂并采取了積極的行動，開始利用其所掌控的“市場經濟地位”等規則驅逐在歐洲市場上的中國產品，一個重要的表現是，歐盟頻頻發起對中國產品的反傾銷調查，甚至對某種產品同時進行反傾銷、反補貼和保障措施三種調查，中國已經成為歐盟的頭號反傾銷目標國，而在反傾銷中的“正常價值”和“損害”的確定上，標準完全掌握在歐方手中，中國企業有口難辨。

在中美經貿領域，中國面臨的形勢同樣嚴峻。中美貿易失衡的不斷加劇導致愈演愈烈的貿易摩擦，美國也因此更多地利用其掌握的國際經濟規則對中國進行制約。實際上，自WTO多哈回合談判啟動以來，美國對外貿易政策就逐漸背離了WTO的多邊主義規則，一方面通過增加出口不斷開拓國際市場，為本國具有優勢地位的產品創造良好的出口環境；另一方面通過遏制進口為國外產品的進入設置障礙，對外實行貿易保護主義。[注]徐秀軍，《美國在國際貿易協定談判中立場與國內經濟調整——以WTO多哈回合談判為例》，《當代亞太》2011年第5期。如2010年美國國際貿易委員會共發起58起“337”調查，其中有19起調查被訴方涉及中國企業，占調查總數的1/3；同年10月，美國在半個月內接連發起24起貿易調查，使得中國成為美國濫用貿易救濟措施的最大受害國。[注]商務部公平貿易局：《2010年美國337調查涉華案件數量達歷史新高》，2011年1月18日。另外，美國還通過主導諸如社會責任國際(SAI)等國際組織推廣對其有利的技術標準。在SAI咨詢委員會(Advisory Board)的29位委員中，有11位是美國人，而發展中國家則沒有一位委員；而且，由8位董事組成的董事會中，7位是美國人，1位是瑞士人?？梢姡渌鶎で蟮膰H代表性只不過是發達國家尤其是美國的代表性而已。2004年，歐美國家將企業社會責任與國際貿易掛鉤，強行對中國出口企業推行國際企業社會責任SA8000認證，我國大量出口企業不得不支付不菲的認證成本和維護成本，企業競爭力大打折扣。又如，由于被認為不符合經合組織(OECD)制定的公司治理標準，中國在美企業頻頻遭受調查，中海油競購優尼克石油公司最終以失敗收場；華為、中興等新興中國公司被要求向美國議員交代同政府關系。[注]見《美國慣用“安全”標簽打壓中企》，《國際先驅導報》2012年10月16日。這些事件一方面給中國企業造成了巨大的物質損失，另一方面還使中國企業背上了“官辦企業”的壞名聲，對于中國企業實現“走出去”戰略構成了嚴重的障礙。

中國的崛起不可避免地沖擊了現有國際利益格局，而歐美國家作為現有國際經濟規則的主導者，必然要通過運用既有規則來維護自身利益，這是當前中國在對外經貿領域困境的主要成因。要擺脫中國在國際經貿領域的困境，就需要借鑒歐美國家在獲取國際經濟規則制定權方面的成功經驗，并在國際經濟規則的制訂中輸入中國影響，逐步提升中國在國際經濟規則領域的話語權。

二、歐盟和美國獲取國際經濟規則主導權的成功經驗

在當今的國際舞臺上，單邊主義越來越不得人心、行為空間日益狹窄，而國際經濟組織則在國際社會中發揮著越來越積極的作用，成為協調矛盾、制定規則、維護秩序、平衡利益的重要機構和平臺。[注]李紅梅主編：《國際經濟組織》，機械工業出版社2007年版，第8頁。在這種情況下，歐美國家越來越多地通過聯合或加入某一國際組織并對其施加影響，以達到主導乃至控制該組織的目的，同時使維護自身利益的行為名正言順地獲得合法性。歐盟和美國正是利用這種“借雞生蛋”的策略有效地維護了自身利益。

(一)歐盟借助IASC提升國際會計標準領域話語權

1990年兩德統一不僅對歐洲經濟產生了巨大沖擊，也在全球會計標準領域產生了深遠影響。為實施“東部建設”計劃，德國這個歐盟經濟的火車頭開始轉向寬松的財政政策，大量的轉移支付被提供給原東德。[注]宋堅：《德國經濟與市場》，中國商務出版社2003年版，第242頁。與此同時，德國又大力緊縮其貨幣政策以減輕通脹壓力，這使得德國國內利率飆升，原來以銀行為主要資金來源的德國企業飽受高利率之苦。在這種形勢下，一大批德國公司包括巴斯夫(BASF)、拜爾(Bayer)、戴姆勒-奔馳(Daimler-Benz)等在1991年開始與SEC聯系在美國紐約股市(NYSE)上市事宜。一開始，德國方面試圖使德國會計標準與美國會計標準“相互承認”(mutual recognition)，盡管華爾街熱烈歡迎德國公司通過“互認”赴美上市，然而美國官方卻持堅決反對態度。當時的SEC主席布雷登甚至說“互認”的說法是“不可思議的”。由于急需資金和試圖打開美國市場，戴姆勒-奔馳公司在1993年10月不顧其他德國公司的反對，屈辱地接受了SEC的條件——按照美國會計標準調整了1993年上半年的會計報表，此舉使得奔馳公司在德國會計標準下1.68億德國馬克(1.02億美元)的盈利變成了美國會計標準下9.49億德國馬克(5.75億美元)的虧損！除了令人難以置信的“新”經營績效外，奔馳公司還為此支付了6000萬美元的報表調整費用，且在此后還需每年支付大約1500至2000萬美元的此類費用。[注]Assma Sawani, “The Changing Accounting Environment: International Accounting Standards and US Implementation”, Journal of Finance and Accountancy, No.1, 2009, pp.1-9.從“會計政治觀”的角度來看，在存在不同資本市場規則的情況下，外國公司進入新的資本市場必然要承擔相應的經濟規則轉換成本。然而，對歐洲來說，這樣的高成本顯然是難以接受的，尤其是事件背后的政治意圖如此明顯。奔馳公司接受美國會計標準一事震驚了德國乃至整個歐洲工商界，歐盟委員會被美國主導國際會計標準且無視歐洲利益的事實所觸怒，決心改變歐洲在國際會計標準領域的不利局面以對抗美國的會計霸權。

不過，當時歐盟層面并沒有統一的會計制度，只是依靠公司法指令來協調成員國之間差異顯著的會計制度，而指令協調方式存在程序冗長、會計備選方法過多、約束力低下等缺點。若自創一套歐洲會計規則難以在短時間內令所有成員國達成一致，因此，歐盟將目光轉向了一個權威性正在上升的民間國際組織——國際會計準則委員會(IASC)，[注]該組織于2000年改組為國際會計準則理事會(IASB)。希望通過采納其頒布的國際會計準則(IASs)來對抗美國的會計標準。歐盟委員會在1995年9月發布的通訊稿中認識到，“當前看來，在所有制定會計標準的國際組織中，只有IASC能夠提供一套最有希望得到全球資本市場認可的會計準則，而這個準則能夠解決我們當前面臨的緊迫問題。有必要通過增強歐盟層面現有的從事會計事務組織的能力來密切與IASC的合作，以達成在國際和國內層面存在爭議的會計事務的一致”。[注]European Commission, Accounting Harmonization: A New Strategy vis-à-vis International Harmonization, Communication from the Commission Internal document, COM95(508) final, Brussels.2000年6月，在里斯本歐盟首腦會議上，歐盟委員會“建議在受管制市場上的所有歐洲上市公司(估計大約在6700家左右)都應該被要求按照國際會計準則編制合并報表。”[注]European Commission, EU Financial Reporting Strategy: the Way Forward, COM (2000) 359 final, Brussels.2002年7月19日，《歐洲共同體第1606/2002號條例》得到了歐洲議會和理事會的批準，該條例規定，“自2005年1月1日起，共同體范圍內所有的上市公司必須在每個會計年度按照已采納國際會計準則編制合并財務報表”。[注]European Parliament and Council, Resolution of 19 July 2002 on the Application of International Accounting Standards, (EC) No. 1606/2002.不僅如此，歐盟還與美國就理事會席位和投票規則展開了對IASC的主導權之爭。[注]克里斯托弗·諾比斯，羅伯特·帕克著，《比較國際會計》(第十版)，薛清梅譯，東北財經大學出版社2010年版，第84-86頁。

需要指出的是， 歐盟通過采納國際會計準則，不但增強了自身在國際會計標準領域的話語權，同時也極大地提高了IASC的國際地位。歐盟聯手IASC的舉動，改變了全球會計標準領域歐美力量的對比。2007年4月27日，SEC主席考克斯和歐洲證券監管委員會(CESR)主席威米爾希在布魯塞爾舉行會談，評估SEC-CESR合作計劃的進展并討論在證券監管領域“互認”等進一步合作事宜。歐盟最終獲得了在國際會計標準這一原本處于劣勢的制度領域與美國平等對話的地位。目前來看，由于歐盟對國際會計準則的采納，意味著多數發達國家成為了IASC的客戶，而美國在采納國際會計準則方面的一再拖延則顯得缺乏誠意，這恰恰表明了歐盟已成功地將“實現全球單一的、高質量的會計標準”的壓力轉到了美國一邊。

(二)美國試圖通過主導TPP重獲亞太地區主導地位

亞太地區歷來是美國的戰略重心之一，隨著中國的崛起和世界經濟重心向東亞轉移，美國開始調整其全球戰略。“回歸亞太”戰略是近年來美國全球戰略調整的核心。美國亞太戰略“一以貫之的立場是謀求建立一個把東亞國家融入其中的、由美國主導的泛太平洋一體化組織、或者是一個亞太一體化組織，而不是一個純粹的東亞一體化組織”。[注]林利民：《美國與東亞一體化的關系析論》，《現代國際關系》2007年第11期。20世紀90年代初，馬來西亞前總理馬哈蒂爾提出旨在排斥美國在亞太地區領導地位的“東亞經濟集團”(EAEG)構想被美國否決；其忠實盟友日本所倡議的亞洲貨幣基金組織方案也遭到美國的堅決反對。這說明，美國絕不允許其他國家染指亞太地區主導權。

出于對中國崛起的擔憂和市場風險分散化的考慮，過去十年來，涵蓋整個東亞的自由貿易協定一直出于空白狀態，客觀上為“跨太平洋伙伴關系協議”(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)的出現創造了條件。[注]李向陽：《跨太平洋伙伴關系協定：中國崛起過程中的重大挑戰》，《國際經濟評論》2012年第2期。奧巴馬政府出臺的“五年出口倍增計劃”，將美國未來出口戰略的重心鎖定在亞太地區。使用貿易保護主義方法遏制進口、增加出口成為美國“實現平衡增長(既增長又不增加經常項目逆差、同時不過度增加財政赤字)的唯一出路”。[注]余永定：《美國經濟再平衡與貿易保護主義》，《21世紀經濟報道》2009年11月16日，第4版。

美國為了長期維持自己在東亞地區的主導地位、追求自身的經濟利益以及應對中國的崛起，一方面對把美國排除在外的、傳統意義上的東亞區域合作形式采取冷淡、不歡迎甚至是阻礙的態度，特別是反感排他性的東亞共同體建設；另一方面，積極推動把美國包括在內的、寬泛意義上的東亞區域合作，或者“大東亞”區域合作，尤其倡導“亞太共同體”、“太平洋共同體”建設。[注]張小明：《美國是東亞區域合作的推動者還是阻礙者？》，《世界經濟與政治》2010年第7期。所以，由新西蘭、智利、新加坡和文萊等四國于2005年6月簽訂的TPP協議，引起了奧巴馬政府的重視，他們意識到TPP的開放性可以成為美國實施“回歸亞太”戰略的絕佳媒介，并將其作為實現美國“五年出口倍增計劃”的四大戰略支柱之一。2010年3月，擴大TPP的首輪談判在澳大利亞墨爾本舉行，包括美國、P4(新西蘭、智利、新加坡和文萊)、秘魯、新西蘭、澳大利亞以及越南(作為觀察員)在內的多國經貿官員出席了會議，“P4”擴大為“P8”；同年10月，上述八國又在文萊與馬來西亞舉行了第三輪談判，從而使得“P8”擴大為“P9”。美國的積極態度和行動不但帶來一種示范效應，更重要的是，它還通過制訂有利于美國的標準而在實質上主導了TPP。

實際上，原有的P4協定本是一個高標準的、內容全面的自由貿易協定。但美國認為，P4達成的協定不符合美國的標準，即沒有反映美國的要求和利益，需要制訂符合美國標準的新協定來取而代之。美國加入TPP后，該組織不但要由美國領導，還得基本實行美國的貿易準則。美國貿易談判副代表芭芭拉·威瑟曾言，美國的目的是達成一套適用于所有亞太國家的規則，任何要加入的國家必須遵循此規則。這就是說，美國推動構建TPP的真實意圖，就是要在亞太地區建立美國主導下的、符合美國貿易標準的自由貿易區集團?；诖耍绹岢鰯U大后的TPP不能沿用原先P4達成的協定，而需要通過談判締結新的協定。[注]杜蘭：《美國力推跨太平洋伙伴關系戰略論析》，《國際問題研究》2011年第1期。一方面TPP將有助于美國跨國企業甚至中小企業獲得亞洲市場準入機會以實現其“五年出口倍增計劃”，緩解國內經濟形勢；另一方面，美國可以通過TPP將戰略競爭對手中國和俄羅斯排斥在外，“對沖”或平衡中國經濟發展的影響。有學者通過GTAP模擬分析顯示：如果美國加入TPP，則TPP成員國在GDP、貿易條件、福利等方面會受益，區外國家的相關利益將會受損；而中國的GDP、福利、貿易條件等宏觀經濟指標會出現負向變化。[注]萬璐：《美國TPP戰略的經濟效應研究——基于GTAP模擬的分析》，《當代亞太》2011年第4期。這也再次表明，防范和遏制中國崛起仍是美國不變的東亞戰略的核心。[注]王帆：《美國的東亞戰略與對華戰略》，《外交評論》2010年第6期。

三、啟示與對策建議

中國是一個發展中國家，同時也是一個世界大國，在國際化程度日益深化的背景下，必須實事求是地看待當前自己的國際地位。中國在國際經濟規則方面的話語權與自身的經濟實力極不相稱，這已為無數的事實所驗證。因此，積極地借鑒歐美發達國家在獲取國際經濟規則制定權方面的成功經驗，尤其是這些國家實施“借雞生蛋”策略、以國際組織為媒介維護自身利益的做法，是中國以更加自信的態度在國際事務中“積極作為”，獲取國際經濟規則制定權以及在地區與國際秩序構建中取得主動乃至主導權的有效途徑。對此，中國應著力解決以下幾方面的問題。

其一，應科學制訂“國家標準化戰略”并將其納入國家發展規劃，將統一國家標準、逐步實現國家標準向國際區域標準乃至國際統一標準轉變作為戰略目標。(1)統一國家標準。目前需要消除國內標準和行業標準中與國家標準相沖突的內容，并在行政管理體制方面作出相應的調整。(2)為戰略實施提供政策保障，特別是要注意對企業的支持和對教育及科研的投入。“國家標準化戰略”歸根到底要由民間來具體實施，因此政府應對有條件的企業提供政策和資金支持；在教育和科研領域，政府也應通過制定科學、可行的政策引導各類社會資源的投入。(3)推動政府間的標準化合作。通過這種形式使國家標準首先在某一國際經濟區域內實施，比如，中日韓在標準化領域的三邊合作機制——“東北亞標準合作會議”就是一個能夠提升國際和地區標準化活動能力和水平、值得推廣的有效形式。(4)在某些國際組織中增加中國代表權或者在某些具備條件的領域實施標準“等效”、“互認”。如2010年4月，中國在世界銀行的投票權升至4.42%；11月，又成功地將國際貨幣基金組織(IBM)份額由3.72%提升到6.39%，實現了在國際金融領域話語權的增加。又如，2008年11月，歐盟決定自2009年起至2011年年底前的過渡期內，允許中國證券發行者在進入歐洲市場時使用中國會計準則，這是國際資本市場首次正式接受中國企業會計準則，標志著中歐會計等效工作取得突破性成果。

其二，進一步轉變經濟發展方式，培育和擴大內需，增強在國際經貿談判中的實力。目前中國經濟增長和就業越來越依賴出口和投資拉動，這也是我們在國際經貿領域與其他國家產生矛盾的根源之一。歐美國家之所以能夠在國際標準方面對中國形成制約，很重要的一個原因就在于中國產品對這些國家市場的高度依賴。因此，重視發展國內市場，形成巨大的國內需求，一方面是中國經濟轉型的必由之路，另一方面，巨大的市場需求也有助于增強國家標準的影響力，外國產品在進入中國市場時就不得不遵循中國標準，中國標準就可以自然而然地轉變為區域標準乃至國際標準。

其三，抓住機遇，找準目標。歐盟之所以能夠獲取國際會計標準領域的主動權，是因為它抓住了國際會計準則極有可能成為被國際資本市場接納的有利時機，果斷地同國際會計準則委員會“結盟”；而美國此番“回歸亞太”也是抓住了東亞出現“權力真空”的時機，看中了TPP所具有的高度開放性。在國際金融危機和歐債危機的背景下，貿易保護主義開始抬頭，這應該成為中國獲取國際經濟規則制定權的有利時機。世界貿易組織前總干事帕斯卡·拉米曾指出，堅持多邊貿易體制仍將是加快世界貿易自由化的最好框架。在目前多哈回合深陷僵局的形勢下，誰能夠頂住貿易保護主義的壓力積極倡導多邊貿易，誰就占據了國際道義的制高點，誰就有可能對將來的貿易規則施加更多影響。中國應抓住這一時機，“順應WTO正由權力為基(power-oriented)向規則為基(rule-based)的方向邁進的潮流”，[注]周漢民，邱一川：《 WTO成立十年來的十大特征》(上)，《世界貿易組織動態與研究》2006年第1期。聯合那些被動參與全球化的、有著共同利益的發展中國家，改革諸如由少數發達國家掌控的“綠屋會議”等不利于多邊貿易和共同利益的體制機制，積極推動多哈回合走出僵局，并在新規則的建立中施加更多中國影響。當然，鑒于WTO復雜的決策機制，短期內也許難以取得實質性成果，但這至少可以顯示我們在倡導多邊貿易方面的決心與努力。

最后，企業、高校、科研院所應積極參與到“國家標準化戰略”的制訂與實施中來。企業應強化基礎管理，補上“科學管理”這一課，為國家標準的統一實施做好準備。對于有條件的高新技術企業，應將“國家標準化戰略”納入企業發展戰略體系中，通過構建企業聯盟，擴大標準實施規模和范圍，在形成自主產業標準的基礎上，實現標準的對外輸出。同時，應加強企業與高校及科研院所的聯系，及時協調社會需求與人才供給，培養高素質的專門人才，這也是我們在國際經濟規則領域“積極有為”的一個必要前提。