國(guó)際非政府組織在氣候變化條約體系中參與司法程序的建構(gòu)性思考

郝雅燁子

(武漢大學(xué)國(guó)際法研究所，湖北武漢 430072)

國(guó)際非政府組織在氣候變化條約體系中參與司法程序的建構(gòu)性思考

郝雅燁子

(武漢大學(xué)國(guó)際法研究所，湖北武漢 430072)

哥本哈根會(huì)議、坎昆會(huì)議和多哈會(huì)議，讓氣候變化條約體系未來(lái)的發(fā)展走向成為國(guó)際法研究的重點(diǎn)。在氣候變化條約體系中，國(guó)際非政府組織一直對(duì)其發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用。因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)非政府組織以“法庭之友”的身份參與到國(guó)際司法機(jī)關(guān)的爭(zhēng)端解決程序中。

氣候變化條約;非政府組織;《奧胡斯公約》;法庭之友

自聯(lián)合國(guó)成立以來(lái)，國(guó)際非政府組織逐漸成為國(guó)際立法和司法過(guò)程中不可或缺的一部分。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)來(lái)自于多方面原因。首先，許多國(guó)際非政府組織掌握特定領(lǐng)域最為前沿的專業(yè)知識(shí)和信息，因而許多專業(yè)領(lǐng)域的國(guó)際條約的談判和締結(jié)就不可避免的需要借助一些非政府組織的力量。更重要的是，隨著國(guó)際法的主題從國(guó)家間共存向國(guó)際合作的發(fā)展，越來(lái)越多關(guān)系到全人類共同命運(yùn)的問(wèn)題進(jìn)入了國(guó)際法規(guī)范的領(lǐng)域，而非政府組織作為公民社會(huì)的代表，自然迫切要求在關(guān)系到人類切身利益的問(wèn)題上發(fā)出自己的聲音。

國(guó)際環(huán)境法尤其是氣候變化法無(wú)疑是國(guó)際法與非政府組織間互動(dòng)最為活躍的領(lǐng)域之一。而哥本哈根會(huì)議、坎昆會(huì)議和多哈會(huì)議，更是讓氣候變化條約體系未來(lái)的發(fā)展走向成為國(guó)際法研究的重點(diǎn)。本文就國(guó)際非政府組織對(duì)氣候變化條約體系的推動(dòng)和影響為出發(fā)點(diǎn)，從理論和實(shí)證角度檢視當(dāng)前的氣候變化條約乃至整個(gè)國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域在非政府組織地位問(wèn)題上的缺陷和不足，最后結(jié)合目前已有的相關(guān)國(guó)際法實(shí)踐，對(duì)國(guó)際非政府組織在將來(lái)達(dá)成的氣候變化條約中參與司法程序進(jìn)行建構(gòu)性的思考和展望。

一、氣候變化條約體系中國(guó)際非政府組織的尷尬地位

非政府組織對(duì)氣候變化條約體系的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，然而無(wú)論是從實(shí)踐上還是從理論上看，非政府組織在當(dāng)前的氣候變化條約體系中地位仍然十分尷尬。

首先，從最具代表性的幾個(gè)氣候變化條約的文本分析。雖然《框架公約》在第4條規(guī)定“鼓勵(lì)包括非政府組織在內(nèi)的最廣泛公眾參與”，但是參與的對(duì)象僅限于“提高與氣候變化有關(guān)的教育、培訓(xùn)和公眾認(rèn)知”。這就意味著，非政府組織只能在條約的“體制外”發(fā)揮影響力，而無(wú)法直接影響條約的締結(jié)和執(zhí)行，更不可能參與到條約的司法程序當(dāng)中。在《框架公約》的基礎(chǔ)上，《京都議定書》也并未細(xì)化包括非政府組織在內(nèi)的公眾參與的方式，而僅僅規(guī)定:締約國(guó)應(yīng)當(dāng)“在國(guó)家一級(jí)促進(jìn)公眾意識(shí)和促進(jìn)公眾獲得有關(guān)氣候變化的信息”。2007年的《巴里島路線圖》似乎對(duì)公眾參與給予了更多的重視，其在第一條C款中規(guī)定:鼓勵(lì)多邊機(jī)構(gòu)、公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域及公民社會(huì)，通過(guò)相互協(xié)助的行動(dòng)和過(guò)程，支持全人類對(duì)氣候變化一致、共同的適應(yīng)。根據(jù)國(guó)際關(guān)系的傳統(tǒng)理論，社會(huì)組織被分為兩大類，即公共領(lǐng)域——國(guó)家、政府部門和私人領(lǐng)域——經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)部門，而公民社會(huì)便是新近崛起的“第三部門”，非政府組織正是公民社會(huì)的典型代表。因此，在《巴厘島路線圖》中似乎將國(guó)家與非政府組織作為了平等的行為主體，而非僅僅要求非政府組織配合、支持國(guó)家的行為;但是共同行動(dòng)的目的則是空泛的“增強(qiáng)人類對(duì)氣候變化的適應(yīng)力”，這樣的模糊規(guī)定同樣沒(méi)有明晰非政府組織在氣候變化條約中的地位。實(shí)際上，以上的問(wèn)題不僅僅體現(xiàn)在氣候變化條約中，非政府組織在整個(gè)國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域都面臨這樣的窘境——約文往往提到非政府組織的作用，但是對(duì)其地位卻態(tài)度模糊。

其次，從監(jiān)督條約實(shí)施的角度來(lái)看，雖然諸如綠色和平組織等許多國(guó)際非政府組織都致力于監(jiān)督各國(guó)履行氣候變化條約，但是目前的制度設(shè)計(jì)卻使得這些掌握第一手資料的非政府組織沒(méi)有法定途徑，正式參與到監(jiān)督條約實(shí)施的程序中來(lái)。《框架公約》和《京都議定書》規(guī)定了三個(gè)獨(dú)立的程序和規(guī)則來(lái)解決締約國(guó)不履行條約的問(wèn)題，分別是:“深度專家審評(píng)”“多邊協(xié)商程序”以及“違法審查程序”。

其中“深度專家審評(píng)”是評(píng)價(jià)締約國(guó)是否履行其承諾的第一步。該步驟會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家履行承諾的情況進(jìn)行全面完整的評(píng)估。但是專家組必須由“《框架公約》締約方和在適當(dāng)情況下政府間組織提名的專家中遴選出的成員組成”。因此，在這一非政府組織最有可能參與，同時(shí)也能夠做出巨大貢獻(xiàn)的步驟中，并未給非政府組織留下任何進(jìn)入的可能。“多邊協(xié)商程序”在締約方之間進(jìn)行，自然不可能有非政府組織參加的余地。而在最后的“違法審查程序”中，專門建立的“合法性委員會(huì)”只有在收到“深度專家審評(píng)”的專家組以及締約方提出的“履行問(wèn)題”后，才能啟動(dòng)“違法審查程序”。因此，即便有非政府組織掌握了某個(gè)締約國(guó)不履行承諾的確鑿證據(jù)，也無(wú)法向“合法性委員會(huì)”提出“履行問(wèn)題”，從而啟動(dòng)“違法審查程序”。

二、對(duì)未來(lái)氣候變化條約中國(guó)際非政府組織參與司法程序的建構(gòu)性思考

將非政府組織的地位在氣候變化條約中進(jìn)行規(guī)范，無(wú)疑將更大的發(fā)揮非政府組織不可替代的作用，從而使得氣候變化這一關(guān)系到全人類命運(yùn)的問(wèn)題真正由全人類來(lái)共同解決，同時(shí)非政府組織的活動(dòng)也就有了更多的法律保障。因此，從目前的國(guó)際實(shí)踐，應(yīng)賦予非政府組織參與爭(zhēng)端解決等司法過(guò)程的權(quán)利。

公眾參與環(huán)境領(lǐng)域司法程序的權(quán)利最早由《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》賦予，該宣言的原則十規(guī)定:“環(huán)境問(wèn)題最好在所有有關(guān)公民在有關(guān)一級(jí)的參加下加以處理。在國(guó)家一級(jí)，每個(gè)人應(yīng)有適當(dāng)?shù)耐緩将@得有關(guān)公共機(jī)構(gòu)掌握的環(huán)境問(wèn)題的信息，其中包括關(guān)于他們的社區(qū)內(nèi)有害物質(zhì)和活動(dòng)的信息，而且每個(gè)人應(yīng)有機(jī)會(huì)參加決策過(guò)程。各國(guó)應(yīng)廣泛地提供信息，從而促進(jìn)和鼓勵(lì)公眾的了解和參與。應(yīng)提供采用司法和行政程序的有效途徑，其中包括賠償和補(bǔ)救措施。”《奧胡斯公約》將這一權(quán)利更加明確，同時(shí)賦予了非政府組織訴諸法律的權(quán)利。

對(duì)于非政府組織參與司法程序，首先，從《奧胡斯公約》的實(shí)踐情況看，非政府組織在公約體系內(nèi)已經(jīng)可以直接向“合法性委員會(huì)”提出針對(duì)締約國(guó)的申訴，并且已有申訴得到支持的先例;另一方面，如果從國(guó)際司法機(jī)關(guān)(比如國(guó)際法院)受理爭(zhēng)端的角度分析，非政府組織若想以自己的名義起訴還是相當(dāng)困難的。

《奧胡斯公約》為保障公眾參與的積極性和有效性，公約從信息獲取、參與決策及訴諸法律三個(gè)方面賦予了公眾參與權(quán)利，規(guī)定了國(guó)家所承擔(dān)的相應(yīng)義務(wù)。公約明確將非政府組織納入“公眾”范疇，規(guī)定“公眾”是指一個(gè)或多個(gè)自然人或法人，以及按照國(guó)家立法或?qū)嵺`，兼指這種自然人或法人的協(xié)會(huì)、組織或團(tuán)體，“所涉公眾”指正在受或可能受環(huán)境決策影響或在環(huán)境決策中有自己利益的公眾，并指出倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)并符合本國(guó)法律之下任何相關(guān)要求的非政府組織應(yīng)視為有自己的利益。

《奧胡斯公約》生效以后，其“合法性委員會(huì)”受理的第一批五個(gè)案件全部是由非政府組織針對(duì)締約國(guó)違反公約的情形提出的，分別是:(1)“綠色援助”組織起訴哈薩克斯坦(違反《奧胡斯公約》第4條第1款、第7款;第6條第6款;第9條第1款);(2)“綠色援助”組織起訴哈薩克斯坦(違反《奧胡斯公約》第6條2—4款、6—8款;第9條第3款、第4款);(3)“Ecopravo－Lviv”組織起訴烏克蘭;(4)“潔凈空氣行動(dòng)小組”組織起訴匈牙利;(5)“摩爾多瓦非政府組織“起訴土庫(kù)曼斯坦。更重要的是，以上五項(xiàng)來(lái)自非政府組織的申訴全都不同程度的獲得了“合法性委員會(huì)”的支持。

由此可見(jiàn)，《奧胡斯公約》規(guī)定的非政府組織訴諸法律的原則得到了很好的執(zhí)行。而非政府組織也充分利用了這一制度，在監(jiān)督締約國(guó)履行條約義務(wù)方面發(fā)揮了重要作用。將這樣的制度借鑒到未來(lái)的氣候變化條約中既有其必要性，又有其可行性。首先，正如上文提到的一樣，目前氣候變化條約體系中執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制的啟動(dòng)只能來(lái)源于締約方政府或者專家小組專家提出的問(wèn)題。而許多充分了解締約國(guó)履行情況的非政府組織即便掌握確鑿的證據(jù)，也無(wú)法提出申訴。如果借鑒《奧胡斯公約》的監(jiān)督機(jī)制，無(wú)疑將促使氣候變化條約的締約國(guó)更好的履行條約義務(wù)。其次，從《奧胡斯公約》已有44個(gè)締約國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)看，這一國(guó)際實(shí)踐已經(jīng)具備相當(dāng)?shù)膹V泛性，即便在將來(lái)的氣候變化條約中賦予非政府組織訴諸法律的權(quán)利，也并不難被締約國(guó)所接受;此外，目前的氣候變化條約體系本身就具有同樣職能的“合法性委員會(huì)”，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上看也并不存在很大的難度。

參與司法程序的另一個(gè)層次就是參與到國(guó)際司法機(jī)關(guān)的爭(zhēng)端解決程序中。由于這些司法機(jī)關(guān)中的一部分只能接受國(guó)家提出的申訴，而另一部分能夠接受私人主體提出申訴的司法機(jī)關(guān)往往要求原告或者申訴方是被告或者被申訴方行為的受害者。在這一問(wèn)題上，歐洲人權(quán)法院已經(jīng)受理了多起案件，其態(tài)度也非常典型。例如，在綠色和平組織起訴德國(guó)的案件中，歐洲人權(quán)法院判決認(rèn)為:首先，綠色和平組織本身不能成為受害者，但是它可以代表組織成員提起訴訟;其次，環(huán)境威脅并不是現(xiàn)實(shí)發(fā)生的損害，而是將來(lái)可能造成的，因此有極大的不確定性，無(wú)法從司法上判斷受害的程度。最終綠色和平組織的起訴被駁回。由此可見(jiàn)，即便非政府組織能夠成為適格原告，但由于其訴求屬于環(huán)境領(lǐng)域的特殊性質(zhì)，也很難獲得支持。

那么在國(guó)際司法機(jī)關(guān)的平臺(tái)上，非政府組織如何更好的發(fā)揮作用呢?筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)非政府組織以“法庭之友”的身份參與到國(guó)際司法機(jī)關(guān)的爭(zhēng)端解決程序中。雖然國(guó)際法院規(guī)約第66條第2款之規(guī)定:“書記官長(zhǎng)并應(yīng)以特別且直接之方法通知法院所認(rèn)為對(duì)于咨詢問(wèn)題能供給情報(bào)之有權(quán)在法院出庭之任何國(guó)家、或能供給情報(bào)之國(guó)際團(tuán)體，聲明法院于院長(zhǎng)所定之期限內(nèi)準(zhǔn)備接受關(guān)于該問(wèn)題之書面陳述，或準(zhǔn)備于本案公開(kāi)審訊時(shí)聽(tīng)取口頭陳述”，可見(jiàn)國(guó)際法院并不接受非政府組織作為“法庭之友”;但是仍然有其他很多國(guó)際司法機(jī)關(guān)對(duì)非政府組織持開(kāi)放態(tài)度。尤其是環(huán)保類的非政府組織，在提供專業(yè)的“法庭之友”意見(jiàn)方面具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)。

目前歐洲法院、歐洲人權(quán)法院、美洲人權(quán)法院等國(guó)際司法機(jī)關(guān)都接受非政府組織作為“法庭之友”。因此，建議在今后的氣候變化條約中，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)非政府組織在爭(zhēng)端解決程序中充當(dāng)“法庭之友”，這樣更有利于氣候變化條約體系爭(zhēng)端解決機(jī)制的完善。

D990

A

1003－4145［2013］專輯－0069－02

(責(zé)任編輯:宋緒芬)