中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位與領(lǐng)導(dǎo)方式的基本特征

蘭 華 尹利平

( 山東大學 政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100;濟南大學 馬克思主義學院，山東 濟南 250002)

一、中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的特殊性

“執(zhí)政黨”在資本主義國家和社會主義國家是兩個不完全相同的概念。“執(zhí)政黨”概念最初來源于資本主義國家政治體系，是相對于“在野黨”而言的。執(zhí)政黨是指在政治競選中取勝，依法組織政府，掌握國家行政權(quán)力的政黨。在政治選舉中失敗的政黨則成為“在野黨”，在野黨依法行使監(jiān)督政府的職能。我國的政治黨派中不僅包括中國共產(chǎn)黨，還包括八個民主黨派。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，其他八個民主黨派是參政黨。在政治生活中，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位本質(zhì)上不同于西方國家執(zhí)政黨的執(zhí)政地位，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

第一是黨和國家政權(quán)的關(guān)系方面。資本主義國家的政黨是適應(yīng)資本主義生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展，在資產(chǎn)階級政治發(fā)展達到取得國家統(tǒng)治權(quán)，伴隨著資產(chǎn)階級議會民主制度和代議制度的建立和發(fā)展而不斷成熟的。在資本主義國家，國家的政治法律制度是政黨活動的規(guī)范，有的國家還頒布了“政黨法”以規(guī)范政黨的行為。政黨和國家的關(guān)系松散，相互之間有明確的界限，政黨只能依法通過議會選舉、總統(tǒng)選舉，才能進入議會、執(zhí)掌政權(quán)。在社會主義國家，政黨往往是國家的創(chuàng)立者，是國家政權(quán)的締造者，國家是政黨的政治成果，在政治形態(tài)上表現(xiàn)為一種典型的黨國體制。國家是政黨表達并實現(xiàn)政治意愿的主要平臺，國家行為的方向代表了執(zhí)政黨對執(zhí)政形勢的理解。新中國的國家政權(quán)是中國共產(chǎn)黨通過長期艱苦的武裝斗爭建立起來的，黨的執(zhí)政地位是由此取得的，也是中國人民的歷史選擇。建國初期我國的政黨制度基本上是模仿蘇聯(lián)模式建立起來的。改革開放以來，在政治體制改革中，我國一直強調(diào)黨政分開，黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動，但在現(xiàn)階段，黨對國家和政府產(chǎn)生影響的模式仍然沒有完全擺脫這種黨國體制。

第二是黨執(zhí)政地位的法律保障方面。無論是實行兩黨制還是實行多黨制的資本主義國家，任何政黨的執(zhí)政地位都不是由憲法和法律保障的，政黨只有依法在議會選舉或總統(tǒng)選舉中獲勝，才能取得執(zhí)政地位，成為執(zhí)政黨;一旦在選舉中失敗，就會喪失執(zhí)政地位，成為在野黨。選舉是一個政黨合法獲取公共權(quán)力、掌握國家政權(quán)的唯一途徑，因此，資本主義國家的政黨都把爭取選民的支持贏得選舉當作頭等大事，把選舉作為工作的中心和重點。而在我國，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是由憲法保障的。我國憲法明確規(guī)定，黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)是憲法的基本原則之一。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是唯一的，涉及國家和社會生活的各個方面。因此，黨的執(zhí)政地位的特殊性也體現(xiàn)在執(zhí)政地位的法律保證上。

第三是黨和法律的關(guān)系方面。現(xiàn)代政治發(fā)展的一個重要方向是憲政體制。憲政體制是建立在公共領(lǐng)域和個人私域嚴格劃分基礎(chǔ)上的。資本主義國家的憲政是指一種在憲法之下使政治運作法律化的狀態(tài)。它要求政府所有權(quán)力的行使都被納入憲法的軌道并受憲法的制約。憲政的目的在于規(guī)范并限制政府的公共權(quán)力，保障公民的合法權(quán)利。憲政體制有兩大支柱:分權(quán)制衡和人權(quán)保障。為了保證國家權(quán)力不被濫用，憲政強調(diào)國家公共權(quán)力必須由不同部門分別掌握，掌握不同公共權(quán)力的部門相互監(jiān)督、相互制約，達到權(quán)力的平衡。改革開放后，我國提出了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的目標，我國的法律體現(xiàn)著國家政治發(fā)展的憲政目標，但在實際的政治權(quán)力運作過程中，這種法律框架往往會被突破。我國不搞三權(quán)分立制衡的國家權(quán)力分配模式，這是由我國國情決定的。但黨及黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府往往對立法機關(guān)和司法機關(guān)的活動產(chǎn)生重要影響，黨和法律的關(guān)系實際上隱性地表現(xiàn)為黨和立法機關(guān)、司法機關(guān)的不對稱狀態(tài)，相互之間能夠制約，但不易制衡。

第四是中國共產(chǎn)黨和其它民主黨派的關(guān)系方面。資本主義國家往往有多個政黨，還有許多各種類型的利益集團。政黨的政治身份要么是在野黨，要么是執(zhí)政黨，要么是執(zhí)政聯(lián)盟中的一員。我國實行共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度，民主黨派的政治身份不是在野黨，也不是執(zhí)政黨，而是參政黨。我國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度，是由法律規(guī)定下來的政黨關(guān)系。因此，我國的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作根本不同于資本主義國家的執(zhí)政聯(lián)盟。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位的特殊性還體現(xiàn)在這種多黨合作模式中固有的領(lǐng)導(dǎo)地位上。中國共產(chǎn)黨在多黨合作中領(lǐng)導(dǎo)其它黨派。中國共產(chǎn)黨對各民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo)。民主黨派在政治上必須接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以中國共產(chǎn)黨的最高綱領(lǐng)為其最高綱領(lǐng)，各民主黨派履行政治職責主要是通過合作、協(xié)商的形式進行，也就是說民主黨派的政治功能是參政議政。

我國執(zhí)政黨執(zhí)政地位的特殊性必然影響到黨和國家政權(quán)的關(guān)系，解決好黨的執(zhí)政與國家政權(quán)機構(gòu)依法行使職權(quán)、履行職責的關(guān)系，是實現(xiàn)政治民主化、建設(shè)社會主義法治國家的需要。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的本質(zhì)在于保障人民代表大會制度

人民代表大會制度是當代中國的根本政治制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的本質(zhì)是支持人民代表大會依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，實現(xiàn)人民主權(quán)。

我們黨始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，指出黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)方式是制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部、進行思想宣傳、發(fā)揮黨組織和黨員的作用、堅持依法執(zhí)政。具體而言，就是按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及各人民團體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們進行監(jiān)督;支持政府履行法定職能，依法行政;從制度上保證審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。

黨和人民代表大會關(guān)系的調(diào)整，其實質(zhì)在于合理定位雙方在國家政治生活中的角色，規(guī)范雙方發(fā)揮作用并相互影響的方式。“我們黨是領(lǐng)導(dǎo)國家的黨，但是，不論何時何地，都不應(yīng)該用黨的組織代替人民代表大會和群眾組織，使它們徒有其名，而無其實。如果那樣做，就違反了人民民主制度。”①《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第402－403頁。人民代表大會是我國的權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)。人民代表大會在國家政治生活中的重要作用主要體現(xiàn)在三個方面:第一，人民代表大會是國家的立法機關(guān)。第二，人民代表大會擁有重大事務(wù)決定權(quán)。第三，人民代表大會擁有國家機關(guān)重要人事任免權(quán)。但在我國實際政治生活、經(jīng)濟建設(shè)和社會管理中，黨委是領(lǐng)導(dǎo)和決策機關(guān)。人民代表大會的作用與我國政治制度的設(shè)計預(yù)期還有很大差距。改革開放以來，人民代表大會在國家政治生活中的地位得到了很大提高，但它的弱勢地位沒有得到實質(zhì)改變，致使人民代表大會制度在政治語境中的最高權(quán)力機關(guān)地位與現(xiàn)實政治生活中的弱勢地位不相符。作為我國一項根本的政治制度，人民代表大會制度一直以來被當做社會主義制度建立的政治成果。憲法和法律賦予人民代表大會的各種權(quán)力和職責，往往被看做是社會主義政治制度優(yōu)越性的標志，但由于缺乏技術(shù)操作過程的制度性保障，人民代表大會制度的意義更多地局限于民主政治建設(shè)的目的，而沒有覆蓋到保證政治權(quán)力有序化、科學化運作的過程中去。關(guān)于黨與人大的關(guān)系，江澤民同志曾經(jīng)強調(diào)了四點:一是黨領(lǐng)導(dǎo)人大，但不能代替人大行使國家權(quán)力。二是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)的作用是一致的，因為黨對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，最本質(zhì)的內(nèi)容就是組織和支持人民當家作主，而人大制度是黨領(lǐng)導(dǎo)的人民民主制度，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能充分發(fā)揮人大制度的作用;人大制度的加強和完善，可以更好地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。三是黨要尊重和支持人大依法行使職權(quán)，要善于使黨有關(guān)國家重大事務(wù)的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志。四是各級黨組織，包括人大黨組，都要遵守黨章關(guān)于“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的原則，遵守憲法關(guān)于“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”的規(guī)定。①《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第112—113頁。

人民代表大會制度是基于我國基本國情而建立起來的根本政治制度，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民民主建設(shè)的重要成果。人民代表大會是我國政治生活中集中民智、體現(xiàn)民意的重要環(huán)節(jié)，是人民當家作主的主要形式，是實現(xiàn)中國特色社會主義民主政治的基本途徑。理順黨和人大的關(guān)系，使之既能強化中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，又能充分堅持和完善人民代表大會制度，鞏固人民代表大會的最高權(quán)力機關(guān)地位，是當前建設(shè)社會主義民主政治亟待解決的問題。堅持完善人民代表大會制度，尊重和強化人民代表大會在國家政治生活中的地位和作用，是我國在當前形勢下推進政治體制改革的基本路徑之一。只有堅持完善人民代表大會制度，才能充分體現(xiàn)黨在政治體制改革中的民主改革路線，從根本上保證在社會主義國家中人民群眾當家作主這一執(zhí)政宗旨的實現(xiàn)。只有充分尊重人民代表大會在國家政治生活中的地位，才能構(gòu)建符合我國國情的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，為建設(shè)高水平的民主法治國家提供良性的政治秩序。只有強化人民代表大會在國家政治生活中的作用，才能為我們黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政提供制度保障，為改善黨的執(zhí)政方式、提高黨的執(zhí)政水平，創(chuàng)造健康的政治生態(tài)環(huán)境。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)方式在于解決權(quán)力監(jiān)督制約

在我國現(xiàn)行政治模式下，如何構(gòu)建有效的權(quán)力監(jiān)督制約機制是一個重大的問題。在監(jiān)督制約國家公共權(quán)力的問題上，解決黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與權(quán)力監(jiān)督制衡之間的辨證關(guān)系是首要問題，這也是許多學者所回避的一個問題。回避的原因在于:一是認為權(quán)力制衡，就是對黨執(zhí)政權(quán)力的制約，這與加強黨的領(lǐng)導(dǎo)之間形成了直接沖突態(tài)勢;二是認為加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，勢必應(yīng)該單向地增強黨在整個國家政治體系中的權(quán)威性，增強黨所掌握的執(zhí)政權(quán)力在國家政治事務(wù)中的能量和幅度;三是容易形成二元決策中心，導(dǎo)致政出多門，結(jié)果既削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，又會降低政府的威信。②郭榛樹:《政黨民主與法治:當代中國政治文明中的“三統(tǒng)一”問題研究》，中央黨校出版社2008年版，第155頁。其實，加強權(quán)力監(jiān)督制衡和堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)之間并不是矛盾關(guān)系，而是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并不是要把所有權(quán)力都集中在黨組織之中，其重點在于改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，黨的領(lǐng)導(dǎo)是思想、政治、組織領(lǐng)導(dǎo)，黨要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，支持和組織國家政權(quán)機構(gòu)依法行使各自的職權(quán)。

在我國的現(xiàn)實社會中，濫用權(quán)力、權(quán)大于法的問題始終難以解決，吏治腐敗、司法腐敗的問題成為嚴重的政治問題和社會公害，給國家和社會造成了巨大的損失，削弱了黨和政府的公信力，動搖了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。建立權(quán)力監(jiān)督制衡機制，規(guī)范、限制公共權(quán)力已經(jīng)成為亟待解決的重大問題。

要解決好我國的國家公共權(quán)力的監(jiān)督制衡問題，一是要求執(zhí)政黨自身要建立健全黨內(nèi)民主監(jiān)督機制，解決執(zhí)政黨內(nèi)部權(quán)力過于集中的問題，堅持民主集中制原則，重大問題集體討論、集體決策，真正發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的作用。同時要明確劃分黨組織與國家政權(quán)機構(gòu)各自的職能和權(quán)限，黨是政治組織，不是國家機關(guān)，不能直接行使國家權(quán)力。二是要建立違憲審查制度，成立專門的違憲審查機構(gòu)，在憲法中明確規(guī)定其違憲審查職權(quán)和程序，獨立行使違憲審查權(quán)。三是要提高人大代表的地位和能力，減少代表名額，便于議事，推行代表職業(yè)化，密切代表與選民的關(guān)系，使人大代表真正成為行使最高國家權(quán)力的群體;四是要完善人民代表大會制度，落實人大對政府、法院、檢察院的監(jiān)督，重點在于人大對政府的經(jīng)濟計劃、財政預(yù)算和財政決算的審查與監(jiān)督;五是要實現(xiàn)司法獨立，法院、檢察院垂直領(lǐng)導(dǎo)，主要負責人由上級選任，不受同級黨政領(lǐng)導(dǎo)的制約，擺脫同級黨政領(lǐng)導(dǎo)的干涉，財政撥款也由上級部門執(zhí)行，不由所屬政府決定。六是要建立廣泛的社會監(jiān)督機制，充分發(fā)揮新聞媒體、社團組織、社會公眾的監(jiān)督作用。

構(gòu)建科學、有效、符合我國國情的權(quán)力監(jiān)督制衡體系，是黨轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式的重要形式，只有改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，適應(yīng)新時期經(jīng)濟社會發(fā)展對黨提出的新要求，才能從根本上增強黨執(zhí)政的公信力，鞏固黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，也是我國深化政治體制改革的重要標志。