可持續發展原則與應對全球氣候變化的理論分析

沈木珠

( 南京財經大學 國際經濟法研究所，江蘇 南京 210046)

自環境領域提出可持續發展概念到可持續發展原則的形成與發展已歷時30 余年，期間可持續發展原則得到各國環境資源政策與法律的確認，并將其作為一個發展戰略予以實施。然而，學界更關注對經濟發展與環境保護關系的研究，而對可持續發展與應對氣候變化的關系與協調問題的探討則是近年的事情。2009年氣候變化大會后更引起國際社會對氣候變化的高度重視，節能減排、發展低碳經濟已成為各國實現可持續發展的必由之路，而應對氣候變化也是各國實現可持續發展的內在要求。筆者以為，探討并協調可持續發展與應對氣候變化的關系對這兩大戰略的實現具有重要的現實意義。

一、可持續發展概念的提出與發展

關于可持續發展概念的提出，有學者認為，該概念源于第一個國際政治文件——《世界保護戰略》，①該戰略由國際資源和自然保護聯合會、世界野生生物基金會、聯合國環境規劃署等相關組織共同審定并于1980年發表。它確立了保護基本生態過程和生命維護系統;保存遺傳的多樣性和可持續利用物種生態系統等三個主要目標，確實反映了可持續發展的基本原則。②蔡守秋等:《可持續發展與環境資源法制建設》，中國法制出版社2003年版，第5－6頁。也有學者認為，第一個明確提出可持續發展概念的是一項區域性國際條約——《合作開發和保護西非與中非區域海洋和海岸環境公約》，該公約序言提出“可持續的、對環境無害的發展”。③轉引自蔡守秋等:《可持續發展與環境資源法制建設》，中國法制出版社2003年版，第6頁。還有學者認為，可持續發展概念源于環境保護領域，最早見于由世界環境與發展委員會主席、挪威首相布倫特蘭(Brundtland)夫人編寫并于1987年發表的《我們共同的未來》這一著名報告，其中表達可持續發展的中心思想是:“既滿足當代人的需求，又不對后代人滿足其需求的能力造成危害的發展”。④顧功耘主編:《經濟法教程》，上海人民出版社2002年版，第31－33頁。世界環境與發展委員會的國際環境專家組還根據該報告提出了《關于環境保護和可持續發展的法律原則》，其中將“保護和可持續利用”確立為總原則，具體要求各國應維護生物圈發揮功能所必需的生態系統和生態過程，保護生物的多樣性，并強調在利用生物資源和生態系統時，應遵守最佳可持續產量的原則。

由于《我們共同的未來》這一著名報告的發表，對國際環境組織的策略與走向起到重大的影響;也由于1972年人類環境會議后，關于環境與發展的議題不斷出現，許多國際環境條約紛紛通過。為了紀念人類環境會議20 周年而促成了里約環境與發展會議的召開，使人類正式面對環境與發展兩大密切相關的問題，會議的最大成果是通過了具體體現可持續發展理念、原則和實施可持續發展戰略的五大文件，即《里約環境與發展宣言》、《21世紀議程》、《關于森林的原則聲明》、《氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》。

《里約環境與發展宣言》(以下稱《里約宣言》)是繼《人類環境宣言》和《內羅畢宣言》后又一個關于環境保護的世界性宣言。《里約宣言》共提出了27項原則，其中有7 處直接提出“可持續發展”概念，5 處提出“持久發展”概念，并進一步指出，“人類處于普受關注的可持續發展問題的中心。他們應享有以與自然相和諧的方式過健康而富有生產成果的生活的權利”;同時強調“發展中國家的特殊情況和需要應受到優先考慮”;“各國應當合作加強本國能力的建設，以實現可持續的發展”。在環境保護與經濟發展問題上，更強調可持續發展。另外，將環境保護與經濟可持續發展需要婦女、青年和土著居民的共同參與等問題納入其中。

《21世紀議程》以《我們共同的未來》報告為藍本，由聯合國環境與發展會議秘書長草擬并經多次討論而通過，是人類社會21世紀關于環境與發展問題的重要國際政策文件。《21世紀議程》序言開宗明義指出，人類正站在歷史的關鍵時刻，我們面對國家間和各國內部長期存在的貧困、饑餓、疾病與文盲等現象，人類福祉所依賴的生態系統日益惡化。然而，把環境與發展綜合處理將會帶來滿足基本需求、提高人類生活水平、改進對生態系統的保護和管理，創造更安全、更繁榮的未來。實現這個目標需要各國的共同努力，建立促進可持續發展的伙伴關系。其他各部分分別為國際社會提供了與全球可持續發展有關的各個領域的行動計劃，其中還要求各國制定與組織實施促進可持續發展的計劃、戰略、政策與法律。臺灣學者葉俊榮評價《21世紀議程》是一份不具約束力的宣誓性文件，也是一份高度綜合性的文件，更是一份動態性的文件。①葉俊榮:《全球環境議題》，巨流圖書公司1999年版，第208－209頁。的確，《21世紀議程》并不具有約束力，但它為國際社會對環境與發展問題作出大格局的確認，對國際社會具有宣誓性意義，同時該議程是國際社會廣泛參與且廣為接受的如實反映環境與發展復雜問題的開放式文件。

《關于森林的原則聲明》由序言和15項原則組成。序言明確該聲明的指導目標是“促進森林的管理、保護和可持續發展，并使它們具有多種多樣和互相配合的功能和用途”。同時說明各種類型的森林是經濟發展和維持所有生物所必不可少的場所，要求人類應以可持續的方式使用森林供給的產品和服務，并要求各國應當通過立法實施這些原則。

《氣候變化框架公約》的序言則已“認識到所有國家特別是發展中國家需要得到實現可持續的社會和經濟發展所需的資源”，同時在第3條第4 款中明確規定“各締約方有權并且應當促進可持續發展”。

《生物多樣性公約》的序言則有7 處提出對生物多樣性及其組成部分的“持久使用”概念，“重申各國有責任保護自己的生物多樣性并以可持久的方式使用自己的生物資源”;“強調為了生物多樣性的保護及其組成部分的持久使用，應當促進國家、政府間組織和非政府部門之間的國際、區際和全球性的合作”;并“意識到保護和持久使用生物多樣性對滿足日益增長的人口糧食、健康和其他需求的重要性，以及對增強國家間的友好關系、實現人類和平的重大意義”。

以上五大文件無論以宣言、原則、聲明，還是以公約的形式表示，也無論其內容繁簡或有無約束力，它們都已明確提出了“可持續發展”的概念。此后，可持續發展概念的內涵在實踐中不斷豐富，曾經被認為源于環境保護領域的可持續發展概念早已超出環境保護的范圍，已經涵蓋了可持續生產、開發、利用、生存、生活和消費，并涉及到個人、團體、社區、區域、民族、國家、全球和全人類的可持續發展。當人們談到可持續發展時，便已經包括經濟可持續發展、社會可持續發展和生態可持續發展多個方面。②蔡守秋等:《可持續發展與環境資源法制建設》，中國法制出版社2003年版，第20頁。

二、可持續發展原則及其國際影響

可持續發展原則產生于20世紀70年代，90年代后得到了迅速發展，其原則數量不斷增多，分別體現在關于環境與發展的國際政治、政策文件與國際、國內環境資源法律文件中。被學界公認為具有指導意義的可持續發展原則有《里約宣言》中的27項原則，其中多項原則在實現可持續發展戰略進程中是最具普遍指導作用的，在學界通常被視為可持續發展的基本原則，對各國環境政策和環境資源立法均產生重大的影響。

(一)環境與經濟、社會協調發展原則

《我們共同的未來》報告指出，“可持續發展的概念為環境政策和發展戰略的統一提供了一個基本框架，實現可持續發展需要改變每個國家的國內和國際政策”。③世界環境與發展委員會:《我們共同的未來》，王之佳等譯，吉林人民出版社1997年版，第48頁。《里約宣言》是一個反映環境與經濟、社會協調發展的政治宣言，其中的原則1、4 和12 就是該原則的具體規定。《21世紀議程》更自始至終貫穿了這一原則，特別在第8 章中強調“將環境與發展問題納入決策過程”。《氣候變化框架公約》的序言也申明，“應當以統籌兼顧的方式把應對氣候變化的行動與社會和經濟發展協調起來”。這些規定實際上就是對該項原則的確認，說明該原則已在全球范圍內取得共識，因為它正確反映了環境保護與經濟、社會發展的密切關系，以及社會經濟規律、自然生態規律的客觀要求。

(二)綜合開發、利用、保護和防治環境資源原則

人類在生產與消費實踐中逐步意識到，環境資源的開發、利用、保護與防治是一個相互依存、緊密聯系的整體，要使環境資源具有持久利用的價值，就必須將環境資源的開發、利用、保護和防治等各項活動綜合起來考慮。《里約宣言》的原則8 要求“各國應當減少和消除不可持續的生產和消費方式”，換言之，它要求各國推行可持續發展的生產和消費方式，而這里的可持續發展的生產和消費方式顯然包括環境資源的合理開發與利用方式。《21世紀議程》全面考慮了環境資源開發、利用、保護與防治的綜合協調，其中的許多規定是該項原則的具體反映。

由于該原則明確了環境資源的開發、利用、保護與防治各項活動之間的相互關系，確立了對環境資源的綜合管理，即國土的總體規劃應綜合考慮森林、草原、水、海洋、礦產、野生動植物等資源的開發、利用、保護、防治以及管理等問題。同時，該原則還明確了正確處理人與自然的關系，實現人與自然的和諧共處這一宗旨，因而它對許多國家如中國、美國、日本、德國等環境政策與環境立法產生了重大影響。

(三)防治結合原則

西方工業發達國幾乎都走過了“先污染后治理”的道路，在環境問題上付出過慘重的代價。《里約宣言》原則15 指出，“為了保護環境，各國應按照本國的能力，廣泛適用預防措施”。《氣候變化框架公約》第3條第3 款要求，“各締約方應當采取預防措施，預測、防止或盡量減少引起氣候變化的原因，并緩解其不利影響”。《生物多樣性公約》的序言也“注意到預測、防止和從根本上消除導致生物多樣性嚴重減少或喪失的原因至關重要”。《里約宣言》原則15 還進一步要求各國，“當遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化”。《氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》也都有類似的規定。

預防原則在中國、歐盟、美國、英國、德國、法國、荷蘭、丹麥、澳大利亞、希臘、瑞典等國家的環境資源立法中特別得到重視，并將其確立為一項基本原則。實踐證明，預防固然重要，但治理更不可或缺，在環境保護問題上，應根據具體情況對防治工作統籌安排，以較少的投入獲得更高的經濟、社會和環境效益。

(四)環境責任原則

在人們的傳統觀念中，環境具有自凈能力，造成環境損害者只要不傷及具體的人和物，就無需承擔責任。然而，由于環境的日益惡化，“污染者負擔或污染者付費原則”首先由經濟合作與發展組織環境委員會于1972年提出，之后便得到國際社會的廣泛認可。1987年《東京宣言》指出，“持久性要求對決策的影響承擔更廣泛的責任。做出這些決策的人應對其決策對他們國家的環境資源產生的影響承擔責任”。①世界環境與發展委員會:《我們共同的未來》，王之佳等譯，吉林人民出版社1997年版，第476、412頁。《里約宣言》原則13 也要求“各國應制定關于污染和其他環境損害的責任和賠償受害者的國家法律”。原則16 則指出，“考慮到污染者原則上應承擔污染費用的觀點，國家當局應該努力促使內部負擔環境費用”。以上宣言不僅確認“污染者負擔原則”，而且也確立了“決策者承擔責任原則”。因為“可持續發展的目標必須納入那些負責國家經濟政策和計劃的國會和立法委員會的職權范圍，也應納入關鍵的部門和負責國際政策的機構的職權范圍”。②世界環境與發展委員會:《我們共同的未來》，王之佳等譯，吉林人民出版社1997年版，第476、412頁。

(五)公眾參與原則

環境領域推行的公眾參與原則早已體現在美國1969年《國家環境政策法》中，其中規定“聯邦政府的所有部門應將其制定的環境影響評價和意見書向公眾公布”。《21世紀議程》也闡述了公眾參與的重要性。《里約宣言》原則10 確立了公眾參與原則，它強調“每一個人都應能適當地獲得公共當局所持有的關于環境的資料，包括關于在其社區內的危險物質和活動的資料，并應有機會參與各項決策進程”。由于可持續發展事關全人類大業，其發展進程與環境質量的好壞與廣大民眾息息相關，公眾的積極參與是實現可持續發展戰略的關鍵，是有效協調人與自然環境關系的根本保證。因此，實行公眾參與原則，才能正確處理政府與民眾、管理者與被管理者、環境資源保護者與環境資源破壞者的關系。

我國的《環境噪聲污染防治法》13條第3 款，《環境影響評價法》第5條，《水土保持法》第9條均確立了公眾參與原則。在該原則的指導下，我國已建立了環境狀況公布制度、環境信息通報制度、環境決策聽證制度、環境影響報告群眾評議制度和群眾信訪制度等。

三、可持續發展原則與應對全球氣候變化的關系

(一)發展與氣候變化問題

可持續發展由“發展”與“可持續”兩個詞組成，它最主要的特征是“發展性”，只有發展，社會才能進步，人類才有美好的生活。相反，沒有發展也就沒有可持續發展。尤其對發展中國家而言，發展是第一位的。可持續發展的又一特征是“可持續性”，它清楚地表明，只有建立在環境生態持續能力和社會經濟持續能力基礎上的發展，才是具有可持續性的發展。可持續發展是一種共同、公平、和諧、科學、高效和多維的發展方式，因此可持續發展原則早已得到國際社會的普遍認可與實施。

氣候變化(氣候變暖)與其他方面的環境變化相比，其影響范圍更廣泛，危害后果更嚴重以及修復時間更漫長。氣候變化是因人類長時間采取不可持續的生產與消費的發展方式而導致，在不可持續發展背景下，經濟增長越快，環境損害越嚴重。近幾十年來，全球經濟、人口的快速增長，是造成氣候變暖的直接原因。“氣候變化既是環境問題，又是發展問題，但歸根結底是發展問題，最終靠可持續發展加以解決”。①解振華:《應對氣候變化 最終靠可持續發展》，《人民日報》2009年8月25日。

關于發展與氣候變化問題的關系，其相互影響與相互作用是顯而易見的，也是人們普遍認同的。但是，對于氣候變化的歸責問題，不同國家有不同的看法。發達國家認為，氣候變化是因發展中國家近期的過度發展而導致，因而它們應對全球氣候變化負直接責任;而發展中國家卻認為，氣候變化是發達國家長期采取不合理的生產與消費方式，對發展中國家采取掠奪性開發，以及向發展中國家大規模轉移重工業與化學工業所導致，發達國家應對全球氣候變化負主要責任。正因為對氣候變化的責任認定態度和立場不同，因而在處理發展與氣候變化的關系上，發展中國家往往將發展放在第一位，它們認為只有發展才能更好的應對和抵御氣候變化的影響，更有效地實施溫室氣體排放對策，增強應對氣候變化能力。不過，其未來的發展將在能源和環境的雙重壓力與挑戰下進行。發達國家當下與未來在解決發展問題上不僅要受到減排指標的限制，而且還肩負著向發展中國家提供財政與技術，以幫助其走可持續發展道路的責任。

(二)可持續發展與應對氣候變化的關系

可持續發展與應對氣候變化既是相互影響、相互制約，又是相互促進的兩大戰略。可持續發展是一種“既滿足當代人的需要，又不對子孫后代滿足其需要的能力構成危害的發展方式”。②這是1987年《東京宣言》所下之定義，是迄今為止最為權威的定義。見《我們共同的未來》，吉林人民出版社1997年版，第475頁。它作為一種戰略是指改善人類生活質量而又不超過支持生態系統的承載能力。可持續發展戰略的實施就是要對那些不持續、不和諧、不科學、不公平和不開放的政策和制度進行全面改革，建立并逐步完善可持續發展法律體系及其法律監督機制。而應對氣候變化戰略的實施，就是要“統籌考慮經濟發展和生態建設，統籌考慮國內和國外兩個大局，統籌考慮當前利益和長遠戰略。”③解振華:《應對氣候變化 最終靠可持續發展》，《人民日報》2009年8月25日。具體措施包括:調整經濟結構，提高能源利用率;發展低碳能源和可再生能源，改善能源結構;開展植樹造林，加強生態建設和保護，建立并逐步完善應對氣候變化的法律體系及其法律監督機制。

可持續發展的各項活動，同樣需要一定量的碳排放空間。然而，在當前全球氣候變暖的背景下，如果不受限制地進行碳排放，氣候變暖將進一步加劇，給人類帶來的必定是災難。即便是一定量的碳排放，也會對已變暖的氣候造成壓力。2009年氣候變化大會又一次對人類宣告，世界化石能源消耗空間將進一步壓縮，發展中國家也不能不受限制地自由排放二氧化碳，這就使其可持續發展不但面臨國內資源與環境的雙重制約，而且還將接受碳排放限量的嚴峻挑戰。

在哥本哈根大會的推動下，目前已有43個發達國家和多個發展中國家提出了到2020年的減排目標和行動計劃，并各自開始部署和行動。這一戰略的實施，迫使各國走低碳發展道路。節能減排、提高能源效率、發展可再生能源和新能源將是各國未來應對全球氣候變化的重要對策，其結果將推進可持續發展進程。

(三)可持續發展原則與應對全球氣候變化關系的協調

全球應對氣候變化的核心是減少溫室氣體排放，而各國的經濟發展，特別是發展中國家近階段的經濟快速發展都需要一定量的溫室氣體排放空間，在各國經濟發展不能停滯不前，氣候不能繼續惡化的情況下，我們應當根據《氣候變化框架公約》確定的最終目標，“將大氣中溫室氣體濃度穩定在足以使生態系統能夠自然地適應氣候變化、確保糧食生產免受威脅并使經濟發展能可持續進行的時間范圍內”。在溫室氣體濃度控制目標的選擇上應考慮“公平發展”問題，由于歐盟、美國、日本、英國等發達國家有條件實施碳減排，因而大談、特談低碳問題，并建立了低碳制度。而發展中國家囿于經濟發展水平，不敢奢談“低碳”問題，沒有合理的碳排放空間，經濟就無法發展，國民的生活水平就無法提高，應對氣候變化也就成為一句空話。因此，有效協調氣候變化的應對、減緩與發展三者間的關系已成為當前國際社會面臨并迫切需要解決的一大課題。

《氣候變化框架公約》第3條確立的原則以及2002年通過的《德里宣言》①其全稱為:《氣候變化與可持續發展德里部長級宣言》，是2002年《氣候變化框架公約》第8 次締約方大會在印度新德里通過的，其中強調應對氣候變化必須在可持續發展框架內進行，并確立了“可持續發展”概念應當包含的基本內容。都對協調可持續發展原則與應對全球氣候變化的關系做出了原則性規定，在對不同類型國家的要求上體現了一定程度的公平性，這些原則是國際社會協調可持續發展原則與應對全球氣候變化關系應當遵循的原則。

1.共同但有區別的責任原則。

《氣候變化框架公約》第3條第1 款規定:“各締約方應當在公平的基礎上，并根據它們共同但有區別的責任和各自的能力，為人類當代和后代的利益保護氣候系統。因此，發達國家締約方應當率先對付氣候變化及其不利影響”。這一規定所確立的“共同但有區別的責任原則”得到了《京都議定書》和《哥本哈根協議》的再次確認與維護，并明確規定了主要發達國家和正在向市場經濟過度的國家溫室氣體減排的時間表和額度。但對發展中國家暫無減排的量化限制要求。發展中國家只有堅持該原則，才能贏得發展時間，同時還應要求發達國家履行《氣候變化框架公約》規定的率先減排和向發展中國家提供資金、技術以幫助其提高應對氣候變化能力的義務，只有這樣，公平問題才有可能得到解決。

2.在可持續發展框架內應對氣候變化原則。

《氣候變化框架公約》第3條第4 款規定:“各締約方有權并且應當促進可持續的發展。保護氣候系統免遭人為變化的政策和措施應當適合每個締約方的具體情況，并應當結合到國家的發展計劃中去，同時考慮到經濟發展對于采取措施應付氣候變化是至關重要的”。這一規定首先強調締約方的可持續發展權;其次強調各締約方應對氣候變化應符合本國的具體情況;再次強調經濟發展對應對氣候變化的重要作用。實際上它較好地協調了“應對、減排與發展”三者間的關系，但它對該原則的表述卻不是那么清晰明了，而《德里宣言》則彌補了這一不足。在解決可持續發展與應對氣候變化關系的問題上，清楚表述了“在可持續發展框架內應對氣候變化”這一核心思想。更為可貴的是，《德里宣言》還豐富了可持續發展的內涵。它指出，任何關于應對氣候變化的制度都必須滿足發展中國家人民的基本人權，符合發展中國家長時期內無法改變的基本事實，增強發展中國家應對氣候變化取得能力，以及體現各國的不同能力和具體情況。②中華人民共和國外交部條約法規司:《充分表達發展中國家立場的政治文件——簡評德里宣言》，《氣候變化通訊》2003年第2 期。該原則清楚地將應對氣候變化置于可持續發展框架下，確認可持續發展是國際社會在長時期內應對氣候變化的唯一可行的辦法。只要各國堅持這一原則，可持續發展與應對氣候變化的關系便能得到有效地協調。

我國是世界上最大的發展中國家，也是最大的新興經濟體，是一個人口眾多、氣候條件差、生態環境脆弱、經濟發展水平較低、生活質量亟待提高，而能源需求將持續增長的發展中國家。美國總統奧巴馬在哥本哈根大會上聲稱，所有主要經濟體都必須開始減排行動，否則美國便不提供資金幫助發展中國家應對氣候變化。之后，美國便通過碳關稅立法直接將中國等發展中國家作為征稅對象國，迫使我國等發展中國家承擔減排指標，生產低碳產品。實踐證明，不同類型的國家反映了不同的立場和態度，發達國家更強調減少溫室氣體排放而不顧及發展中國家的基本事實;而發展中國家則有充分的理由將可持續發展放在首位。強調只有發展才能增強應對氣候變化能力。因此，在解決可持續發展與應對氣候變化這一問題時，只要我們堅持共同但有區別的責任原則和在可持續發展框架內應對氣候變化原則，兩者間的關系才能得到有效協調。