搶抓政策機遇 推動區域經濟協調發展
——加快沂蒙革命老區發展的對策建議

山東省宏觀經濟研究院課題組

(山東省宏觀經濟研究院，山東 濟南 250014)

2011年10月，國務院辦公廳下發《關于山東沂蒙革命老區參照執行中部地區有關政策的通知》，確定對沂蒙革命老區在安排中央預算內投資等資金時，參照執行國家扶持中部地區的有關政策。這是繼黃河三角洲高效生態經濟區和山東半島藍色經濟區建設上升為國家戰略之后，國家賦予山東的又一重大區域政策。

作為魯南經濟帶的重要組成部分和對接長三角地區的橋頭堡，沂蒙革命老區在推動魯南經濟帶快速崛起，深化與長三角地區的合作和提升山東綜合競爭力中，其戰略地位十分突出。因此，搶抓機遇，積極作為，加快突破薄弱環節，著力解決關鍵問題，對于推動沂蒙革命老區又好又快發展，確保與全省同步實現全面建設小康社會奮斗目標，促進全省區域經濟協調發展，實現富民強省新跨越具有十分重要的歷史意義。

一、沂蒙革命老區發展現狀

沂蒙革命老區作為我國革命戰爭時期最重要的三大老革命根據地之一，為抗日戰爭和解放戰爭的勝利做出了重要貢獻。但是，長期以來該區域經濟發展水平相對較低，也是有目共睹。2011年，該區域面積和人口分別占山東全省的17.3%和16.5%，而生產總值和地方財政收入僅占全省的9.4%和6.1%，人均GDP 僅為全省平均水平的56.8%。這極大地影響了山東區域經濟的協調發展。沂蒙革命老區包括臨沂全市，淄博市的沂源縣，濰坊市的臨朐縣，濟寧市的泗水縣，泰安市的新泰市，日照市的五蓮縣、莒縣共18 個縣(市、區)，總面積2.7 萬平方公里，人口1585 萬。近年來，老區各級政府全面落實科學發展觀，帶領廣大人民以沂蒙精神為動力，科學務實、積極作為，經濟和社會發展取得了很大成就，為參照執行中部地區政策實現跨越發展奠定了良好的基礎。

(一)經濟綜合實力明顯提高

“十一五”以來，沂蒙革命老區經濟快速增長，主要經濟指標與“十五”末期相比均有大幅度提升。“十一五”期間，沂蒙革命老區GDP年均增長14.5%，人均GDP年均增長13.5%，地方財政收入年均增長20.5%，全社會固定資產投資年均增長17.2%，社會消費品零售總額年均增長19.3%，進出口總額年均增長25.2%，實際利用外資年均增長10.2%。2011年老區經濟邁上新臺階，GDP 達4272 億元，比上年增長12.3%;地方財政收入達210.1 億元，增長15.5%;全社會固定資產投資達2657.6 億元，增長21.9%;社會消費品零售總額達1896.1 億元，增長17.6%。

(二)產業結構繼續優化

產業結構調整成效顯著，三產結構2005年為14.6:53.3:32.1，2010年調整為11.7:51.5:36.9。其一，現代農業加快發展。主要農產品產量增加、品質提升。糧食連續8年增產，“十一五”期間糧食總產量平均增速達3.9%，高于全省平均水平1.9 個百分點。特色農產品逐漸形成產業化生產，優質農產品基地大面積增加。農業龍頭企業數量不斷增加，農產品“三品一標”認證達到1000 多個，培育出一批具有較強影響力的農產品特色品牌。其二，工業整體實力增強。主導產業快速發展，工業規模和效益增長明顯，2010年，規模以上工業利稅總額達760.1 億元，比2005年增長了2.47 倍。高新技術產業產值占規模以上工業產值比重大幅度提高，2010年達到32.7%，比2005年提高11.9 個百分點。傳統產業發展迅速，食品、木業、復合肥等傳統產業在全國形成競爭優勢，工程機械制造行業加快崛起，已擁有規模企業40 家，大中型企業6 家，臨沂經濟技術開發區目前是山東省工程機械出口基地，正在努力建成國家級工程機械產業基地。其三，服務業特色鮮明。商貿物流和旅游業既是老區的特色產業也是優勢產業。目前臨沂市商貿物流業具備了規模大、網絡覆蓋廣、運輸成本低、運行效率高、發展前景廣闊等特點。2011年臨沂市交易額達億元以上的商品交易市場有56 個，其中臨沂商城市場成交額突破850 億元，已有物流企業5000 多家，道路貨物運輸從業人員30 余萬人。旅游業以沂蒙精神為統領，有機融合自然景觀，文化傳統等元素，形成了多點發展格局，2011年，沂蒙革命老區實現旅游總收入408 億元，比上年增長25%，增速高于全省平均水平2.9 個百分點。

(三)城鄉統籌發展奠定新格局

“十一五”期間，沂蒙革命老區各級政府大力實施城鄉統籌戰略，加快城鄉一體化發展。在堅持走以城帶鄉，以鄉促城的新型城鎮化道路的原則下，城鎮化率大幅度提高。2010年，沂蒙革命老區城鎮化水平達到45%，比2005年提高8 個百分點，增幅高于全省平均水平4 個百分點。大力推行城鄉公共服務均等化，圍繞小城鎮建設和新型農村社區建設，合理布局各類基礎設施和公共服務設施。通過積極推進農村飲用水工程、農村沼氣工程等基礎設施建設，改善了農村生產和生活條件，目前老區農村自來水普及率達到90%。

(四)基礎設施建設快速推進

基礎設施建設步伐加快，綜合服務功能和承載能力進一步加強。公路通車里程大幅增加。2010年，全區公路通車里程達到3.5 萬公里，比“十一五”初期增加5000 多公里。航空運輸能力顯著提高。2010年，臨沂機場貨郵量和客運量分別達到2019.1 噸和57.3 萬人，分別是2005年的3.3 倍和7.5 倍，占全省的比重分別提高了0.4 和1.8 個百分點。水利設施建設初見成效。老區各縣積極進行水庫除險加固、農業灌溉和河道治理等工程建設，區內涉水民生工程和水系生態工程等水利基礎設施建設與維護狀況得到顯著改善。

(五)社會民生建設全面加強

沂蒙革命老區各級政府把保障和改善民生視為重大的政治責任，“十一五”以來民生質量得到大幅度改善。城鄉居民收入穩步提高。2010年，老區城鎮居民人均可支配收入達到18130 元，年均增長14.7%，高于全省平均水平1.5 個百分點;農民人均純收入達到7000 元，年均增長13.1%，高于全省平均水平0.9 個百分點。就業形勢穩定。“十一五”期間老區新增城鎮就業再就業超過80 萬人，城鎮登記失業率連年控制在4%以內。社會保障體系逐步健全。農村三級衛生服務網絡和城市社區衛生服務體系建設得到加強，醫療基礎設施建設加快，農村衛生和公共衛生服務體系不斷完善，疾病防控和衛生應急能力進一步加強。其中，臨沂市率先在全省實現醫療、失業、工傷、生育保險市級統籌，城鄉低收入家庭實現應保盡保。

(六)生態文明建設成效明顯

環境保護工作扎實推進，生態環境不斷優化。“十一五”節能減排任務全面完成。造林綠化和生態修復工作效果顯著。2010年，老區森林覆蓋率達到34.5%，比2005年增長6.3 個百分點。重點河流提前一年達到省政府“穩定恢復魚類生長”要求。城市人均公共綠地面積達到15.8 平方米。城鄉環境宜居程度提高。老區各地在宜居城鎮建設方面舉措得力，經過環境綜合整治，城鄉居住環境面貌改善較大，臨沂市鞏固提升流域污染治理水平，水環境質量不斷提高，市轄淮河流域7 個國控斷面水質達標率達到98.1%，36 個市控斷面達到96.2%，污水集中處理率、生活垃圾無害化處理率分別為90%和70%。

二、沂蒙革命老區加快發展面臨的主要問題

(一)缺乏統籌規劃

沂蒙革命老區發展基礎、資源環境等方面相似度較高，雖然各地都有發展規劃，但大都只注重本地發展，相互之間缺乏銜接，無法形成發展合力。各地“十二五”規劃中的重點發展產業大都雷同，形不成特色優勢和集聚優勢;注重本地基礎設施建設，缺乏構筑區域交通大網絡的意識;注重本地旅游資源開發，缺乏構筑旅游大市場的意識;注重本地生態建設，缺乏區域、流域整體意識等等。特別是參照執行中部地區政策以來，沂蒙革命老區各地爭先發展的積極性空前高漲，加大了招商引資力度，紛紛布局重大項目建設，對此，迫切需要從優化區域整體布局、提高區域資源利用效率、提升區域產業結構的高度加以規劃引導。

(二)缺少統籌推進機構

中部地區政策涵蓋農業農村、基礎設施、產業發展、民生建設等多個方面，涉及國家多個部門，有些政策比較明確，有些政策比較原則，特別是國家明確“參照執行”，而不是享有，政策爭取難度較大、任務較重。由于沒有省級層面的領導和推進機構，在具體政策爭取和落實過程中責任主體不夠明確，層級過多，力量分散，各項優惠政策很難落實到位;在解決老區發展中重大基礎設施布局、優勢產業培育等重大問題上統籌協調機制不健全，存在各自為戰的現象，很難形成整體合力。沂蒙革命老區建設是跨地區、跨部門、跨行業的系統工程，涉及方方面面，迫切需要省里借鑒“藍黃”兩區建設的成功經驗，明確領導和推進機構，加強溝通協調，加大推進力度。

(三)急需配套支持政策

近年來，中部地區經濟增速高于東部地區，蘇北地區迅速崛起，山東“藍黃”兩區建設成效顯著，都得益于及時出臺了一系列配套支持政策。目前，各省都加大了對老區的政策扶持力度，四川、湖北、安徽、廣東、福建等多個省份都出臺了加快革命老區發展實施意見。相對于其他革命老區，沂蒙革命老區發展基礎較好，迫切需要立足發揮自身優勢，盡快制定出臺操作性強、含金量高的具體配套支持政策，充分調動區域內各方面的積極性，形成政策的疊加優勢。

(四)自我發展能力不足

一是園區帶動能力較弱。沂蒙革命老區擁有國家級園區2 家，省級園區18 家。這些園區大都建于2000年以后，普遍存在起步晚、產業集聚效應不明顯、帶動作用不強等問題。以臨沂市為例，2011年，全市園區共完成主營業務收入2565 億元，比上年增長20.1%;規模以上工業增加值694 億元，增長33%，兩項指標增幅分別比全省平均水平低18.9 和14.9 個百分點。二是生產要素約束趨緊。資金方面，2011年，老區13個縣區地方財政收入不足10 億元，地方財政大部分屬于“吃飯財政”;2010年，老區金融機構存貸款余額僅占全省總量的7.1%和6.4%，難以為老區快速發展提供充足的資金支持。建設用地方面，老區正處于加速發展的關鍵時期，城市建設和產業發展對建設用地的需求量非常大，用地指標緊張造成許多大項目好項目無法落戶。人才方面，老區對發展急需的人才尤其是高層次人才的吸引力明顯不足，“引不進、留不下”的問題比較突出，一些縣級專業技術部門普遍面臨隊伍結構老化、業務骨干青黃不接的局面。三是對外開放水平較低。2010年，沂蒙革命老區進出口總額和實際利用外資額僅占全省的4%和7.7%。出口商品中，農副產品和粗加工、低附加值工業品占比較大。利用外資結構不合理，多為食品加工、紡織服裝等傳統產業項目，戰略性新興產業項目較少。四是中心城市輻射帶動能力不強。臨沂與徐州分別是所屬區域的中心城市，又是國家主體功能區規劃確定的東隴海重點開發區域，土地、人口占所在省比例相當，2005年兩者發展水平相近，2011年，徐州的地區生產總值、地方財政收入和高新技術產業產值已分別是臨沂的1.28 倍、2.25 倍和1.72倍，差距有拉大趨勢。加快提高臨沂的中心城市地位，是推動老區實現跨越發展的迫切需要。

(五)基礎設施支撐能力不強

由于地方財力不足，建設和維護成本較高，沂蒙革命老區基礎設施相對滯后，成為制約老區快速發展的瓶頸。交通設施方面。沂蒙革命老區區位優勢明顯，但由于重大交通設施相對滯后，缺少與周邊區域連接貫通的干線鐵路，橫貫全區、內聯外接的高速公路網絡尚未形成，區位優勢尚未得到充分發揮。目前，老區尚無直接連通青島董家口港、日照港和連云港的高速疏港通道，制約了臨港產業的發展;臨朐至臨沂、臨沂至蘇北的鐵路處于規劃階段，整個老區無動車開行;臨沂機場是老區唯一的民用機場，但航線少、運力有限。水利設施方面。老區的水利設施存在許多薄弱環節:沂河、沭河中上游防洪標準不足20年一遇，中小河流基本無堤防;農田水利基礎設施較差，山丘區五小水利工程建設滯后，200 多萬畝耕地為無水源條件的“望天田”;山區水土流失嚴重，面積近6000 平方公里，占全省水土流失面積的六分之一。

三、加快沂蒙革命老區發展的對策建議

沂蒙精神在全國具有重要影響，沂蒙革命老區是山東的重要名片。同時，相對于黃河三角洲地區，沂蒙革命老區面積更大、人口更多，且毗鄰全國重要的港口群，區位條件優越，發展潛力巨大，更有條件成為新的經濟增長極，在塑造區域競爭新優勢，促進全省區域經濟協調發展，建設經濟文化強省，實現富民強省新跨越中具有十分重要的戰略地位。

(一)建立省級協調推進機制

從全國各重點區域發展的成功經驗來看，建立強有力的協調推進機制，有利于強化領導，明確責任，匯聚力量，凝聚智慧，形成發展合力。山東“藍黃”兩區建設取得了重大進展，主要得益于省委省政府的堅強領導和完善的工作推進機制。加快推進沂蒙革命老區的建設和發展，應該參照“藍黃”兩區建設管理模式，成立沂蒙革命老區建設領導小組，設立建設辦公室，統一研究制定加快老區建設的配套支持政策，統一安排推進老區建設的重大事項，統一協調解決老區建設中的重大問題;建立和完善6 市與省有關部門之間的協調機制，明確重大支持政策落實和重點項目建設責任主體;建立6 市市長聯席會議和省直部門聯席會議制度，協商解決跨市域、跨部門的重大問題，確保組織領導到位、任務落實到位、責任分工到位，形成一級抓一級，層層抓落實的新局面。

(二)加快編制沂蒙革命老區總體發展規劃

科學規劃是區域經濟實現科學發展的前提，國家及相關省市都高度重視規劃對老區發展的引導作用。2012年3月我國第一部專門針對革命老區的綜合性區域規劃《陜甘寧革命老區振興規劃》正式出臺，四川省也出臺了第一部省級老區規劃《四川省“十二五”革命老區發展規劃》。要把沂蒙革命老區作為一個整體，以協調推進工業化、城鎮化、農業現代化為目標，按照資源要素統籌配置、優勢產業統籌培育、基礎設施統籌布局、生態環境統籌建設的原則，加快編制總體發展規劃和重點專項規劃，明確功能定位、任務目標、空間布局、發展重點，引領老區加快形成融合發展、錯位發展、一體化發展的新格局。

(三)加大政策爭取和落實力度

隨著黨中央、國務院對革命老區發展重視程度的不斷提高，支持政策力度加大的趨勢將更加明顯。山東應密切跟蹤、超前謀劃、及時跟進、全力爭取，主要做好以下三個方面的工作:一是認真研究和梳理國家中部地區政策，對很明確、很具體的政策，制定實施意見，全力抓好落實;對只提出了指向性、原則性，還不夠明確的政策，要進行細化，研究提出具有較強針對性的實施措施，積極爭取國家有關部門支持;要加快建立重大支持政策落實以省直部門為主、相關市積極配合的工作機制，確保政策落實到位。二是借鑒“藍黃”兩區爭取國家有關部門支持的做法，加強對國家有關部門支持革命老區發展政策的研究，提出符合沂蒙革命老區實際的支持政策，積極爭取與有關部委、大型金融機構簽訂戰略合作協議。三是抓住今年國家即將出臺新時期支持中部地區發展政策的機遇，加大工作力度，爭取在出臺新政策時把“參照執行”變為“全部享受”，為沂蒙革命老區加快發展提供更加優越的政策環境。

(四)盡快制定出臺配套政策

要認真學習中部地區的有關配套支持政策，借鑒其他革命老區的好經驗和山東推進“藍黃”兩區建設的好做法，立足突破老區薄弱環節，圍繞財稅、投融資、基礎設施建設、產業發展、民生建設、生態環保等方面，盡快研究制定針對性強、可操作性強、含金量高的配套政策和實施細則。同時，要認真研究和借鑒江蘇新近出臺的支持蘇北發展的有關政策，立足塑造區域競爭新優勢，加大支持傾斜力度，為老區發展創造良好的政策環境。

(五)加強與全省重大區域戰略的協調

沂蒙革命老區是魯南經濟帶的重要組成部分，與藍色經濟區相連接，是日照精品鋼基地的配套協作區。要充分發揮這一優勢，把推進沂蒙革命老區建設與實施重點區域帶動戰略作為一個有機整體，加強在資源開發、產業發展、基礎設施、科技創新、生態環保等方面的對接合作，建立健全分工協作機制，放大政策疊加效應，推動形成全省區域協調發展的新局面。重點圍繞對接藍色經濟區，大力發展臨港產業，建設產業轉移承接基地;圍繞對接日照精品鋼基地，加快發展工程機械制造業，打造配套加工基地。

(六)加快重大交通基礎設施建設

沂蒙革命老區臨近董家口港、日照港、連云港等眾多優良港口，密集程度在全國獨一無二，要統籌規劃，加快推進高速疏港通道建設，強化對發展臨港產業的支撐。要加快推進鐵路建設，爭取盡快開通動車，構筑與周邊區域連接貫通的鐵路通道;加快完善橫貫全區、內聯外接的高速公路網絡，構筑輻射范圍更加廣泛的高速公路通道。

(七)培育區域性中心城市

隨著交通高速化時代的到來，中心城市的集聚功能和輻射帶動能力得到進一步強化，在區域發展和競爭中的地位愈發突出。要加大支持力度，進一步拓展臨沂城市發展空間，加快完善城市基礎設施，增強綜合承載力和服務功能，積極爭取臨沂成為較大的市;支持臨沂中心城區的周邊縣城、重點鎮擴大規模，加強在基礎設施和產業發展等方面的對接，完善一體化合作發展機制，形成功能互補、產業互動、融合發展的現代化城鎮組團。積極爭取臨沂成為國際貿易綜合改革試點并設立綜合保稅區，加大對商貿物流轉型升級的支持力度，加快形成內外商貿一體化發展的新格局，走以貿興市之路。