“執法為民”的法權文化闡釋

姜福東 傅圣敏

( 青島科技大學 法學院，山東 青島 266061;山東省即墨市人民檢察院，山東 青島 266200)

為貫徹落實中共中央關于“樹立社會主義法治理念”的重要戰略部署，中央政法委近年來牽頭在全國開展了社會主義法治理念教育活動，并突出強調在全社會特別是在青少年中普及社會主義法治話語體系。中央政法委對社會主義法治理念作了20 字的概括式表述——依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導。該表述因其特殊的官方權威性，贏得了毋庸置疑的地位，舉國上下聽不到多少反思和質疑之聲。“執法為民”等概括式表述，究竟是不是對社會主義法治理念的準確把握呢?在很多人看來，這似乎不應成為一個問題。正如姜偉所言:“作為一個科學體系，依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導五項內容相輔相成，揭示了社會主義法治的精髓和靈魂，科學地詮釋了法治與執政、法治與人民、法治與正義、法治與社會、法治與政黨的關系。”②姜偉:《論中國特色的社會主義法治理念》，《人民檢察》2008年第7 期。然而，童之偉指出，現在普遍存在著將社會主義法治理念與20 字表述等同起來的認識傾向，這在理論上是錯誤的，在實踐上是有害的。人們討論社會主義法治理念時，從來只限于對20 字表述的不同理解，從未討論過其本身是否能夠準確概括和反映社會主義法治理念的內涵。而正是最后這個問題，才是樹立社會主義法治理念和開展相關學習教育之前應該首先下大力氣解決好的根本性問題。③童之偉:《關于社會主義法治理念之內容構成》，《法學》2011年第1 期。筆者認同“執法為民”等表述固然具有官方權威性，但由于并未經過廣泛而成熟的理性商談過程，故對其提出反思和質疑并不違背交往行為理性的要求。僅就“執法為民”而言，理應對其展開不同文化語境下的研究，從中探尋該表述的內在邏輯問題，以求促進社會共識之達成。在古典中國傳統法文化、當下中國社會主義法文化以及西方法權文化三種不同的語境下透視，我們發現，“執法為民”的背后隱藏著人們對法權運行邏輯的認知差異。

一、“執法為民”:中國具體文化語境下的闡釋

在古典中國法律文化語境下，當然不存在“執法為民”的說法，不過卻有“執法”一詞，可供我們管中窺豹。按百度詞條，“執法，顧名思義是指掌管法律，手持法律做事，傳布、實現法律”。這一中文表達，帶有濃厚的本土資源意蘊。以筆者視域所及，“執法”二字散見于古代尤其是魏晉以前的典籍中，基本上有三層意思:一是執行法令的官職，二是執行法令，三是星宿之名。①第三層意思其實是對前兩層意思的演繹，反映了古代中國法文化“天人合一”的神判色彩。如《晉書·天文志》記載:“南蕃中二星間曰端門。東曰左執法，廷尉之象也;西曰右執法，御史大夫之象也。”《史記·滑稽列傳》云:“賜酒大王之前，執法在傍，御史在后，髡恐懼伏而飲”。三國時魏國官制中“以御史中丞督司百僚，有違法憲者，皆得糾彈。御史中丞下設有治書侍御史(掌律令)、治書執法御史、侍御史(掌奏劾)、殿中侍御史(執法殿中)”。②陳致平:《中華通史》(第二卷)，花城出版社2003年版，第372頁。吳國官制中亦設有執法一職，為御史臺屬官，督查裁斷百官犯案。如《三國志·吳書》記載:“孫皓初，為左執法，遷選曹尚書，及立太子，又領少傅。”王莽篡漢時曾設執法一職。據《漢書·王莽傳》言:“馮常以六管諫，莽大怒，免常官。置執法左右刺奸。”《管子·君臣下》曰:“大夫執法，以牧其群臣，群臣盡智竭力，以役其上。”《漢書·禮樂志》曰:“今廢先王之德教，獨用執法之吏治民，而欲德化被四海，故難成也。”

從上述典籍記載可知，古人所謂的“執法”，主要是指為封建君主專制服務的官職(或為御史臺屬下，或與御史臺并列，或取而代之)，以及該種權能的掌握與行使。該官職與執行法令有關，主要功能是掌管獄訟，依法監督查處官員。傳統中國法文化語境下的“執法”，其重心不在于“治民”而在于“治官”。該種具有法律意義的權力實施，其意不在于“為民”而在于“為君”。雖然有士大夫階層“民貴君輕”的理論，也有帝王將相“以人為本”的實踐，但中國古人的民本思維基本上在君主專制思想的框架內徘徊，甚至名為民本、實為民用，亦即把人民作為工具來利用而不是作為目的。在古漢語中，“執法”的“執”字，就是掌管之意;而“司法”的“司”字，也是掌管之意。它們基本在同一意義(掌管權力)上使用。在統治者眼里，民智未開，不過是像一些需要管理的小孩子。這是一種典型的家長主義治理模式，所以很難期待在封建統治者內心產生“民主”、“人權”的思想，他們的內心充滿了“權力”二字。直至清末西學東漸，“執法”一詞的意蘊才有了根本性嬗變。1877年，清朝出國留洋的官員馬建忠在致信李鴻章介紹西方三權分立制度時，曾經談及“其定法、執法、審法之權，分而任之，不責一身，權不相侵。”③韓秀桃:《司法獨立與近代中國》，清華大學出版社2003年版，第94頁。1895年，康有為在《請定立憲開國令折》中說道，“蓋自三權鼎立之說出，以國會立法，以法官司法，以政府行政，……”④韓秀桃:《司法獨立與近代中國》，清華大學出版社2003年版，第96頁。兩個清朝人說的是一回事——西方三權分立。馬建忠所用的“執法”相當于康有為所說的“行政”(executive)，“審法”則等同于康有為所說的“司法”(judicial)。顯然，這是清末國人學習、翻譯和移植西方分權理論的結果，無疑受到了西方近現代法權文化的影響。這里的“執法”與昔日國人所言的“執法”已是淵源有別，不可同日而語了。

在當下中國社會主義法文化語境下，“執法為民”被解釋為“是社會主義法治的本質要求，是執政為民理念的具體體現，其基本內涵包括以人為本、保障人權、文明執法等內容”。⑤中共中央政法委編:《社會主義法治理念讀本》，中國長安出版社2009年版，第70頁。這里的關鍵是，“執法”一詞究竟該怎么理解?當前學術界對該詞的認識存在較大差異。中央政法委編輯的《社會主義法治理念讀本》宣稱，“執法為民”中的“‘執法’是在廣泛的內涵和外延意義上講的，是指社會主義法治實踐的全部活動，不僅僅局限于行政機關或者司法機關的執法司法行為”。⑥中共中央政法委編:《社會主義法治理念讀本》，中國長安出版社2009年版，第70頁。顯然，這是在最廣義的層面上解釋“執法”，試圖將所有涉法主體的活動一網打盡。但童之偉對該種最廣義的“執法”提出強烈質疑，認為在法律制定和實施的完整體系中，“‘執法’無論怎樣做擴大的解說，作為一個法學概念，其外延和內涵都無法容納‘立法’。……強行將對‘執法’論述的范圍擴大到‘立法’，試圖將立法納入‘執法’概念的外延和內涵，出現了語文意義上的超邏輯強制現象”。⑦童之偉:《關于社會主義法治理念內涵之微觀解說問題》，《山東社會科學》2011年第2 期。此外，在《社會主義法治理念讀本》和《社會主義法治理念學習讀本》等權威文本中，我們也發現官方對于“執法”的理解存在著較大差異。有的文本指出:“執法是國家行政機關及其工作人員依照法律授權，管理社會事務，并對違反法律的行為依法進行制裁的行政行為”。⑧中共中央政法委編:《社會主義法治理念讀本》，中國長安出版社2009年版，第51頁。該處的“執法”顯然是在狹義層面上講的，不包括司法機關(法院、檢察院)等主體在內。有的文本則指出:“憲法和法律是由黨領導人民制定的，體現了黨的正確主張與廣大人民意志的統一;行政機關和司法機關的正確執法，是在黨的領導下進行的。”①人民日報理論部主編:《社會主義法治理念學習讀本》，人民日報出版社2009年版，第5頁。該處的“執法”顯然含義又較廣，既包括行政機關，也包括司法機關。

如此一來，“執法”以及“執法為民”就相應出現了狹義、廣義、最廣義三層意思。為什么會這樣?我們應以哪一個意義為準?為什么應以該意義為準?筆者認為，“執法”的廣義與狹義之爭，凸顯了當前國人對法與國家權力之間關系的不同認知。我們可以將其概括為一元論、二元論和三元論。三元論強調的是立法權、(狹義的)執法權和司法權三種權力之間的相互獨立性;二元論強調的是立法權與(廣義的)執法權的二元對立;一元論所強調的，則是法與國家的同一性，借用凱爾森的名言即“國家之一切行為皆為法律行為”②［奧］凱爾森:《純粹法理論》，張書友譯，中國法制出版社2008年版，第116－117頁。(最廣義的執法權)。如果我們進一步放寬眼界，站在東西方法律文化比較的視域下，就會有更加深入的理解:在西方分權學說史上，同樣存在著法權的三種理解。只不過，該種法權邏輯認知并不局限于對法與國家權力之間關系的認知，其內涵更為豐富——涉及到童之偉所概括的法治國家法權結構中的“權力的配置與規范”和“權利的分配和實現”。

二、“執法為民”:西方法權文化視角的透視

在西方分權學說的語境下，人們基本上可以梳理出一元論、二元論和三元論三種法權邏輯認知。哪一種認知最為科學、最為理性，應引起國人高度重視呢?近現代分權學說大體上可劃分為兩大陣營:自由主義的分權學說和共和主義的分權學說。前者的代表性人物有洛克、孟德斯鳩、漢密爾頓等，后者的代表性人物有盧梭、馬克思等。這種貼標簽式的截然二分盡管不是很準確，卻也基本反映了法權邏輯二元論和三元論的主流理論取向。時至今日，立法、行政(執法)、司法(審判)三元論已經成為西方政治與法治領域主流的、官方的權力分立學說;立法(法律制定)與執法(法律執行)的二元論曾經廣為人們所贊同，但目前已經式微;至于法權邏輯的一元論，則是國家法律實證主義演繹到極致的結果，是片面強調國家與法律同一性的某種極端主張，已為文明國家所否棄。

(一)法權邏輯認知的三元論緣起于古希臘亞里士多德，由近代啟蒙思想家洛克、孟德斯鳩等系統闡釋，在美國法治實踐中發揚光大。亞里士多德提出樸素的三元論分權思想，他“假設在每一個政體之中有三種要素或者職能”亦即“議事、行政、司法”。③［古希臘］亞里士多德:《政治學》，高書文譯，中國社會科學出版社2009年版，第187頁。這可說是世界上最早的三權分立的理論構想。但真正把三權分立從理論自覺層面逐步落實到實踐自覺層面，應歸功于洛克、孟德斯鳩、漢密爾頓等近代思想家和政治家。洛克曾分析了國家的三種權力——立法權、執行權和對外權，認為立法權是指制定法律，從而“運用國家的力量來保護這個社會及其成員的權力”;執行權是指“負責執行已經制定的、仍然有效的法律”的權力，對外權是指“包括戰爭與和平、聯合與結盟以及同國外所有個人和社會交往的權力”。在洛克眼中，執行權和對外權“這兩種權力幾乎總是連在一起的”，“都是輔助和從屬于立法權的權力”;而立法權“是一個有組織的國家中最高的權力”。④［英］洛克:《政府論》，楊思派譯，中國社會科學出版社2009年版，第236－237、241頁。因此，洛克三元論分權思想一定意義上也可以歸為二元論。

洛克之后，游學英倫的孟德斯鳩在談及英格蘭政治體制時說道:“每個國家都有三種權力:立法權、適用萬民法的執行權、適用公民法的執行權。依據第一種權力，君主或執政官制定臨時或永久的法律，修改或廢止已有的法律。依據第二種權力，他們媾和或宣戰，派出或接受使節，維持治安，防止外敵入侵。依據第三種權力，他們懲治罪行，裁決私人爭執。人們把第三種權力稱作司法權，把第二種權力則簡單地稱作國家的行政權。”⑤［法］孟德斯鳩:《論法的精神》(上卷)，許明龍譯，商務印書館2009年版，第167頁。這里所謂的“適用萬民法的執行權”和“適用公民法的執行權”分別用另外兩個名稱來替換——就是后人通常所說的行政權和司法權，二者的性質都是執行法律的權力。孟德斯鳩的三權說與洛克的三權說既有相似，也有差異。最大的不同在于，洛克沒有明確“司法權”的概念，盡管他也探討了法官的權力，如洛克曾指出:“立法機關或最高權力機關不能以臨時的專斷法令進行統治，而必須根據所頒布的、長期有效的法律，并由人所共知的、經過授權的法官來執行法律和決定臣民的權利。”⑥［英］洛克:《政府論》，楊思派譯，中國社會科學出版社2009年版，第230頁。孟德斯鳩則將“司法權”概念化了，不能不說這是一個極其重要的歷史性貢獻。美國學者布雷恩·Z·塔瑪納哈指出:“歷史學家一致認為，孟德斯鳩誤讀了英格蘭權力分立的實際范圍，他把它夸大了，……(但)這些都無關宏旨，(因為)他的權力分立構想，他給予司法作為法治之保護機制的強調，……都具有永恒的重要性。更直接地講，他的思想和洛克的思想一起對美國憲法的設計者們產生了重大影響。”①［美］塔瑪納哈:《論法治:歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學出版社2010年版，第68頁。

孟德斯鳩之后，漢密爾頓、杰伊、麥迪遜等美國聯邦黨人將孟氏的三元論分權思想進一步發揚光大。最重要的貢獻就是，將權力制衡的理念納入分權理念當中，大大突出了司法權的權能和權威，相對削弱了立法權力。②［美］漢密爾頓等:《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，商務印書館1980年版，第391頁。現代司法權的價值之大，司法權后來的演進和發展(以美國為代表)已經遠遠超乎孟德斯鳩當年的認識水平。這種三元論的分權學說大體上可以歸結為自由主義的分權理論范疇。其更關心權力不被異化，不被實際掌握它的人濫用，目的是保障公民的權利和自由;其更重視權力之間的分配與制衡，更加彰顯權力的規范化運行和科學化發展。

(二)法權邏輯認知的二元論在很大程度上受西方啟蒙時代以來人民主權論的影響。按照盧梭的看法，“那些被認為是主權各個部分的權力都只不過是對最高意志的執行而已。主權僅僅是立法行為，其他的內政與外交權力只是法律的運用，是執行和貫徹公意的個別行為”。③肖君擁:《人民主權論》，山東人民出版社2005年版，第80頁。凱爾森更是明確指出，國家的權力或職能，就是制定法律與執行法律。“實際上，通常的三分法的基礎是二分法。立法職能是同行政和司法這兩種職能對立的，后兩種職能相互之間比對第一種職能來說顯然更加密切地聯系著。……如果我們講到‘行政’，我們就一定要問執行什么。除了說要執行的就是一般規范，憲法以及立法權所創造的法律外，就沒有別的什么回答。然而，法律的執行也是所謂司法權的職能。……由此可見，普通的三分法歸根結底是一個二分法，即立法和legis executio(立法的執行)的基本區分。后一職能再被分為司法職能和行政職能。”④［奧］凱爾森:《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第284頁。可見直至凱爾森所處的20世紀，法權邏輯的二元論在西方還有一定的影響。

這是一種共和主義的分權二元論。它聚焦于人民主權的歸屬，而不怎么關注權力的具體運行。這種二元論更強調的是代表公意、代表最高意志的立法權，甚至將人民主權簡單地等同于立法權，從而忽略了其他權力的價值，更沒有注意到行政權力、司法審判權力相對獨立運行的特殊價值，以及它們對立法權力的反作用力所衍生出來的附加值。誠如肖君擁所言:“人民主權理論僅僅是解決了關于國家公共權力的來源與歸屬問題，其他關于國家公共權力的運用及其限制、國家公共權力與公民個人權利的關系、關于尊重多數和保護少數的關系等問題，僅靠人民主權理論本身是無法給出周全答案的。”⑤肖君擁:《人民主權論》，山東人民出版社2005年版，第177頁。其實，分權學說中的三元論在很大程度上也是針對人民主權理論的局限性而提出來的。

(三)法權邏輯認知的一元論并非西方法律理論的主流，但其影響力卻不容忽視。其中，早期凱爾森的純粹法學最具代表性。凱爾森認為:“法律正如國家一般，除人之行為的強制秩序外別無他物，與道德價值及正義更屬風馬牛不相及。一言以蔽之，國家只能通過法律加以理解，其既不在法之上，亦不在法之下，而恰是法律自身。法律之觀念層面乃一秩序，……至于其行為層面，……則體現為合法權力。”⑥［奧］凱爾森:《純粹法理論》，張書友譯，中國法制出版社2008年版，第120－121頁。因此他主張，法律與權力的關系就在于“法律是權力的一種特殊秩序或組織”。⑦［奧］凱爾森:《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第137頁。凱爾森基于其純粹法學的法律實證主義立場，極力排斥所有的價值對法律的滲透，讓我們領略了其純粹法學之純而又純的特質。但遺憾的是，所謂“水至清則無魚”，他凸顯了權力對于法律的極端重要性。這在今人看來，無疑是一種十分片面的法權邏輯認知，必須引起我們高度的警惕。

凱爾森顯然受到大陸法系立法中心主義極端民主觀的深刻影響。盧梭極力主張人民主權的不可再分性，堅決反對洛克、孟德斯鳩等人的分權思想，認為他們把主權權威(立法權)所派生出來的東西(如司法權、行政權等)視為主權權威的構成部分，這只會“把主權者弄成是一個支離破碎拼湊起來的怪物”。⑧［法］盧梭:《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1980年版，第37頁。盧梭因此認為，英國式的代議制民主并不是真正的民主，只有在作為人民絕對主權之保證的直接民主制下，才能享有真正的民主。歷史地來看，凱爾森對人民主權和分權的關系的認識比盧梭更為進步，但仍然存在問題。凱爾森認為:“被稱作分權的原則的歷史含義恰好在于:它與其說致力于贊成分權，倒不如說反對集權。……分權原則，……實質上不是民主的。相反的，符合民主觀念的，卻是全部權力應集中于人民，以及在不可能是直接民主而只可能是間接民主的地方，則全部權力均由一個其成員由人民所選出并在法律上對人民負責的合議機關(collegiate organ)所行使這種觀念。”①［奧］凱爾森:《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第312－313頁。實際上，凱爾森與盧梭一樣，都混淆了人民的“權利”與人民的“權力”，將人民主權與分權錯誤地對立起來。正如孟德斯鳩所強調的，不應將“人民的權力”與“人民的自由”(權利)相混淆。因為民主制“不是從其本性上就是自由的”。所以，他一再強調他的應對民主制弊端的“秘方”——分權，亦即“為了防止濫用權力，政府應該按照‘以權力制約權力’的方式構建。”②［法］孟德斯鳩:《論法的精神》(上卷)，許明龍譯，商務印書館2009年版，第165－166頁。分權的出發點是為了反對各種形式的集權統治，既包括君主專制下的集權，也包括民主制下可能出現的集權。分權的目的是為了保障和促進人權。

從理論上講，凱爾森的前述主張似乎沒有問題:分權本身并不一定是民主的，甚至可以說是不民主的;真正的民主是直接民主、全民民主，在代議制下至少是確保立法權完全在人民掌握之中。然而，事實上制度運作起來并非如此簡單。正如孟德斯鳩所說:“立法權應該由全體人民執掌。但是，這在大國是不可能的，在小國也有許多不便，因此，人民應該讓他們的代表來做他們自己不能做的事。”③［法］孟德斯鳩:《論法的精神》(上卷)，許明龍譯，商務印書館2009年版，第169頁。而人民的權力一旦由其代表來行使，則情況立即變得復雜起來，因為“自古以來的經驗表明，所有擁有權力的人，都傾向于濫用權力，而且不用到極限絕不罷休。誰能想到，美德本身也需要極限!為了防止濫用權力，必須通過事物的統籌協調，以權力制止權力”。④［法］孟德斯鳩:《論法的精神》(上卷)，許明龍譯，商務印書館2009年版，第166頁。于是，分權(及其制衡)便顯得非常重要了。分權的一個最重要的價值莫過于它是促進民主政體健康發展的一種不可或缺的權利保障機制。反對君主專制、要求人民擁有全部國家權力的重要性有多大，反對各種形式的集權統治、倡導權力分立以保障人民權利的重要性就有多大。在這個意義上，可以將“執法”的內涵劃分為兩個層面，即作為分權層面上的執法與作為人民主權層面上的執法。從學理上辨別二者，對于正確把握和運用執法權以保障人民權利很有實際意義。

三、“執法為民”:法權邏輯的價值預設

事實上，馬克思恩格斯的政法觀在相當程度上是傳統西方法學的一部分，馬克思主義的人民主權觀與西方資產階級的人民主權論具有共性，馬克思主義的分權觀可被視為西方共和主義分權學說的分支。馬克思主義與資產階級主流的人民主權觀有諸多相似之處，不同之處僅“在于是否承認人民的階級內容和權力的經濟基礎”。⑤肖君擁:《人民主權論》，山東人民出版社2005年版，第87頁。馬克思恩格斯的人民主權是與盧梭的直接民主思想較為接近的——他們都主張人民至上，而不是人民代表至上，最終的權力是在人民手中，而不是在君主手中。這種人民主權論是用來同當時的君主主權論作斗爭的。⑥周永坤:《規范權力——權力的法理研究》，法律出版社2006年版，第28頁。分權學說以致力于反對君主專制的人民主權論作為其思想政治基礎，必然更為關注權力掌握在誰手里，而不怎么強調人民的權力具體應如何操作、運行，因此該種分權學說更注重最高權力機關和立法權，而相對忽略了其他權力。該學說甚至認為，主權是絕對的、不可分割的，司法權、行政權等不過是從立法權中派生出來的。即使存在某種程度上的分權，那它們只是在“執法”——執行最高立法機構制定的法律而已，只是立法權的附庸。可見那個時代許多人(包括馬克思恩格斯在內)對于法權邏輯規律的認知還是比較粗淺的。實際上，那是一種反對集權的共和主義分權觀，一種“立法——執法”簡單二分的權力觀。這可以說是歷史的局限性使然，值得引起今人高度的重視。

法權邏輯認知的基本規律是權利與權力在法治下的對立統一。不僅資本主義國家要遵循法權邏輯的這一基本規律，社會主義國家也不能違逆之，否則就要走彎路、跌跟頭。我們始終堅持“不搞西方式的三權分立”，但這并不等于我們不應該搞“權力分立”。實際上，正如童之偉所言，權力分工與權力分立并無本質區別。分工是從“社會內容”上看問題，分權是從“法律形式”上看問題，二者只有視角的不同，而無本質的區別。亦即“在一個法制較健全的國家，國家機關之間的分工和分權實際上是一回事。分權以分工為社會內容，分工以分權為其法律形式”。⑦童之偉:《法權中心主義要點及其法學應用》，《東方法學》2011年第1 期。所以，我們應當實事求是地承認分權的必要性與合理性，反對不分青紅皂白地、一概否定分權這種人類文明演進的經驗總結與智慧結晶。同樣，我們“不搞西方式的三權分立”，并不等于我們不反對集權。我們當然要堅決反對暴君式的集權統治，但同時也要高度警惕民主制下多數人暴政式的專制主義。

要建設社會主義法治國家，我們當然不可能再沿襲前蘇聯的政法模式，也不應將馬克思主義經典作家當年對于法學、法律的只言片語視為絕對的真理——那些論斷實際上帶有一定的時代局限性。我們所應秉持的，毋寧是一種進化的、進步的、現代的、反映全人類法治文明成果的法權邏輯認知與理念，并結合自己的具體境遇，努力去貫徹之、踐行之。相較之下，法權邏輯的三元論最為科學和理性:其有利于保障人權、防止公權對私權的侵犯;有利于規范權力行使、防止權力腐敗;有利于促進代議制民主健康發展，防止人民主權異化。因此，筆者認為，應該從法權邏輯的自身運行規律來推進社會主義法治國家建設，而不應完全被某種話語體系所禁錮。在法治國家里，權力與權利的矛盾運動，自有其特定的邏輯規律和價值預設。這就像一個系統工程，由不同的構件組合起來，其背后則是不可或缺的理念支撐。如果我們要將“執法為民”作為社會主義法治話語體系的一個重要表述，則必須始終強調:其中不得缺少民主、人權、公正和法治等基本價值要素。

(一)必須規范權力來源的人民性，增強人民群眾當家作主的意識。“如何使各級領導干部和全體執法人員堅持依法治國、執法為民，切實維護公平正義;如何教育引導全體公民知法守法，自覺通過法律渠道來表達訴求、維護自身合法權益，是我國法治建設進程中必須解決好的一個重大現實課題。”①人民日報理論部主編:《社會主義法治理念學習讀本》，人民日報出版社2009年版，第1頁。這里似乎是把“各級領導干部和全體執法人員”與“全體公民”放在兩個不同甚至對立的層面上。“依法治國、執法為民”與“知法守法”的表達，亦然。此種說法明顯有官民二元對立之嫌，并不利于人民當家作主意識的養成。“執法為民”應當體現出用人民主權的主體意識來規范國家權力行使的特殊意蘊。正如童之偉所言，“執法為民”四個字雖未寫進憲法，但可以理解為國家“一切權力屬于人民”原則包含的對執法機關的固有要求。②童之偉:《關于社會主義法治理念內涵之微觀解說問題》，《山東社會科學》2011年第2 期。中央的初衷是在“全國政法機關”開展社會主義法治理念教育，一開始并未延伸至全國其他領域。很明顯，國家領導層的意圖就是通過開展社會主義法治理念教育，來進一步規范國家權力的行使，是要進一步強化權力的人民屬性，絕對不是片面強化權力主體意識，這是不應被人為扭曲的。如果倡導“執法為民”反而給人們造成執法者中心主義的印象，如果踐行“執法為民”反而強化了公權力的威權主義向度，那么我們寧可不要這種所謂的“執法為民”。

(二)必須切實做到以人為本，尊重和保障人權。人民的權力與權利是矛盾的統一體，兩者之間可能趨于一致，但也可能相互對立。人民主權論并不能完全解決人權保障的問題，甚至還有可能被權力擁有者假借“人民主權”來侵害人權。因此我們不能滿足于人民主權論，還應強調人民主權論的弊端，凸顯人權的極端重要性。西方許多學者看到了盧梭式人民主權論的集權主義傾向。如羅素指出，人們在訂立社會契約建立國家時，毫無保留地將自己的全部權利都讓渡給國家了，這含有完全取消自由和全盤否定人權之意。③肖君擁:《人民主權論》，山東人民出版社2005年版，第70頁。人民主權戰勝了君主專制，這是人類歷史上的偉大進步，然而，人民民主并不意味著通往集權的道路已經被徹底堵死。那種認為民主的降臨會自動地防止集權的說法是沒有事實根據的。美國學者布雷恩·Z·塔瑪納哈甚至認為:“民主是一種愚鈍且笨拙的機制，它不保證產生道德上良善的法律。它肯定是人類設計的更換政治領袖的最佳方式，但這與如何制定法律才最好這一議題沒有關系。”④［美］塔瑪納哈:《論法治:歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學出版社2010年版，第130頁。就此而言，必須以人權來制約人民主權。人權是維護民主的完整性所必需的，只有自由的人民才能行使民主的自決權。為了更大的民主之善，民主必然也必須受個人權利的限制。⑤［美］塔瑪納哈:《論法治:歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學出版社2010年版，第134－135頁。尊重和保障人權既是人民主權的某種糾偏機制，也是正確踐行“執法為民”的題中應有之意。執法權對私人領域的干涉力度越大、滲透力越強，維護人權的要求也就越迫切、標準也就越高。執法主體的威權主義傳統越長久，相對人的主體意識、權利意識就應更加強烈地受到激勵。

(三)必須公正而高效地實施法律，維護當事人合法權益，實現社會公平正義。法律從字面落實到現實，必然存在著執法者理解和適用的中間環節，這個中間環節的權力尋租空間大得驚人，現實中濫用執法權謀取私利的現象比比皆是，防不勝防。因此，執法者正確理解和適用法律是一個關乎社會公平正義的重大課題，應當對“執法為民”從構成要素上作適當限定。現實社會中什么力量最容易構成對人民利益的實際損害?毫無疑問是公權力，所以，“執法為民”應該有一個限制公權力的方向性限定的內涵，否則完全有可能會出現假借“執法為民”而超越法律去害民的情形。既然是“執法為民”，就應該勇于接受人民群眾的監督。是不是“執法為民”，是不是公平正義，誰看得最清楚?當然是人民群眾看得最清楚。真正的、追求公平正義的“執法為民”，必定是一個公開化的、接受全社會的監督和質疑的過程。①參見某網友在周永坤法律博客上的評論。http://guyan.fyfz.cn/art/911671.htm#1263247來自外部的監督非常重要，但另一方面，職業法律人內部的制約機制尤其是遴選機制，對于實現社會公正而言更顯彌足珍貴。因為不管是廣義上的執法為民，還是狹義上的執法為民(行政執法意義)，最終都需要精通法律的內行人來處理。法律這種職業對于業務素質和品行要求很高。因此，法治發達國家都十分強調“必須以最大注意力”來遴選法官及其他法律人，不僅關注他們的“法律知識與睿智”，而且同樣關注他們“對法律的忠誠”、他們的“社會背景”、“誠實與正直”、“溫和脾氣與理性舉止”等。②［美］塔瑪納哈:《論法治:歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學出版社2010年版，第158頁。只有“德藝雙馨“的職業法律家，才會更有助于實現社會公正。

(四)必須堅持憲法法律至上，堅持遵循規則、依法辦事，堅持將法律具體解釋與適用的最終發言權配屬于司法審判機構。作為一個人云亦云的、模棱兩可的、“相當空洞的概念”，法治甚至“可能被用來為最嚴重侵犯私人的和群體的尊嚴與自決權的行徑提供正當性證明”。③Carl F.Stychin，Linda Mulcahy，Legal Methods and Systems:Text and Materials，Third Edition，London:Sweet ＆ Maxwell Ltd，2007，p.12.然而，隨著法治文明建設的不斷深入，大家對法治還是積累起一些最低限度的共識。簡單地說就是三個主題詞:政府受法律限制、形式合法性、法律而非人的統治。首先，法治強調“主權者、國家及其官員受法律限制”，這是“一條延續了2000年、常常被磨細但從沒有徹底磨斷的主線”;其次，法治必須具備“公布、面向未來以及普遍性、平等適用和確定性等品質”;第三，法治盡管“適用于在受法律支配的活動中行使職權的一切政府官員”，但其中必有一個特殊的制度安排，即法官獨立，“作為最后的手段，他們是確保其他政府官員被認為遵守法律的人”。④［美］塔瑪納哈:《論法治:歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學出版社2010年版，第147－160頁。這三個主題詞及其闡釋，是對“執法為民”的規范要求，其凸顯了法治的形式標準的維度。法治當然可以有形式和實質兩種不同意義的解讀:一種可謂“適中的解釋”，亦即遵循規則;另一種可謂“崇高的理想”，其與正義之標準合二為一。⑤Carl F.Stychin，Linda Mulcahy，Legal Methods and Systems:Text and Materials，Third Edition，London:Sweet ＆ Maxwell Ltd，2007，p.12－13.“執法為民”也肯定要努力追求實現這個“崇高的理想”，但最低限度必須堅持法治的形式標準，堅持憲法法律至上、堅持遵循規則、堅持司法獨立及其制度配套。誠如布雷恩·Z·塔瑪納哈所言:“分權要想實際有效，就必然要求有保護司法不受其他機構干涉的制度性安排。”⑥［美］塔瑪納哈:《論法治:歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學出版社2010年版，第157頁。這也是法權邏輯認知三元論的基本價值預設和最低要求。