保障房建設走出資金困境的措施分析

趙雷，林沙沙

(山東建筑大學管理工程學院，山東 濟南 250101)

0 引言

保障住房作為一種社會福利住房，是中低收入人群基本的生活保障，受到社會各界的廣泛關注。房地產行業屬于資金密集型產業，充足的資金供應是保障住房發展的關鍵因素。國內保障住房自2007年開始持續升溫，但由于起步晚，工作量大，保障住房發展過程中出現了許多問題。隨著國家對人們生活質量關注度的不斷提高，保障住房的地位也逐步提升，各級政府把保障住房作為地方的重點核心工作。但是在增加建設力度的同時，建設資金來源成為嚴峻的問題，資金困境現已成為制約國內保障住房發展的瓶頸。

針對保障住房的資金困境，國內專家學者的研究焦點集中在如何擴大資金來源等方面。目前REITs(Real Estate investment Trust)等創新手段受到社會各界的重視，國內學者韓林認為ABS(Asset-Backed securitizatisn)可以提高公租房的資金變現價值[1]。廣東師范大學王勇指出LPFs(Listed Property Funds)可以有效地解決資金短缺的保障住房與社會投資資金的對接問題[2]?，F階段的研究主要集中于資金來源上，而對于融集資金的管理研究近乎空白。保障住房的融資問題必須從建設全過程著手，在融資階段，為增加保障住房的資金來源，通過現有的融資渠道提出納入私人資金和企業資金的構想，對增加保障住房的資金供應量問題從根源上開辟了新的路徑。在保障住房建設過程中，提出加強建設資金的監管力度，高效運營建設資金。在保障房分配階段，提出采用有效地住房分配以及退出機制策略。在監管角度對整個運作過程的監督管理提出了對策，可保證每一份投資資金實現自身的價值，研究成果對保障房建設管理有一定的借鑒意義。

1 中國保障住房的融資現狀

1.1 中央及地方財政支持

中央及地方政府的財政支持手段包括以下四種:

(1)中央政府財政直接專項撥款 中華人民共和國財政部公布的2011年中央財政支出情況報告指出:2011年中央財政主要支出項包括教育、醫療、社保、住房保障等共十四項，其中用于保障住房的資金額度為3822億，占2011年財政總支出94582億的4.04%，占2011年保障住房的資金總需求1.3萬億的2.94%[3]。隨著我國經濟實力的增強，中央財政收入逐年增長，但是中央財政這塊大蛋糕在眾多需求劃分下，就顯得勢單力薄，保障住房若完全依靠中央財政支持，就無法按時完成建設任務。

(2)從各地土地出讓收益中提取 來自經濟研究參考的統計數據顯示，2010年全國的土地出讓金總額達27000億，若按規定，將土地出讓凈收益不低于10%的比例用于保障房建設[4]，若按27000億的30%約8000億作凈收益計算，可以有800億的投資額參與住房保障建設，但在2010年實際數據顯示全國總共約有100億的土地出讓款用于保障建設，二者落差較大。土地出讓收入在地方財政中占比高達70%，地方政府的公共建設、固定資產投資都主要來源于土地收益，土地出讓金也同樣面臨僧多粥少困境。

(3)地方政府發行債券 地方發行債券從地方政府角度也增加了地方用于償還債券利息的支出，可以在一段時間內解決保障住房的資金困難[5]，但是由于保障住房資金回收期長，很難在短時間直接從項目上回籠資金償還債券利息，政府需要從其他渠道解決資金問題，因此地方債券解決資金困境只是一時的，不能成為穩定長久的融資渠道[6]。

(4)公積金增值收益 1998年開始，公積金就被看做保障房建設的有效資金來源。國家公布的《住房公積金條例》明確規定了住房公積金只能用于職工住房的新建以及修繕工程，限制了公積金的使用。因此，前期主要是以公積金的增值收益部分用于安居房等的建設投資，公積金尚不能直接用于保障房建設。

1.2 房地產開發商參建保障住房

開發商參建保障住房已經成為現階段我國保障住房的第二大資金來源渠道。中華人民共和國住房和城鄉建設部發文的建保[2012]91號中指出開發商參建保障住房的模式有以下幾種:(1)開發商可以以直接投資或者參股的方式參與公共租賃住房的建設并運營管理所持有的公共租賃住房;(2)公共租賃住房和廉租房住以政府代建為依托，在住房建成以后，政府按照合同標準進行購買;(3)加大對公共租賃住房和建設經濟適用住房的投資;(4)在商品住房項目中，開發商可以按照合同約定將配建的保障住房由政府回購，或者無償返還給政府;(5)參與舊房改造、棚改等項目安置房建設。

1.3 住房公積金貸款支持保障房建設

區別于中央及地方財政支持中的公積金增值收益手段，公積金作為保障住房建設資金來源是指將繳納的公積金直接用于保障房投資。2010年下半年，由住房和城鄉建設部主辦、財政部、發展改革委員會承辦的公積金與保障住房會議在北京舉行，同時聯合7部門頒布了《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，在文件中明確規定公積金首先應該按照職工住房資金需求留有充足的備付準備金，結余部分公積金可以用于保障住房的建設[7]。但文件中明確規定:投資比例不得超過50%;貸款利率以個人住房公積金貸款利率為基數上調10%收取，禁止無償使用;投資項目必須嚴格按照國家規定。

將公積金納入保障房融資體系，減緩了保障房建設的資金壓力，也提高了閑置公積金的使用效益，同時也凸顯了公積金的社會福利屬性。自《實施意見》出臺后，在全國28個城市試點推行，但由于時間尚短，經驗不足，在具體實施過程中困難重重，仍無法成功解決保障住房資金難題。分析其原因主要有以下幾個方面:(1)公積金屬企業與職工個人繳納的保障職工自己住房權益的資金，從本質上講為私有資金，必須要保證擁有者的利益，在尚未出臺相關的保障政策之前，無法確定及時償還本金。(2)缺乏公積金投資的安全運營機制，呆賬、壞賬甚至公款挪用現象，成為公積金投資的潛在危機。(3)公積金總數雖大，但除去按規定需要扣留的資金外，剩余公積金不能全額用于保障房建設，只能起到輔助作用。(4)公積金多局限于本地市使用，受地域限制影響較大，無法達到供需相平衡狀態。

1.4 房產稅提供建設資金

國內將首個房產稅試點選在經濟發達的直轄市:上海市和重慶市。上海市政府在2011年初頒布的《上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法》，辦法中明確指出，該地區房產稅收的收入為該地區的保障住房建設提供建設資金。房產稅的初衷為國家限制房價，防止炒房，對購買二套房屋者以及外地購房者的一種限制行為，但2011年上海征稅額達2億后，對于房產價格的調控作用卻見效甚微。在房產稅無法全國普及的情況下，房產稅不可能解決保障房的資金問題[8]。

1.5 保險業提供部分資金

保險行業進入保障房建設的項目鮮為人知，在2011年10月，國家開發銀行合作引入中國太保合作投資天津市公租房建設，為險資引入保障建設開辟了道路。但在首期投資30億元之后，后續資金出現“斷檔”。因此可以看出，保險業的投資可選性較強，受到的監督與限制比較多，穩定性固然重要，但利潤率卻是保險業首要考慮因素。在試行受阻之后，未知的困難只會越來越艱巨。如果能探索出一條適合引入險資的正確之路，或許在將來保險業也可以為保障住房事業貢獻出一份力量。

2 中國保障住房融資困境的成因

2.1 物價上漲，成本增加

在高房價的驅動下，建材價格、人工工資都在應聲上漲。保障住房雖然是一種社會福利性產業，但是它自身的本質也屬于房地產的一類。它具備房地產行業資金密集性、人員密集性的特性。政府一直重視保障住房的建設，嚴令禁止保障住房建設過程中的偷工減料，因此保障住房的低價主要來源于政府無償提供土地、政府財政補貼以及開發商降低利潤空間。因此，隨著物價的增加，保障住房的建設成本必定會上漲，所需要的建設資金逐年增長，在資金來源一定的情況下，必然會出現建設資金供應不足的困難。

2.2 缺乏金融渠道

現階段，國內保障住房的資金來源多為官方渠道，例如:財政支出、公積金等。由于我國的金融市場起步較晚，為國內保障市場融資起到杠桿調節作用的金融手段尚且不成熟。我們必須學習借鑒，進行金融創新，將金融機制的杠桿作用利用起來，轉變傳統的保障住房融資模式，依靠金融渠道走向市場化[9]。

2.3 利潤率低，開發商參建積極性差

保障房在源頭降低了開發商的開發成本。但是，從銷售角度分析，拉低了售價，降低了小區的檔次，降低了開發商的利潤點。自2010年以來，中央宏觀調控開始后，房地產市場受到嚴重影響，房地產市場出現蕭條現象，銷售難度增大，開發商回籠資金面臨較大困難，土地市場也逐步降溫。保障住房是困難居民的居住場所，因政府財政緊張，加上不能全部依靠開發商完成保障住房建設，所以需要不斷增加資金來源渠道，才能進一步完成保障住房的工作。

2.4 建設資金缺乏有效監督管理

現階段的保障房建設方式混雜，沒有形成統一的模式，對于建設資金的使用情況沒有專門的監督管理部門，不免會有建設資金流失或挪作他用的可能。現實的建設資金通過多種渠道流入項目，要想理清現有的資金流向將是一個浩大且困難的工程。必須制定明確的資金流向制度，嚴格監督管理，才能保證建設資金的有效利用。

3 保障住房建設走出資金困境的措施

3.1 創新融資渠道，拓寬資金來源

3.1.1 構建福利性金融體系

福利性金融體系是相對于商業性金融體系而言的，通過融集購房者的資金來解決低收入人群住房問題。我國國內現階段除了住房公積金以外還沒有形成完整的福利性金融制度，以為低收入人群購房之后提供后續的資金支持。福利性金融體系并沒有全部在公開市場上自由分配，居民的貸款受到一定的條件限制，從這一角度考慮，福利性金融體系可以縮短國民之間的貧富差距，更加適合中國的國情。在政府的監督領導下，由各級銀行執行，建立完善的福利性金融體系，來解決低收入人群的住房困難，在國內保障住房的政策指導下，與現有的商業性金融體系相互扶助，才有可能真正解決低收入人群的住房困難問題。

3.1.2 鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設

2012年6月，國務院頒布了《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》等文件，文件進一步提出了各種各樣的引導民營資本參與經適房工程建設的方面，通過政策支持民營資本參與保障住房的建設，為民營資本參與經適房項目建設創造良好環境[10]。據調查顯示，目前國內僅溫州的民間資本就高達6000億元，而每年進入國內的外國資本也將近萬億元，加總全國的民間資本，總額可高達10萬億元，閑置的民間資本足以填補保障住房的資金缺口。

3.1.3 大力推進房地產投資信托的發展

在2008年12月，我國國務院出臺的“金融國九條”中，首次將房地產投資信托基金(REITs)作為一種拓寬融資渠道的創新融資方式被提出。2010年由中國銀行組織的多達11個相關政府部門一起參與成立的“REITs試點管理協調小組”，并撰寫了國內第一例REITs運營方案。同年8月，50億元的天津濱海版廉租房REITs方案獲批，以事實打破了專家關于國內第一家REITs案例為工業或者商業物業的預言，證實保障房地產是REITs踏入中國房地產市場的第一步?！敖鹑趪艞l”的出臺表明:中央政府已經意識到REITs在保障住房市場的發展潛力，國家層面正在極力營造一種推進REITs的環境[11]。香港和美國已經完善的使用了房地產投資信托的融資方式，并且取得了成功，我國應大力推進房地產投資信托的發展，為保障住房解決資金困境。

3.2 豐富保障住房投資對象，提高開發商參建積極性

在國外及香港地區的保障住房運營過程中，保障住房建設過程中不僅僅只能開發保障住房，可以投資于其他高收益的地產類別，但用于保障住房的建設資金必須占主導位置。香港的商業配套以及新加坡的市價商品房都在保障住房體系中發揮著平衡現金流的作用。從投資者的角度，也為投資者提供了房地產投資的機會[12]。

開發商投資保障住房建設的積極性降低主要是因為收益率低。保障住房運營體系中可包含其他非保障物業，一定比例的配套商業、商品房不僅可以加快資金周轉、提供收益率，達到開發商期望的收益率。如果保障住房有政府的優惠政策能夠落實，相對于普通房地產開發，開發商可能會更加青睞于保障住房的投資。另一方面，保障住房小區內配套商業的建設，可以以此提高保障房建設開發商的開發收益，也會提高開發商參建保障房的積極性。

3.3 高效運營保障住房建設資金

3.3.1 建立高效的資金監管體系

從融資的角度考慮如何增加融資額，不針對資金進行管理，即使融資額不斷提升，保障住房的資金困難依然無法解決。高效的運營保障住房建設資金，可通過建立完善監管機制，確保建設資金足額的參與到保障住房建設過程當中。監管的內容主要是審核建設資金是否足額到位，建設過程中資金流向。結合國內現狀，保障住房的資金監管體系構成可設計為外部及內部兩部分:外部由法律法規、社會群體、媒體輿論、監督委員會形成的閉環監管體系，內部為分階段分節點的按照各職能部門的職能的監管體系。

3.3.2 改革和完善準入機制

政府部門應該不斷加強政府保障住房的預算管理制度，在保障住房的有關管理單位應該做好各種前期準備和預算工作，對不同項目進行細致的核實。在對項目批準后，管理部門應該對此項目進行備案，如果有調整應該及時再次提交備案。除此之外，應該不斷完善招標的制度。保障住房建設必須嚴格按照《中華人民共和國招投標法》以及相關法規細則進行招標，務必做好招標程序的公正、公平、和公開。招標程序必須合法，不得有傾向和歧視性，在有關合同中，必須與招標的文件內容相一致。

3.3.3 完善保障住房退出機制

加強低收入住房保障對象的監督和審查。從戶籍、家庭成員、收入等為低收入住房和享受低收入住房補貼人的資格進行審查，不符合條件的低收入住房和不符合條件的低收入住房補貼人應嚴格控制。完成財務管理規范政府低收入住房項目。由于保障住房的產權屬于國家，在申請對象的條件不再符合申領條件時，必須及時督促其返還保障住房的使用權，為更多需要的保障人群提供住房條件。

4 結語

保障住房一直是國內一個重要的民生問題，為了圓滿完成保障住房的建設任務，保證充足的建設資金供給是解決問題的關鍵所在。拓寬保障房建設的融資渠道來擴大資金來源;合理規劃保障住房建設中的物業組合，提升開發商的參建積極性，在建設過程中加強對資金的管理，提高資金的利用效率，可以起到保證保障住房的建設質量和數量，改變保障住房的建設資金困境的局面。

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