“政府手”和“市場手”之爭

□ 本刊記者 呂天玲

“政府手”和“市場手”之爭

□ 本刊記者 呂天玲

“放權涉及到部門權力和利益調整，相當于政府自己給自己開刀、用左手砍右手。凡是涉及權力和利益調整的改革，都是最難的。”

前六輪行政審批制度改革已取消和調整了2497項審批項目，但目前政府對微觀經濟活動直接干預仍顯過多。圖/CFP

11月9日至12日，中共十八屆三中全會在北京召開。這場“關鍵性會議”不僅將確定中國新一屆政府未來5年甚至10年的執政方向，更將就全面深化改革作出總體部署。

作為三中全會的前奏，近日中央高層密集奔赴基層考察調研，在多個不同場合重申改革決心，向外界釋放清晰信號。這個時點，“全面深化改革”已經成為熱詞，更加折射了公眾對深度改革的強烈期盼。

就具體領域而言，目前改革呼聲較高的包括行政管理、金融體制、財稅體制、資源價格、土地制度、戶籍制度、收入分配等。公眾希望能在這些領域轉變政府職能、簡政放權、理順政府和市場的關系，以“消除經濟持續健康發展的體制機制障礙，通過改革為經濟發展增添新動力”。

分析人士預測，三中全會可能通過最大的一項改革措施——轉變政府職能，來正確地處理好政府和市場的角色區分，即李克強總理所說的“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”。

“錯裝在政府身上的手”

2013年全國“兩會”期間，李克強在其擔任總理后的第一次記者招待會上強調，要“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”。

多位專家在接受《民生周刊》記者采訪時表示：“當前比較突出的問題是地方政府和市場的邊界如何劃分。”如何處理“政府之手”與“市場之手”的關系，一直是中國改革過程中面臨的核心問題。

從1992年黨的十四大確立“社會主義市場經濟”改革目標，到20世紀末宣布社會主義市場經濟體制初步建立，我國經濟體制從未擺脫“命令經濟”的沉重軀殼。這種情況延續下來，形成了一種“半市場、半統制”的過渡性體制格局。

“在‘半市場、半統制’的體制中，各級政府對微觀經濟的統制不但沒有削弱，相反還不斷增強，這樣就造成了兩個嚴重后果。”國務院發展研究中心高級研究員吳敬璉近日在接受媒體專訪時表示。

吳敬璉所說的兩個嚴重后果，一是以投資和出口驅動為主要特征的舊的粗放型經濟發展方式難以轉變，從而造成了一系列嚴重問題，諸如資源匱乏、環境破壞、宏觀經濟上的貨幣超發、流動性泛濫造成的房地產泡沫，以及大眾消費不足等社會問題。

另外一個嚴重后果是，由于政府手里掌握太多太大的資源配置權力，官員利用權力對市場的干預和對價格的管控，造成了權力尋租的龐大基礎。

一些地方政府甚至開始企業化運營。通過土地運作，他們開始像經營企業一樣經營城市。通過層層下達招商引資任務、分解GDP指標，很多地方政府領導已經成為以政府為主體的投資企業的董事長或總經理。

中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧把上述現象稱為“諸侯經濟”。在他看來，地方政府公司化問題嚴重，在某種程度上已成改革要解決的突出問題。

除了“諸侯經濟”現象，“錯裝在政府身上的手”還使得中國經濟過度依賴于政府主導型的投資模式，造成產能過剩、經濟結構嚴重扭曲。

國家開發銀行研究院副院長黃劍輝總結中國經濟中長期可持續發展面臨的問題時認為，中國過去發展的一個顯著特點，是經濟發展主要依賴資源、土地、勞動力等要素投入。

在他看來，十多年來，尤其是2008年為應對國際金融危機，中國推行的政府主導型高投資模式已成為經濟增長的重要動力。“這種發展模式的弊病不斷顯現，已難以為繼。”

中國社會科學院的一位專家對黃劍輝的觀點表示贊同。他告訴《民生周刊》記者，政府主導的投資限制了市場配置資源的作用，對民間投資造成擠出效應，使得整個經濟產出效率下降。

不僅如此，政府這只錯放的手還可能引起土地財政的不可持續及影子銀行的高杠桿率等問題，地方融資平臺、房地產等領域風險也會不斷積聚。

“目前來看，由政府推動的投資增長黃金年代已經過去。”黃劍輝認為，未來中國經濟發展需要由更高效的市場化投資和更高占比的消費來化解。

政府應該管什么？

“政府必須下決心將不該管、管不好的事情交給市場，同時管好自己必須管的事。”吳敬璉曾在多個場合強調處理好“政府之手”與“市場之手”的關系。

上述二者關系涉及到經濟體制改革的多個領域。首先，要素市場化的改革空間很大，如土地，特別是農民土地的市場化尚未真正實現，仍由政府部門壟斷；其次，勞動力市場化也存在問題，城鄉兩個勞動力要素市場被分割開，而行政壟斷進一步分割了勞動力市場；此外，利率市場化也尚未完成。雖然7月19日已取消政府規定的銀行貸款利率下限，以推進銀行業的市場化改革，然而存款利率市場化并未得到實質性的推動。

“解決這些問題，首先得明確地方政府應該管什么。”國務院發展研究中心一位專家告訴《民生周刊》記者，弄清“政府之手”應該放在哪里，才能真正解決中國經濟體制改革中出現的根本問題。

“面對當前現實，很多人要求政府有更多的作為，這是有理由的。”吳敬璉強調，但是，需要弄清楚強化政府作用的方向是什么。是為市場有效運行建立一個好的制度環境和提供市場所無法提供的公共產品，以便提升市場；還是用政府的強制力量去駕馭市場、壓抑市場和取代市場？

三中全會前夕，國務院發展研究中心提出了未來改革的基本思路及行動方案，即“三位一體改革思路、八個重點改革領域、三個關聯性改革組合”，亦被外界統稱為“383”方案。該方案認為，要在以往市場、政府和企業改革的基礎上，著力推動完善市場體系、轉變政府職能、創新企業體制的新“三位一體”改革。

作為正部級智庫單位，國研中心一直被視為中國經濟領域的最高智囊團之一，承擔多項國家規劃的調研、起草工作。此次“383”方案涉及政府行政管理體制、基礎產業領域、土地制度、金融體系、財稅體制、國企、促進創新和發展、涉外經濟體制等改革，成為三中全會召開前夕，外界對改革方向及內容進行猜測的最大依據。

多位專家在接受《民生周刊》記者采訪時認為，本次三中全會將以加快政府職能轉變為突破口，處理好政府和市場的關系將是重要議題之一，與“383”方案不謀而合。

審批放權是突破口

“政府職能轉變的突破口就是深化行政審批制度改革。”中國（海南）改革發展研究院院長、中國行政體制改革研究會副會長遲福林在接受媒體采訪時強調，“最大限度減少政府對微觀經濟活動的干預，充分釋放市場活力，這是打造中國經濟升級版的客觀需要。政府與市場應該各司其職。”

今年3月以來，國務院多次召開會議，研究、部署政府職能轉變工作，并進行了細致的分工和安排。其中三次集中下放、取消行政審批權，并要求政府管理由事前審批更多地轉為事中事后監管，實行“寬進嚴管”。

5月15日，《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》，提出取消和下放133項行政審批等事項。6月19日，李克強總理在例行國務院常務會議上決定，對新組建國務院機構再取消和下放32項行政審批等事項。9月11日，國務院進一步公布《關于取消76項評比達標表彰評估項目的決定》，在前一階段已經取消和下放兩批共計13項評比達標表彰評估項目的基礎上，再次取消76項。

梳理前六輪國務院行政審批制度改革，已取消和調整了2497項審批項目。但從總體看，目前政府對微觀經濟活動直接干預仍顯過多。同時，在“減”審批項目的過程中，也還存在變相“增”新的審批事項的現象。

“政府在放權的的同時，應當切實加強市場監管、引導和規范市場行為，把更多的精力放在加強公共服務和民生保障等方面。”遲福林指出，“放”和“管”兩個輪子都要圓，這樣車子才跑得穩、跑得快。而“放”的輪子如何轉得好，與推進行政體制改革密切相關。在政府管理層級中，中國政府目前是五級層級管理。雖然近年來在沿海發達地區，省管縣試點已取得不少成效，但要由點到面推開，至今還有諸多障礙。

專家認為，目前行政審批制度改革還只是管理工具上的改革。推進行政體制改革、減少管理層級，需要促進管理的扁平化，縮短“條”的時長和戰線。

“放權涉及到部門權力和利益調整，相當于政府自己給自己開刀、用左手砍右手。凡是涉及權力和利益調整的改革，都是最難的。”遲福林強調。

□ 編輯 郭鐵 □ 美編 徐政