關于精明增長的研究述評

關 靜

(1.吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012;2.吉林省行政學院 公共管理教研部，吉林 長春 130012)

近些年，西方國家的城市化進程普遍存在關于城市蔓延以及由此而引發的一系列的城市問題，迫切需要政府進行有效的管理。此時，精明增長的相關研究應運而生。作為一種新的城市發展理念，精明增長不僅為政府管理城市增長提供了明確的原則和目標，同時也勾勒出一幅全新的城市圖景。精明增長首先由政府提出，隨后便引發學界的廣泛熱議。政府關于精明增長的觀點和實踐，與學界對精明增長的研究形成密切的聯系，融匯成勢不可擋的精明增長熱潮。中國也在一定程度上面臨城市蔓延的困境，研究者們也將精明增長引入了中國，為中國的城市發展及政府對城市增長的管理提供了有益的借鑒和啟示。

一、研究緣起

20世紀60年代以來，城市蔓延隨著美國城市郊區化的日益加深而受到關注。對于城市蔓延的初始認識集中在蔓延所導致的城市空間范圍的急速擴張[1]。此時對城市蔓延的界定沒有明顯的褒貶意見，只是用“蔓延”描述城市空間擴展的現象和過程。而后隨著研究的深入和不同領域研究者的加入，對城市蔓延的研究也日益豐富，對它的批判聲也越來越多。許多研究者認識到一些城市問題都與城市蔓延有著密切的關聯。例如:城市社區的無個性復制、各種土地資源的流失轉而成為工業用地、城市道路資源的極度缺乏，甚至自然環境的嚴重破壞和社會階層的貧富隔離，都可以在城市蔓延的過程中尋找到問題的溯源。尤其是20世紀70年代后，原有城區與新城區之間交通愈發便利，加上政府有意鼓勵擁有私家車和在低密度城區建設高檔住宅，這些都是城市郊區化的鮮明體現，在一定程度上都與城市蔓延有著千絲萬縷的聯系。雖然不同領域研究者選擇不同的切入點認識和分析城市蔓延，他們的共同點是把目光更多地放在了城市蔓延產生的直接和間接的影響。概括地講，城市蔓延主要是指城市空間的低密度擴張，在此過程中涉及到農業用地、敞開空間向建設用地的轉化問題，并伴生一系列經濟的、社會的以及環境的問題。其中，經濟問題主要是指低密度擴展造成了人均服務設施成本的增加、土地資源的浪費以及中心區的衰退等;社會問題主要指蔓延造成了種族、貧富在空間上的隔離，增加了社會暴力，助長了種族主義等;環境問題主要指蔓延造成農業用地、濕地的減少，以及蔓延式發展增加了機動車的使用，致使環境污染加重。此時，對于城市空間擴展的關注并沒有明確提出“城市增長”這個概念，而是在一片“謾罵”聲中被城市蔓延所取代。

對城市蔓延這種惡性城市增長狀態進行管理首先由政府發起，并迅速落實到政府的管理實踐中。20世紀80年代中期，在美國一些州的相關立法中正式引入了“增長管理”一詞，如佛羅里達州在1985年、佛蒙特州在1988年和華盛頓州在1990年分別制定了各自的“增長管理法”。隨后，學術界關于城市增長管理的研究日益豐富。Fonder認為增長管理作為政府政策指引，其政策指引方向沒有完全的定論，而政府對城市蔓延的管理同樣無法定論。因此，增長管理包含所有政府針對城市蔓延而出臺的政策和法規，可能是政府有意引導城市增長，也可能是控制甚至阻礙城市增長[2]。Chinitz對增長管理的界定體現出增長管理的目標所在:實現城市發展與保護各種生態環境同步進行，城市空間拓展與各種基礎設施、公共服務達到供求平衡，以及實現不同社會階層民眾之間的共同進步[3]。Porter卻將增長管理的研究鎖定在社區發展的微觀領域。他認為增長管理應該有利于解決社區發展中面臨的土地利用矛盾，協調社區與外界之間的平衡關系[4]。增長管理是一種政府行為，不是為了使城市不增長或者慢增長，而是力求實現四個均衡:開發和保護之間的均衡、各種各樣的開發形式和基礎設施同步提供之間的均衡、公共服務需求和財政能力供給之間的均衡以及進步和公平正義之間的均衡。所以這種政府行為的最終目的是將城市增長維持在合理適度的范圍內，實現城市的持續健康發展。并且，作為政府行為的增長管理，管理的對象是各種城市要素、城市活動及其在城市增長過程中的速度、時序和總量等問題。而增長管理的工具，即各種政策法規，不同的政策可能發揮預測的功能，也可能起到引導的作用。

雖然此時政府和學界都對增長管理進行了一番探討和研究，但在實踐中卻愈發覺得政府的增長管理和城市規劃缺乏明確的目標，相關政策的出臺沒有依據一定的原則形成政策體系，也沒有給合理的城市增長一個清晰的圖景描繪。于是，對增長管理的研究開始朝著政府實踐的諸多需求而深入下去，精明增長應運而生。

二、精明增長的提出

明確提出精明增長概念的是美國馬里蘭州州長格倫迪寧，他在1997年提出這個概念時的構想是通過一定的管理手段，影響甚至指導城市的發展。他在任期間首開先河地發起了馬里蘭州的精明增長和鄰里保護工程。這個工程有三個直接目標:一是保護剩余的自然資源;二是州政府資源應該分配到已經有建成基礎設施或已經被規劃的地方。這樣做才能支持現有社區和鄰里;三是減輕納稅人不必要的花費負擔。不必要的花費指的是用于建設基礎設施的花費。而這些基礎設施建設是為了支持低密度、占地廣的開發項目，而不是在基礎設施已經存在的地方的開發項目。

米切爾對精明增長的討論超越了傳統的對土地利用和交通的討論。他對新數字電訊傳媒基礎設施和它帶來的重新審視世界的機會和挑戰之間的關系進行了研究，并且描述了空間和時間紐帶的日漸松懈。米切爾的建議是，信息和商品的理性分布系統應“迫使城市規劃者們重新思考土地利用、土地價值和服務網絡建設的關系”，并且使規劃者們從復雜、動態的人類行為角度思考這些問題。為了政府的管理更加有效，需要擯棄以往的土地利用規劃和設計制度，擯棄以往的慣例。

美國規劃協會為各州制定了一套以精明增長為題目的模范規劃法，并總結道“我們的工具在我們生活的時代是過時的。……在有些社區和區域，自從70年代起，高速增長已經使人們產生了一些憂慮。這些憂慮表現在服務成本增長對環境和生活質量的不良影響，以及工作和住房之間的平衡問題”[5]。從美國全國住房建筑者協會的網站上我們找到這樣的陳述:“在最廣泛的意義上，精明增長意味著通過達成政治上的一致意見并運用市場敏感和有創新的土地利用概念，來滿足由永遠增長的人口和繁榮的經濟帶來的住房基本需求”[5]。對于國際城市及縣管理協會來說，精明增長就是:投入時間、精力和資源來重建社區并恢復中心城市和舊郊區的活力。新的精明增長更加以城鎮為中心，更加以交通和行人為向導，并有住房、商業和零售等混合的土地利用(和現狀相比)。它還保留了空地和很多其他環境宜人之物。

當然，對于精明增長也有反對和質疑。佛羅里達州可持續社區中心轉述了其州政府社區事物部部長賽伯特對精明增長表示的擔憂，認為精明增長只是看起來讓人感覺到不采用此策略的人意味著“愚蠢增長”[5]。布魯金斯協會的唐斯認為，精明增長只適用于住宅建筑和公共交通領域。他列舉了不同團體組織間相同意見和不同意見的主要方面:大多數同意對空地的保護、中心再開發、更好的城市設計和區域合作。然而，他發現在城市增長邊界、基礎設施資金和減少對汽車的依賴上，人們有很大的不同意見[5]。

美國人提出精明增長并且結合美國實際，在遏制蔓延的背景下，提出制止繼續開發新區域，強調對已建城區的再開發，尤其是已建城區的土地利用形式的重新劃定。總的來說，精明增長將政府的著力點落在包括郊區在內的城市整體，首先阻止城區的空間“肆虐”，進而通過各種資源的合理調配重塑合理的市區和郊區結構。精明增長所蘊含的理念和精神，不僅是管理城市發展的理論工具，更為政府的管理實踐提供了可貴的政策指引。例如:城市的交通應該以步行和公共交通為主，城市土地的使用應該考慮功能的組合，自然景觀和農田等珍貴土地資源理應得到適當的保護，等等。這些都將成為政府引導城市發展的導向性政策。

三、精明增長的政府實踐

1.精明增長的實踐原則

美國“精明增長在線”公布了其對精明增長所蘊含的規劃原則的總結:土地的開發和利用遵循混合利用的原則，實現多種土地功能的有機結合;城市建筑設計遵循緊湊原則;對住宅的開發遵循機會均等和公平的原則，避免因經濟收益差距而造成的居住條件的過大差異;社區的建設遵循以步行為導向的原則，改變現有的交通導向;生活場所的設計和興建遵循個性化原則，打破現有建筑風格的盲目復制;交通工具的選擇遵循多樣化原則，改變對小汽車的過度依賴;城市環境保護規劃遵循生態優先的原則，防止經濟用地對農田、景區等原生態土地的破壞;新城建設與舊城改造同時進行，充分利用已建成的生產、生活區域;政府決策遵循可預測、公平的原則，對政策效果的評定要綜合考量其產生的經濟效益、社會效益和生態效益;鼓勵公眾參與到城市發展的相關政策過程中來[6]。納爾遜列出了一個精明增長基本原則的清單，并且建議所有發展和增長策略都應遵守:保護公共財物;使土地利用的負面影響最小化;使土地使用的正面影響最大化;使政府財政成本最小化;使社會平等最大化[5]。

精明增長首先肯定城市增長的必然性，但并不代表城市的增長是無止境的，有邊界的增長才有可能成為合理增長，這就需要盤活城市中的存量土地并加以有效利用。精明增長又將城市發展目標從城市個體擴展到區域整體，將城市視為區域整體的組成元素，自然資源、生態環境和人文元素等都應成為城市發展的合作伙伴，追求區域整體的生態均衡。遵循這樣的發展目標，城市的未來發展不再是盲目的、隨心所欲的。此時的城市政府可以適當伸出“看不見的手”，借助合理的政策手段調控城市發展方向、發展速度和發展模式。原本一些效果不佳的政策應該適時調整和修正，例如:對小汽車作為主流交通工具的傾向性引導，對開發和購買遠離市區的大空間高檔住宅的引導等。

2.精明增長的改革目標

美國規劃師協會認為精明增長重新規劃了一種新的城市發展方式，而精明增長又可以為政府提供政策調整的導向，使政府規劃更加有利于合理的城市增長。倡導農田保護的研究者則深入挖掘精明增長通過城市合理拓展對于保護農田所能發揮的作用。阿爾則主張精明增長的目標首先強調不再盲目擴充包括高速公路在內的基礎設施的供給，有效利用現有各種基礎設施和公共服務設施，防止城市擴張的加劇。Downs和Costa認為，精明增長是規劃者新的規劃構思的綜合表達。新的規劃構思主要針對城市蔓延所引發多種城市問題。例如:包括農田、綠地和空地在內的多種土地形態向城市建筑用地轉變，就業和生活空間的跳躍式布局等[7]。張娟和李江風提出精明增長作為政府城市發展策略，其目標主要體現在三個方面:規劃城市增長的合理邊界、促進公共交通的主導地位，并且將城市中大量功能盡失或者無法有效發揮其功能的土地，在政府的政策引導下進行重新的開發和利用[8]。

總的來說，精明增長的終極目標可以概括為三個“協調發展”:第一，社會上各收入階層民眾的生存、生活權利得到充分尊重，在形成合理社會結構的基礎上促進各社會階層協調發展。第二，通過跨區域統籌規劃，實現資源合理開發和基礎設施的有效利用，促進城市經濟、社會生活和生態環境協調發展。第三，新城開發與舊城改造并舉，將人力、財力、物力等資源重新整合，促進城市區域及外圍區域的協調發展。

3.精明增長的改革實踐

2000年，包括美國規劃師協會在內的60家公共團體組成“美國精明增長聯盟”，成為精明增長實踐研究的前沿陣地。該聯盟的諸多研究成果對美國政府精明增長實踐，提供了有益的理論助推。其中，尤其以《州政府規劃法令的現代化——精明增長研究論文專集》最為突出。該論文集由美國規劃師協會牽頭并最終成稿，收錄了美國各州進行精明增長改革的政府作為，有益于政府間改革經驗的交流和借鑒，豐富了政府改革思路。美國規劃師協會還針對城市蔓延中存在的問題和原因進行了調研，該調研報告也為政府的精明增長推行過程提供了真實的改革依據。盡管如此，依然有學者對精明增長抱有并不樂觀的態度。Song和Gerrit－Jan將研究的目光聚焦于精明增長倡導者所大量宣揚的原則——土地混和使用對獨戶住宅價格會產生良好的影響，其實證研究的結論“土地混合使用并不精明”[9]令精明增長的倡導者不得不反思這種美好的構想。Millera和Lester也表示精明增長似乎也只是一面鮮艷的旗幟，缺乏如果推行其所謂的精明增長的可操作條款[10]。

在大量而充分的理論研究和實踐調研的基礎上，盡管理論研究的爭論并未停止，也沒能阻止美國政府對于精明增長改革實踐的推行。美國有2/3的州選擇了精明增長，改革實踐在聯邦政府、州政府和地方政府三個層面展開。

美國林肯土地政策研究院出版的“Smart Growth Policies:An Evaluation of Programs and Outcomes”(《精明增長政策評估》)，對美國各州政府實施的精明增長政策進行了系統的評估。此次評估的目的在于檢驗達成精明增長的5個共同目標的政策有效性:促進緊湊發展;保護自然資源和環境質量;提供并促進多樣化的交通選擇;提供可支付住房;創造積極的財政影響。利用基于美國人口普查局以及其它各州和地方提供的數據形成52個指標，多個研究團隊對所選擇的州之間及“精明增長州”和其他州之間的成效進行比較。評估顯示各州的政策及其關注的重點各不相同。雖然個別州在一個或更多的政策領域卓有成效，但是，沒有一個州在所有的精明增長原則或者所有的績效指標中都表現得很好。研究所得到的結果是很明確的:實現精明增長是有可能的，但是各州必須充分關注其關鍵的政策目標，并沒有哪一種方法是適合所有州的，而且那些成效好的州也是運用了管理控制、市場激勵以及體制政策等多種方法才得以實現其目標。此研究成果為精明增長政策的有效性提供了實證證據，在能源價格偏高、住房市場存在問題以及減少溫室氣體排放壓力的背景下，這可以為政府管理增長和發展提供一些政策參考。因為隨著許多精明增長目標的實現，如促進緊湊發展和提高公共交通可達性等，目前面臨的挑戰都可以得到解決。此研究也提供了一些建議，包括如何通過高透明度增強精明增長計劃的結構，明確功能之間的聯系以促進政策設計以及促進計劃的可持續性和對其的監控等。

四、精明增長在中國的研究

城市精明增長強調經濟、社會和環境的可持續共同發展，似乎已被美國及歐洲一些國家的城市發展規劃和改革所采納。無論精明增長是否適用于中國，西方國家的改革經驗是否可以移植到中國，對于一種新理念的了解和認識，對于新的改革路徑的探索和學習，也總是能給在探索中行進的中國改革之路帶來一縷希望。尊重城市發展的普遍規律性，借鑒西方國家政府所推行的精明增長改革經驗，勢必有助于中國的城市發展少走彎路。

1.精明增長概念的引進

張雯在21世紀初較早引進“精明增長”概念，他認為“精明增長”強調的是緊湊和高效的城市發展模式[11]。這種發展模式不僅可以實現人口、經濟和社會的協調發展，而且可以使生活品質提升與城市發展之間形成緊密的聯系，但要以對現有城市資源和基礎設施的充分、合理利用為前提。梁鶴年認為:“精明增長理論為政府創造出一個既能滿足開發利益又能滿足環保責任的局面”[12]。這種共贏的局面需要城市和鄉村政府的通力合作，需要土地資源開發與基礎設施供給之間的良性互動，以盡可能低的建設成本(包括生態成本在內的全面的成本衡量)，為城鄉居民提供住房、公路、就業、醫療等設施和服務的資源共享。

《理性增長——形式與后果》一書的出版，將精明增長在中國的研究推向高峰。該著作圍繞著城市增長的表現形式、城市增長所導致的多種負面效應以及產生一系列負面效應的原因(主要從政府行為角度探尋原因)，在此基礎上提出城市發展可供選擇的有效路徑[5]。王丹和王士君的研究把目光鎖定在改革實踐過程中遇到的諸多難題，例如:精明增長與現有政策法規之間存在的矛盾、各界學者對精明增長的質疑等問題[13]。馬強和徐循初認為精明增長理念是一種城市發展觀，他主張中國的城市發展改革應該從轉變發展觀念開始，精明增長提供了最好的范例[14]。劉志玲等的研究持有較為中立的態度，認可精明增長給西方國家城市發展帶來的新氣象，但也強調中西方國家城市發展過程中多種差異的客觀存在，對精明增長的理念和西方國家精明增長改革實踐都應進行認真考量基礎上的借鑒。尤其是土地所有權和使用制度上的差異，致使西方國家的改革經驗在中國的推行舉步維艱[15]。這種辯證的態度和理性的思考是任何改革得以順利推進并取得良好效果的必要前提。

中國的快速城市化發展過程，用幾十年的時間經歷著西方國家幾百年所經歷的歷練。這對中國各級政府而言都是一番嚴峻的考驗。如何選擇中國的城市發展之路，如何探尋適合中國國情的城市改革路徑，西方國家對精明增長的理論研究和改革實踐為中國提供了寶貴的經驗。將精明增長與中國城市發展實際相結合所進行的實證研究，為我們提供最直接的有益借鑒。重慶市已經開始了以精明增長為指導原則的改革探索，將其應用于重慶地下空間的開發和利用，劉洪彪和甘輝對此進行了系統的研究[16]。李王鳴和潘蓉提出將精明增長理念所倡導的城市發展觀應用于浙江省城市發展的空間布局和規劃，提高城市空間的利用率;并將浙江省城市發展實際與精明增長改革實踐緊密聯系[17]。付海英等的研究可說是對精明增長理念應用于中國具體城市規劃研究的典范。他們以山東省泰安市為研究對象，將精明增長理念的若干原則貫穿于泰安市城市規劃構建中，首先用城市發展偏好模型和耕地損耗模型，展示出泰安市城市空間合理拓展的發展方向，探討了不同拓展方向可能形成的城市格局，并為其良性發展提供了可供參考的規劃策略[18]。與此相類似的研究還有楊小雄和黃小蘭針對廣西沿海城市提出的城市空間拓展戰略，該研究緊密結合精明增長理念，沿著發現問題、尋找原因、探尋解決方法的思維線索，為廣西省沿海城市發展規劃出一條清晰的發展道路[19]。

可見，國內關于精明增長的研究已從概念的引入向實證研究過渡，這是進行深入研究的必經之路，但同時也顯露出目前實證研究存在的局限和禁錮。

2.精明增長能否應用于中國

對任何理論和改革實踐的借鑒都會引起“是否適用”的爭論。精明增長從提出到實踐始終沒有脫離美國城市發展現狀和特定的經濟、社會環境，并與美國政治生活的諸多特點密不可分。企圖將精明增長完全移植到中國的任何嘗試都是違背城市發展規律的徒勞行為。中國與美國的城市發展實際存在明顯差異，例如:美國的土地政策以私有制為前提，政府雖然掌握一定的調控能力，但始終無法改變其所有制形式，因此給政府的整體規劃帶來不少的難題;而中國的土地政策以全民所有制為前提，政府對包括土地在內的城市資源擁有強大的調控能力，因此中國政府要解決的土地問題不是如何實現土地的混合利用，而是控制基于經濟利益考慮而進行的不合理土地開發和利用。另外，美國所固有的階層分化和種族擇居偏好，也為其政府推行各種改革舉措帶來不少的麻煩。雖然中國城市發展現狀中也體現出一定的擇居偏好，不同收入階層也形成了一定的聚居趨勢，但由于長期以來形成的單位住房保障制度的慣性影響，還基本保留著不同階層的混合居住狀態。類似的國情差異不勝枚舉，因此任何人都無法確定地回答精明增長能否適用于中國。

但不可否認的是，借鑒美國城市精明增長的經驗，對于解決中國城市發展中所面臨的諸多難題，緩解城市急速擴張所引發的城市問題，為中國城市的未來發展規劃方向，以及各級政府所要進行的觀念轉變和政策調整，都具有十分重要的現實意義。在不改變現有體制的前提下，我們依然可以在政策層面和技術層面對精明增長的寶貴經驗加以學習和運用。

由于城市蔓延已成為美國城市發展毋庸置疑的現實，因此，作為精明增長研究的前提，缺乏對城市蔓延現狀的考量。對于中國而言，雖然在一定程度上存在蔓延現象，但城市增長究竟處在一種怎樣的狀態下，還需要我們對現實情況做出考察和分析，進而，才能針對現狀提出有價值和可行性的對策和建議。現有研究中雖然提出精明增長，但并未提供一個評價和衡量城市增長狀態是否“精明”的分析框架。正因如此，很多研究者對精明增長的操作性、可行性提出質疑。雖然有學者對精明增長的相關政策、法規和做法進行了實證的檢驗，但畢竟是在美國的情境下進行的。對于精明增長是否適用于中國同樣不可妄加論斷。在現有研究中，多數學者選擇實證研究的對象多數都劃定在某一地域范圍內(以某省為研究對象，或者以某一城市為研究對象)，缺乏普適性結論和經驗。在研究方法上，對數據進行基本的分析已成為廣泛應用的基礎研究方法。然而，緣于精明增長概念的模糊，尚未建立一個分析精明增長的理論模型(進而去發現數據之間的關系，探索社會現實)，缺乏更為深入的研究。

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