我國公共政策實施過程中存在問題及其破解

陳 茜

(福建師范大學公共管理學院，福建福州350007)

改革開放以來，我國政府在社會公共事務方面的管理隨著西方國家公共行政管理的發展，發生了重大的改變。首先，政策的公共性得到了提高。革命時期，政策的主要作用是發動階級斗爭。而如今，政府公共政策成為管理社會公共生活各個方面的有力工具。加入WTO后，全球范圍內的政府治理改革更促進了我國政府職能的轉變，統治職能被淡化，公共服務職能則得到加強。其次，我國在公共政策方面逐漸與世界接軌，參與全球面臨的公共政策問題的改善，同時將先進經驗引入國內，從而解決國內現有的政策制定與實施問題。但由于起步晚，實踐經驗不足，我國許多部門在制定、執行和對政策的監控評估上仍存在著不少問題，這些問題不但影響政策實施效果，還嚴重危及政府公信力。因此，有必要對這些問題作一研究與破解。

一 阻礙我國公共政策實施的因素分析

(一)公共政策的制定脫離公眾，從而導致政策制定無法與公眾的現實需求相契合

1.某些政策的主要制定者是地方領導。在此類政策中，地方領導是政策實施的主要決定者，這些領導身居高位，大部分并未下到基層進行真正的調研，也較少與其他部門領導進行溝通聯絡。而指派的下屬又有可能因為害怕違逆上級而按領導喜好隨意改變調研結果，這導致領導個人的思想傾向很大程度上決定了政策傾向［1］。

2.政策制定照抄照搬。我國地方政府由于調研不足，經驗不夠，導致不與實際情況相結合，照抄照搬其他地方政策現象的出現。某政策在某省市成功實行，不代表其適用于全國各個省市。地方風俗習慣、人口素質等多方面因素，都會造成政策執行效果與制定政策初衷難以切合。

3.公共治理思想尚未深入政策制定內部環節，公民缺乏制度化的參與渠道。由于受到傳統集權決策模式以及官本位思想的巨大影響，我國決策過程仍基本是政府壟斷，公眾意見的表達缺乏合法化、制度化、程序化的正規渠道。某些政策出臺前，政府會舉辦聽證會，但因為嚴重的官僚風氣，此類聽證會常常是走過場，參與聽證會的人員不能真正代表民意，弱勢群體的意見難以表達［2］。

(二)政策執行的主體即公務員影響政策執行效果

1.謀取個人利益。在執行政策的過程中，某些公務員有可能受到個人利益驅使，對其有利益的政策過度地執行，而對無利可謀的政策含糊甚至拒絕執行。

2.個人知識水平、人生觀道德觀等。一些公務員在執行政策時，會根據自己的思想傾向來決定政策執行的方向。個人思維的偏差，將會導致政策執行與預期效果產生偏差。

3.思維僵化導致的對政策執行機械、刻板。有些公務員由于害怕新政策的執行會帶來風險，于是保守機械地執行政策，“不求有功，但求無過”［3］。

(三)公共服務執行的過程中，政策執行的效率與其質量被忽略

1.公共政策自身存在問題。公共政策制定缺乏合理性，某些政策不能反映人民生活的真實狀況。公共政策缺乏明確性也會導致執行的困難。一些政策模棱兩可，執行者容易誤讀政策目標，導致政策執行阻滯。

2.公共政策執行的制度存在問題。首先，我國缺乏中央與地方權責的明確界定。中央對地方政策的調整較為隨意，但下放給地方的權力又未進行足夠的監督和約束，容易導致地方保護主義泛濫。另外，我國的社會政治權力結構是典型的“雙重的雙軌制結構”(雙重的雙軌制結構:一種是黨的一元化領導的權力結構和民主制的權力結構的雙軌制，另一種是黨的權力體系和政府的權力體系交互起作用的雙軌制)，在這樣的權力體系下運行，公共決策活動受到多重領導體制和多種復雜因素的制約和影響，從而導致政策執行出現偏差［4］。

(四)公共政策執行后，有關部門不重視實施效果的反饋，政策與政策的執行部門沒有得到有效的績效評估

1.我國政策執行的評估，往往僅由執行部門自行評估。執行部門僅從自己付出多少努力，做了多少事情的方面來考慮，忽視了執行是否符合社會大眾需求。而利益的驅使以及自我認同的心理也會導致自我評估帶有主觀色彩。

2.政府績效評估片面追求經濟效益。許多政府官員認為政府的績效就是GDP，僅關注經濟增長的多少，忽視了其他成本，如環境污染、精神文明破壞等。這種做法違背了政府績效評估的初衷［5］。

3.政府績效評估形式主義嚴重。政府績效評估還未獲得足夠的重視，很多人認為績效評估就是走過場。這種情況不僅使得政府作風難以轉變，政府形象大大受損，大隊人馬的評比活動還有可能給下級單位造成極大的負擔。

二 我國公共政策實施的對策與建議

(一)改變傳統政府與社會之間的關系，以人民需求為導向，增強對社會公眾需要的回應力

1.轉變觀念，提高政府信息公開透明度，建設服務型政府。服務型政府強調的是政府的服務職能，以社會的客觀需求為政府行政的導向。信息公開是建立服務型政府的重要環節，它有利于人民對政策進行監督和評判，同時，也能提升政府形象，符合構建和諧社會的要求［6］。

2.暢通公民參與決策的渠道，科學引導網絡參與。近年來，中國網民數量逐年遞增，網絡的影響力、開放性和互動性都使網絡成為拓寬政府信息來源的最佳渠道。政府在網絡上進行民意調查，有利于其得到更真實可靠的政策決策依據。網絡在一定程度上還能夠實現公眾對政策實施的監督，增強政策公信力。

與此同時，網絡還存在著某些惡意的、狹隘的言論。政府不應一味強硬打壓，而是應該用事實與行動證明其錯誤本質，使得公眾在表達意見的同時，不會被這些言論誤導，而政策實施的合法性與合理性也得以增強［7］。

(二)重視人力資源開發與管理，著力提高公共部門人員素質及工作效率

1.公務員的聘用。如今我國公務員考試基本已是公平競爭上崗，但部分地區還存在“走后門”現象。這種現象阻礙了優秀人才脫穎而出，應加強力度大力抵制，使得公務員隊伍總體素質得到提高。

2.公務員隊伍采用崗位輪換制，防止權力的濫用。公務員在執行政策過程中，手中掌握一定的權力與資源，如果一個人長期在某個職位任職，容易造成濫用權力、以權謀私的現象。崗位輪換制可以防止權力在某個人手中集中得太多太久，預防權力濫用的現象。

3.制定合理的激勵制度。要為不同崗位和不同類型的公務員制定不盡相同的激勵制度，滿足公務員個人成長和發展的需求。為防止公務員由于害怕新政策的執行會帶來風險而保守機械地執行政策，可以在績效考核方面對此項內容增加權重，如果公務員在政策執行上過度機械保守使得新政策無法實施，應扣分或懲罰。

4.制定合理科學的公務員績效考評制度。考評內容要根據工作崗位和性質的不同，來設置不同的考評標準，考評指標要盡量具體量化，避免出現模棱兩可或無法作答的情況;考核方式可以分為上級、同級和下級考核三種，從不同角度對在職公務員進行全面的核查;考核過程由第三部門來監督執行。

(三)政府活動的產出與結果，即公共服務的效率與質量應得到更多的關注

1.推進政策決策的科學化與民主化。公共政策制定的科學民主化，能夠提高政策制定的質量，避免政策草率出臺而致使的政策執行失敗。應建立完善責任追究制度，從政策制定的角度來提高政策執行的效率與質量。

2.公共政策高質高效地執行，還須目標群體大力的配合。而培育公民精神，需要通過教育體系、媒體和輿論進行廣泛宣傳，在全社會形成符合理性民主精神的政治認知。

3.改變如今公共政策執行的制度。首先，要明確中央與地方權責。中央對地方政策需要做出實地調研考察后才能更改，而下放的權力也需要一個部門對其進行長期的監督控制。另外，我國的“雙重的雙軌制結構”需要改革，可考慮引入企業的管理機制，明確各級職能及職責范圍，避免出現部門職能混亂，遇事又互相推諉的現象。

(四)政策執行過程采取嚴明的績效目標控制，政策執行后及時進行效果測量評估

1.實現政府績效評估主體多元化。政策制定者自評，結果具有局限性。而上級部門對下級部門評估，又缺乏專業性的依據。因此，應該做到內外評估相結合。外部評估主體包括公眾與“第三方”。公眾，即政策實施對象，他們能在政策實施后明確感受到需求是否得到滿足。“第三方”指的是專業性較強的部門，他們可以從專業的角度分析政策，保證政府績效評估的可行性與可信度［8］。

2.采用定性分析與定量分析相結合的方式進行評估。公共服務績效評估很復雜，許多方面都只能采用定性的方式來評估。這種情況之下，應著手進行政府投入、成本、產出、效果四個方面的分析，并盡可能客觀化。只有將定性和定量分析結合，才可以避免單純通過 GDP增長來看績效的現象［9］。

3.政策的評估不僅僅是政策實施之后進行，還應該貫穿整個實施過程。由于政策的性質、政策的實施效果或負面影響可能不會立刻顯現，評估應分為短期、中期與長期三種。在政策實施中期進行評估，如發現執行手段出現問題，應當及時改變方式方法;如發現目標有所偏離，也應重新對政策執行者進行培訓，并對偏離軌道的政策進行修正。只有對實施的政策進行分階段的評估，才能真正了解政策的質量及有效性，如此，評估才能為政府制定新的政策提供更堅實的經驗基礎。

［1］劉建軍.構建地方公共政策制定中的社會參與機制［J］.黨政論壇，2011，(4).

［2］朱后鈍.論公共政策決策失誤的原因及對策［J］.貴陽學院學報，2011，(2).

［3］周柏春.提高公共政策執行力的思路選擇［J］.理論學習，2011，(5).

［4］夭凱民.對我國政府公共政策執行力問題的思考［J］.企業導報，2011，(9).

［5］馬云鵬.地方政府績效評估的現狀分析與體系建設［J］.商品與質量，2011，(11).

［6］林修果.公共管理學［M］.長春:吉林人民出版社，2006.

［7］任雪麗.試論網絡輿論對公共權力的監督［J］.長沙大學學報，2012，(1).

［8］蕭鳴政.人力資源開發與管理——在公共組織中的應用［M］.北京:北京大學出版社，2009.

［9］任敬喜.完善我國政府績效評估體系的思考［J］.中國國情國力，2010，(1).