推進會計改革 監控債務風險

□本刊編輯部

一場針對全國范圍內政府債務的“審計風暴”正在展開。2013年7月底，國家審計署發出通知：根據國務院要求，審計署將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。此次審計將對中央、省、市、縣、鄉五級政府性債務進行徹底摸底和測評，這則簡短的通知蘊含了大量信息，釋放出中央政府對政府債務潛在風險的警覺和擔憂。

政府性債務包含政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務以及一些其他相關債務。允許地方政府舉債是世界上絕大部分國家的通行做法，從地方政府成立融資平臺進行債券發行，到由財政部代理發行地方債券，地方融資體量在全新模式下逐漸壯大，市政債券已成為發達國家、新興市場國家和一些發展中國家城市化建設的重要融資工具，在滿足城市化建設融資需求方面發揮著重要作用。

近年來，我國政府投融資平臺數量和融資規模不斷擴大，政府性債務形成的途徑有如下方面：商業銀行直接向地方政府融資平臺發放貸款，支持地方項目建設，據媒體報道，2012年至2014年的三年內有35%的平臺貸款將集中到期。地方政府借助信托公司業務通道，將政府融資項目設計為信托產品，以此提供間接的信貸資金支持，商業銀行還與信托公司合作，將部分地方融資平臺貸款設計為信托理財產品，規避了監管，支持了地方項目融資。相當部分金融機構直接持有大量城投債，同時還幫助政府出謀劃策，創新融資工具，利用保險公司、金融租賃公司、基金管理公司子公司等平臺，為政府項目建設提供新型融資服務。

雖然政府性債務在城市建設中發揮了巨大作用，但隨著體量的增大，風險也隨之積聚。部分政府舉債方式隱蔽，出現了通過集資、回購等方式舉債建設公益性項目，違規向融資平臺公司注資或提供擔保，通過財務公司、信托公司、金融租賃公司等途徑違規舉債。與此同時，相應的管理制度尚不健全，政府性債務在一定程度上脫離了財政管理和有效監督，導致債務結構分散、權責不明、重借輕管現象突出，不僅對地方財政的平穩運行構成潛在威脅，而且直接影響到經濟發展和社會穩定。這些現象的背后反映了，長期以來我國經濟增長以追求GDP（國內生產總值）來體現，各級政府長期以擴大投資為引擎，大量社會財富、公共資源迅速集中到政府部門，造成“大政府——小社會——小市場”的現實。

建立規范化反映和披露政府財務狀況的機制，是加強政府債務管理，防范財政風險的迫切需要，而我國針對政府性債務規模尚沒有形成權威、準確和連續的統計，再與政府公共財政受托責任的要求相比，我國絕大多數地區的各級政府至今尚未編制過全面完整的政府財務報告，社會公眾無從知曉和評判政府財務狀況、公共資金的運行狀況。這從專業技術層面而言，在于現行政府會計體系不能全面反映政府的資金運動，主要反映預算執行情況及結果，人大對政府的監督則主要關注財政收支流量管理。雖然這一現行體系中的財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業單位會計制度中均規定了相應的一套會計報表，但各套報表自成體系分別編報，不能形成能夠完整反映各級政府資源、負債和凈資產全貌的合并會計報表，造成負債核算不完整，無法體現許多已經發生但要在以后會計期間支付的“隱性債務”，從而導致政府性債務反映信息不充分，缺乏透明化、準確性和連續性。政府債務透明化、清晰化是我國建立民主、公開、透明的公共財政體制的重要組成內容，治標治本的根本支持之一需要在政府會計改革的推動下，注入市場競爭的機制和財務管理的理念，對政府公共部門進行成本控制，通過披露政府會計信息監控以上問題。

控制政府債務規模，防范風險，必須推進我國現行政府會計體系改革，將政府債務收支納入預算管理，建立風險預警機制，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規范、運行高效的政府舉債融資機制，為防范連帶風險，確保財政的可持續發展提供良好的制度基礎。這是充分發揮會計工作在經濟管理決策中參謀助手作用的機會和舞臺，推進政府會計改革勢在必行、責無旁貸！