中國農民工住房問題的歷史與現狀

董 昕

(中國社會科學院 城市發展與環境研究所，北京 100028)

一、問題的提出

中國的農民工住房問題是近幾年來的新興研究領域。對中國農民工住房問題的研究呈現出兩大特點:一是研究內容以現狀為主;二是研究層面以個別城市為主。研究內容以現狀為主，多采用從現狀分析到成因分析再到政策建議的研究模式[1－2]。研究層面以個別城市為主，如梅洪常等對重慶市農民工進城在就業、安居方面現狀的調查與分析[3];馬萬里和陳瑋對杭州農民工基本住房狀況的調查分析[4];張智對北京市農民工住房情況的調查研究[5];農民工城市貧困項目課題組對北京、廣州、南京和蘭州的調查研究，具體涉及農民工在務工城市的住房狀況以及工資水平等影響因素[6]。這主要基于兩方面的原因:一方面是官方統計數據不支持，另一方面是非官方調查規模小、持續難。農民工的統計數據可謂十分匱乏，尤其是全國層面的統計數據，國家統計局在2008年底才建立了農民工統計監測調查制度。學者自行組織的調研由于人力物力等的限制規模較小，往往局限于個別城市的農民工住房情況，而且難以長期跟蹤調查。這在某種程度上也造成了對中國農民工問題的研究缺乏歷史發展脈絡的分析和全國宏觀層面的把握，而這正是解決農民工住房問題不可或缺的基礎性研究。本文以歷史視角和全國層面為側重點，通過對文獻數據的挖掘、相關政策的梳理、大規模調查的分析以及邏輯推演，來研究中國農民工住房問題的歷史與現狀。

二、中國農民工住房問題的發展歷程

農民工住房問題的產生與變化，一方面與農民工群體的發展息息相關，另一方面也與城鎮住房市場的發展密不可分。

中國農民工群體的產生與發展是伴隨著中國宏觀經濟制度的變遷和微觀經濟發展的需求而進行的，中國農民工的發展歷程也隨著一些標志性政策或事件的發生而呈現出階段性的特征。中國農民工作為一個社會群體出現在1978年改革開放以后，發展至今已有30多年的歷史，其間經歷的關鍵性節點主要有三個:其一，是1992年鄧小平的南巡講話;其二，是1997年的東南亞金融危機;其三，是2004年“民工荒”現象在全國出現。以這些標志性的政策或事件為關鍵節點，可以將農民工的發展歷程劃分為四個階段:1978—1991年，農民工的初步發展階段;1992—1996年，農民工的快速發展階段;1997—2003年，農民工的緩慢發展階段;2004年至今，農民工的公平發展階段。

從1978年改革開放至今三十多年的時間，中國城鎮住房市場的發展經歷了從計劃經濟向市場經濟的轉變。其間，有兩個關鍵性的節點:一是1998年住房分配貨幣化改革，二是2007年保障性住房被重新賦予重要地位。這兩個關鍵性的節點將中國城鎮住房市場的發展劃分為三個階段:即1978—1997年的住房由福利分配向市場配置的過渡階段，1998—2006年的住房高度市場化階段，以及2007年至今的加強政府住房保障階段。農民工是城鎮低收入群體的重要組成部分，農民工的住房問題是城鎮住房領域的重要問題，農民工住房問題產生與變化的階段性特征也基本同城鎮住房市場的發展階段相一致。

農民工的住房問題的階段性變化特征從當時學者或政府部門調查的結果也可以得到印證，雖然不同的學者和政府部門采用的調查方法存在著差異，但是卻仍然可以反映出不同階段農民工住房問題的一些共性。

1.住房市場化過渡階段(1978—1997年)，農民工的住房問題并不突出，政策基本空白

1978—1997年，是中國城鎮住房從福利分配向市場配置過渡的階段，也是農民工群體的初步發展階段和快速發展階段。這一階段，農民工的住房問題并不突出，農民工的相關政策仍然聚焦于能否進城、能否留城方面，住房方面的政策很少。這一方面是由于“離土不離鄉”的農民工大多可以回鄉居住，而“離土又離鄉”的農民工大多由雇主提供“包吃包住”的住宿條件，住房支出普遍較低;另一方面是由于農民工單身進城的多，家庭隨遷的少，對住房條件的要求較低，“包吃包住”的集體宿舍基本可以滿足居住需求，相比而言，就業機會、工資水平和工傷事故等問題更為嚴峻。與此同時，中國的城鎮住房制度改革正處于探索階段，住房從福利分配逐漸向市場配置過渡，住房商品化尚未完全實現，自然也不會出現住房價格與城鎮居民收入水平的背離。因此，農民工的住房問題就顯得并不突出，自然關于農民工住房的政策也就很少出臺。

農民工的住房來源主要依靠回村居住或單位提供宿舍，靠租房來解決住房的農民工比例很低。從當時學者或政府部門調查的結果看，回村居住或單位提供宿舍的大約占70%—80%，而租房的大約占10%—20%。(1)農民工的初步發展階段，“離土不離鄉”的農民工較多。對于“離土不離鄉”的農民工來說，大部分因為工作地與原居住地較近仍能回村居住;少部分沒有宿舍離家又遠的農民工，有的借宿在親友家，有的在鎮區建房、買房、租房，但比例很低。有學者的調查結果證明了這一情況，如:1987年對內蒙古翁牛特旗6個城鎮的1 300戶鎮區家庭的調查發現，農民工集中的鎮機關和企業雇用的合同工、臨時工中有78.7%的人晚上回村居住[7]。(2)隨著農民工群體的發展，“離土又離鄉”的農民工逐漸增加。對于“離土又離鄉”的農民工來說，由用工單位提供宿舍是解決其住房需求的主要方式。這一時期，“進廠”是大多數農民工離開土地后的出路，而“包吃包住”再加上每月幾百元的工資，則是進廠的“標準”待遇。如1994年對深圳、珠海、東莞、中山、南海和廣州6個市149個工廠的1 021份問卷反映出，有82.9%的人住工人宿舍[8]。同年，對湖南岳陽市196個農民工的調查結果顯示，63.77%的農民工住單位集體宿舍[9]。1997年對湖北宜昌市346個外來民工的調查問卷反映，有86.1%的人居住在廠家或企業提供的集體宿舍[10]。《中國工會統計年鑒1998》中的1997年中國農民工問題調查數據顯示，由單位提供集體公房的占68.7%。

農民工的住房支出相對于收入而言較低。根據相關文獻數據進行大致的推測，當時的農民工住房支出占其收入的比重應該低于10%。這與大多數農民工由雇主提供住宿或回村居住有關，即使需要通過租房解決居住問題的，由于當時的土地市場和房地產市場尚處于初步形成階段，房租價格也是較為低廉的?！吨袊y計年鑒1998》中的1997年中國農民工問題調查數據反映，每月工資收入最為集中的分檔是400—500元占19.7%，600—800元占19.7%，而進城務工交通及住宿費支出最為集中的分檔是20元以下占21.5%、20—50元占24.6%。1997年對湖北宜昌市346個外來民工的調查結果是86.1%的人居住在廠家或企業提供的集體宿舍，相應的月住宿支出在5元以下[10]。

農民工的住房條件較差，但住房滿意度較高。這主要是由于這一階段的農民工舉家進城的少，進城務工的主要目的是掙錢寄回農村家鄉，而對在城市的生活條件要求不高，大多認為能滿足基本的生存需要就行。1994年對深圳、珠海、東莞、中山、南海和廣州6市1 021個打工者的調查結果顯示，其所住房間的大小平均為26.0平方米，而房間里的居住人數平均為12.6人，人均居住面積只有2平方米，但認為自己的住房條件很好或較好的打工者占62.5%[8]。1994年對湖南岳陽市農民工的住房條件的調查發現，在建筑工地干活的民工一般都住在工地的簡易工棚里;而農民工居住的單位集體宿舍普遍存在著住房擁擠，衛生狀況、采光、通風及干濕狀況較差的情況[9]?！吨袊y計年鑒1998》中的1997年調查中，認為勞動環境和居住條件差是進城務工后最易引起的苦惱的農民工僅占2.4%，遠遠低于認為最苦惱的是城鄉貧富懸殊(占41.3%)、節假日思念親人(占38.4%)。

關于農民工住房的政策很少。其中，較有影響力的政策是1984年國務院發出《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，通知中提出地方政府要為到集鎮落戶的農民和家屬建房、買房、租房提供方便，建房用地要按照國家有關規定和集鎮建設規劃辦理?？梢?，對于這一階段農民工向集鎮的轉移，國家政策是持鼓勵態度的。

2.住房高度市場化階段(1998—2006年)，農民工的住房問題不斷累積，政策仍然較少

1998—2006年，是中國城鎮住房高度市場化的階段，也是農民工群體發展速度放緩并逐步走向公平發展的階段。這一階段，農民工的住房問題不斷積累，農民工的相關政策還是更多地關注就業限制、工資拖欠等方面，住房方面的政策依然較少。一方面，隨著房地產市場的逐漸發展，住房價格不斷上漲;另一方面，農民工的住房消費僅被作為經濟增長點來看待，而忽視了低收入農民工的住房困難需要政府提供保障，加之農民工進城后的就業范圍不再局限于“包吃包住”的行業和家庭隨遷比例提高，單純依靠市場已經難以解決農民工的住房問題。因此，在此階段農民工的住房問題正在不斷地積累和膨脹。

農民工的住房來源中租房的比例不斷提升，而單位提供住宿的比例不斷減少。從當時學者的調查結果看，有的城市農民工租房居住的比例已經超過了居住在單位或雇主提供宿舍里的比例。如2002年對南京市578名農民工的調查發現，租房者占59.69%，住單位宿舍者占10.38%[11]。2004年對浙江省杭州、溫州、臺州、嘉興、紹興、寧波和金華7個地區的718份調查問卷顯示，有36.35%的農民工住在單位提供的集體宿舍，49.79%的農民工與別人一起租房子[12]。2005年對南昌市897位樣本農民工的調查結果是:租房的占47%，集體居住的(包括居住在工廠、企業內部和建筑工地臨時居住點)占33%[13]。2006年對上海市農民工抽樣調查(樣本數為1 026)資料顯示，住在出租房的占68.0%，單位宿舍的占15.6%[14]。

農民工的住房支出相對提高。根據相關文獻數據進行大致的推測，當時的農民工住房支出占其收入的比重約為10%—20%。這與中國城鎮住房市場化進程有著直接的關系，住房的市場化程度不斷提高，住房銷售價格和出租價格上漲，而單位提供宿舍的比例不斷減少，住房更多的實物福利轉化為貨幣收入，相應地住房支出占收入的比重也隨之提高。2002年對南京市578名農民工的調查結果顯示，農民工的月均消費580元，其中吃飯開支占34.72%，房租占27.96%，月均房租支出占月均收入的比例為19.07%[15]。2006年對南京、鎮江、常州、無錫、蘇州、揚州、泰州和南通等8個城市1 816份農民工問卷的分析表明，人均月房租水電費為174.38元，一年約1 556元，占人均年消費總額的21.20%，占人均年收入的10.71%[16]。

農民工的住房條件依然較差，住房滿意度下降。居住地主要集中于城鄉結合部及“城中村”，一些城市邊緣地帶形成了以地緣、血緣為紐帶的外來務工人員集中居住地，如“新疆村”、“安徽村”、“浙江村”等;居住面積小，環境質量差的情況普遍存在。2002年對南京市578名農民工的調查發現，所住房子的面積在7平方米以下的占20.2%、在8—20平方米之間的占39.4%，即有60%的人所住房子的面積在20平方米以下，而且80%左右的人是多人合住;住宿處仍有13.5%沒有自來水、10.2%沒有電、51%沒有煤氣、61.1%沒有衛生間或廁所、57.1%沒有廚房，住處往往只有一張床、一只煤爐等基本生活必需品[11]。2004年對浙江的農民工調查中，11.03%的農民工住在工地簡棚等臨時搭建的簡易住房里[12]。2005—2006年，建設部先后對18個省(區、市)解決務工人員住房問題進行了調查，湖南省64%的務工人員居住在城鄉結合部;深圳市務工人員住所的人均建筑面積為6.8平方米(不包括違章建筑)，居住在集體宿舍中的務工人員，人均建筑面積僅為5.0平方米，還有300萬務工人員居住在城中村及其他違章建筑中;上海市務工人員住房人均建筑面積不足7平方米的占47.0%;重慶市務工人員所租房屋中有46%不同程度地存在陰暗潮濕現象和安全隱患，其中17%沒有自來水，61%不附帶衛生間，57%不附帶廚房;各地建筑施工企業務工人員居住條件尤為簡陋，部分施工企業仍采用大工棚、大通鋪，一個房間一般居住10人左右，有的甚至超過20人，人均建筑面積不足3平方米，普遍不具備洗浴等基本生活設施[17]。與此同時，隨著農民工舉家遷移的比例增加，農民工的居住需求中更多地體現出家庭生活的需要，對住房面積、教育配套等的要求不斷提高，而農民工居住條件的改善有限，與農民工的居住需求之間存在著較大的差異，因而這一階段農民工對住房的滿意度水平比前一階段有所下降。如2002年對南京市被調查的578名農民工中，有34.1%的人與配偶同住、82.2%的人與孩子同住[11];同時，認為最大生活困難是住房小的比例是18.5%，高于工作難找(12.6%)，也高于孩子上學難(11.9%)[15]。

關于農民工住房的政策仍然不多。為了應對1997年東南亞金融危機對中國經濟的沖擊，拉動內需、刺激經濟增長成為中國宏觀經濟政策的重要內容，而住房市場化則被作為拉動內需的有力手段。1998年7月，國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，明確要求各省、自治區、直轄市1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。至此，中國房地產市場才真正開始形成，城鎮住房市場也開始步入高度市場化的階段。同時，農民工的住房消費也被作為經濟增長的拉動力來看待。2000年中共中央、國務院《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》中明確提出“發展小城鎮，可以有效帶動農村基礎設施建設和房地產業的發展，擴大投資需求尤其是吸引民間投資，可以明顯提高農民消費的商品化程度，擴大對住宅、農產品、耐用消費品和服務業的需求”，要“逐步開展對有穩定收入的進鎮農民在購房、購車和其他消費方面的信貸業務”。隨著中國宏觀經濟發展的啟穩和農民工住房問題的積累，國家也出臺了一些農民工住房政策，但仍然停留在導向性的層面，尚缺乏具體實施的細則。如2005年，建設部、財政部和中國人民銀行聯合發布《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》，提出有條件的地方，城鎮單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金;進城務工人員購買自住住房時，可按規定提取本人及其配偶住房公積金賬戶內的存儲余額，也可申請住房公積金貸款。2006年，國務院《關于解決農民工問題的若干意見》中，提出要多渠道改善農民工居住條件:有關部門要加強監管，保證農民工居住場所符合基本的衛生和安全條件;招用農民工數量較多的企業，在符合規劃的前提下，可在依法取得的企業用地范圍內建設農民工集體宿舍;農民工集中的開發區和工業園區，可建設統一管理、供企業租用的員工宿舍，集約利用土地;加強對城鄉結合部農民工聚居地區的規劃、建設和管理，提高公共基礎設施保障能力;各地要把長期在城市就業與生活的農民工居住問題，納入城市住宅建設發展規劃;有條件的地方，城鎮單位聘用農民工，用人單位和個人可繳存住房公積金，用于農民工購買或租賃自住住房。

3.加強政府住房保障階段(2007年至今)，農民工的住房問題日益突顯，政策密集出臺

2007年至今，是中國城鎮住房加強政府保障的階段，也是農民工群體謀求公平發展的階段。這一階段，農民工的住房問題日益突顯，農民工的住房政策密集出臺。租賃住房已經成為解決農民工住房需求的主要途徑之一，但是城鎮住房租賃市場的供給結構存在著兩極化的問題，使得農民工租賃的住房集中于城中村、城鄉結合部或地下室等居住條件較差的地方。城鎮住房租賃市場供給結構中的兩極:一是指居住條件較好的商品房、房改房等，其價格超越了農民工收入所能承受的范圍;另一是指居住條件惡劣的城中村、城鄉結合部或地下室，其價格低廉在農民工的支付能力范圍內。這兩類住宅組成了城鎮住房租賃市場的主要部分，而中間價位的住房供給存在著一定程度的缺位。加之農民工的流動性較強，工作收入的穩定性較差，住房支付意愿較低，所以使城中村、城鄉結合部或地下室成為農民工租住的聚集地。而目前出臺的農民工住房政策更多地傾向于依靠用工單位采取無償提供、廉價租賃等方式來解決農民工的住房問題，從用工單位作為市場主體的角度而言，其實質是將農民工貨幣收入的一部分轉化為實物收入。因此，在農民工的住房問題日益突顯的情況下，還需要從更廣闊的視角來考慮解決農民工的住房問題。

農民工的住房來源中租房和單位提供住宿是農民工解決住房需求的主要途徑。從學者和政府部門的調查結果看，有的城市農民工租房的比例大于單位提供住宿的比例，有的城市單位提供住宿的比例大于租房的比例，但總體上說，絕大部分農民工都是通過租房和單位提供住宿這兩種主要途徑解決住房需求的。從國務院發展研究中心課題組2007年在北京、廣州、南京和蘭州4個城市的問卷調查數據來看，農民工中住在宿舍里的比例分別是50.1%、54.6%、51.2%和41.0%，而租房居住分別占35.1%、39.6%、40.8%和45.6%[6]。2007年對248名重慶市農民工的調查顯示，有44.5%的農民工住在單位的工棚或集體宿舍內，自己單獨租房或與人合租的有42.9%[3]。2007年對杭州市農民工的725份調查問卷結果表明，農民工的居住方式以市場租賃為主(占61%)，其次是單位自建宿舍(占10%)、單位租賃(占9%)、工棚(占9%)、雇主家(占3%)及經營用房(占3%)、單位改造宿舍(占2%)[4]。2008年和2009年對武漢市480名農民工的抽樣調查反映出，農民工自行租房的比例超過60%，用人單位提供的住房比例為31%[18]。國家統計局2009年對全國31個省(自治區、直轄市)6.8萬個農村住戶和7 100多個行政村的農民工監測調查結果顯示，農民工的住房來源中，租賃住房的占34.6%，由雇主或單位提供宿舍的占33.9%[19]。國家統計局2011年對全國31個省(自治區、直轄市)899個縣7 500多個村近20萬名農民工的調查結果表明，與他人合租住房的占19.3%，獨立租賃住房的占14.3%，也就是說租賃住房的農民工比例合計為33.6%，超過了由雇主或單位提供宿舍的比例(32.4%);《2011年我國農民工調查監測報告》還提出近幾年農民工在單位宿舍和生產經營場所居住的比例呈下降趨勢，而與他人合租住房、鄉外從業回家居住的比例呈上升態勢;在東部地區務工的農民工居住條件要好于中西部地區，在工地、工棚及生產經營場所居住的比例要明顯低于中西部地區[20]。

農民工的住房支出相對收入而言所占比例不高，但農民工感覺房租負擔重。從國家統計局2009年對全國農民工監測調查結果看，50.5%的農民工由雇主或單位提供免費住宿;7.4%的農民工雇主或單位不提供住宿，但有住房補貼;42.1%的農民工雇主或單位不提供住宿也沒有住房補貼;其中，雇主或單位不提供免費住宿的農民工每人月均居住支出245元，約占外出農民工月平均收入為1 417元的17.3%[19]。2009年對北京市404份農民工調查問卷的分析結果是，整體上的房租與收入比為26.9%[5]。2008年和2009年對武漢市480名農民工的抽樣調查結果顯示，35%的人住房開支比重是10%以下(主要是單位提供住宿者)，25%的人住房開支比重是10%—15%，18%的人住房開支比重是15%—20%，14%的人住房開支比重是20%—30%，僅有8%的人住房開支比重在30%以上，也就是說有92%的人住房支出占收入的比例低于30%;而調查中還發現相當一部分農民工認為房租太高，房租高導致經濟壓力大是其對城市居住不滿意的重要因素，也是他們提前返鄉的直接因素[18]。2007年對杭州市農民工的725份調查問卷結果也表明，房租貴已經成為農民工對居住總體滿意度差的主要原因之一[4]。

農民工的住房條件沒有明顯改善，住房滿意度也不高。國務院發展研究中心課題組2007年在北京、廣州、南京和蘭州4個城市的調查顯示，有10.6%的農民工的住所不到5平方米，31.9%的人為5—8人共同居住，大約20%的農民工居住在9人及以上的宿舍中;尤其在北京有12.3%的農民工租住的是地下室，10%的租用房中沒有自來水，有超過一半的農民工宿舍冬季沒有供暖設施[6]。2007年對杭州市725名農民工的調查結果反映出，農民工所住房屋的自來水普及率為89.4%，也就是說，有10.6%的農民工住房中沒有自來水[4]。2008年和2009年對武漢市480名農民工的抽樣調查表明，18%的農民工的人均住房面積不到3平方米[18]。2009年對北京市404份農民工調查問卷的分析顯示，63%的人居住在城中村中的原有農房或房主自行搭建的房屋以及農村地區的農房中，19%的住在地下室以及經營場所的房間內，72%的農民工人均居住面積低于5平方米[5]。在住房滿意度方面，2007年對重慶市248名農民工的調查反映，對現有居住條件“滿意”和“很滿意”的僅占17.9%，而“不滿意”和“很不滿意”的則占40.6%[3]。2007年對杭州市725名農民工的調查發現，對住房條件非常滿意和比較滿意的占26%、一般的占44%、比較不滿意和非常不滿意的占30%，導致不滿意的主要因素是房間太小、太臟、住得太擁擠、設施太簡陋，但也有相當一部分農民工認為，在外生活不易，居住只要滿足需求即可，房租便宜、設施差點無所謂[4]。

關于農民工住房的政策密集出臺。先是建設部在對2007年住房公積金管理和使用工作的部署中提出，要依法擴大公積金制度覆蓋范圍，逐步擴大到包括在城市中有固定工作的農民工在內的城鎮各類就業群體，首次將農民工納入到中國住房公積金體系的覆蓋范圍之中。2007年8月，國務院又出臺了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(國發 [2007]24號)，繼2006年國務院《關于解決農民工問題的若干意見》(國發 [2006]5號)后，再次強調要多渠道改善農民工居住條件。值得注意的是，與國發[2006]5號文相比，國發 [2007]24號文中關于多渠道改善農民工居住條件具體措施有所不同:一是明確提出開發區和工業園區建設的農民工集體宿舍只能向農民工出租，但不得按商品住房出售;二是強調有條件的地方，應建設符合農民工特點的住房向農民工出租，沒有再提繳存住房公積金用于農民工購買或租賃自住住房?？梢?，針對農民工流動性較強、購房比例很低等特點，中國對農民工的住房保障政策更多地從所有權方面轉向了使用權方面。2007年12月，建設部、發改委、財政部、勞動保障部和國土資源部聯合發布了《關于改善農民工居住條件的指導意見》(建住房[2007]276號)，提出改善農民工居住條件的基本原則:一要因地制宜，滿足基本居住需要;二要循序漸進，逐步解決;三要政策扶持，用工單位負責。建住房 [2007]276號文件在明確用工單位是改善農民工居住條件的責任主體的同時，還就多渠道改善農民工居住條件的具體措施提出了一些指導意見，如用工單位可以采取無償提供、廉價租賃等方式向農民工提供居住場所，農民工自行安排居住場所的，用工單位應當給予一定的住房租金補助;招用農民工較多的企業，應充分利用自有職工宿舍或通過租賃、購置等方式籌集農民工住房房源;集中建設的農民工集體宿舍，由用工單位承租后向農民工提供，或由農民工直接承租，但不得按商品住房出售或出租;積極引導和鼓勵城鄉結合部居民利用自有住房向農民工出租等?？梢?，在農民工住房問題日益突顯的情況下，政府對于農民工住房保障問題的關注度也日益提高，政策也較前一階段更為具體。各地也隨之出臺了一系列地方性的配套政策。但是由于城市本地戶籍人口的住房保障問題尚未得到很好的解決，這些地方性的政策更多地停留在對農民工住房保障問題的探索層面，解決農民工住房問題的實際作用有限。

三、結論和啟示

1.農民工住房問題的發展階段與城鎮住房市場的發展階段相一致，解決農民工的住房問題必須考慮城鎮住房市場的整體情況

縱觀農民工群體、城鎮住房市場與農民工住房問題的發展歷程，相比而言，農民工住房問題的發展階段與城鎮住房市場的發展階段更為一致。這也說明農民工住房問題的解決受限于城鎮住房市場的整體情況，要解決農民工的住房問題必須從全局的角度考慮城鎮住房市場的整體情況。目前，部分地區通過收入水平、居住年限等標準的設定，將農民工納入其流入地的城鎮住房保障體系，但受限于城鎮住房保障體系自身遠未完善，其打通制度性障礙的政策指向性意義更大于實質效果。不考慮城市其他低收入群體的住房問題，單純解決農民工的住房問題是不現實的，也是不可能的。中國的農民工是城鎮低收入群體的重要組成部分，農民工住房問題的解決需要在解決城鎮低收入群體住房問題的整體框架下進行。

2.農民工的最主要住房來源已經從單位宿舍逐漸轉變為租住私房，農民工住房保障的責任主體也應由用工單位轉向政府

從已有的各部委文件看用工單位是改善農民工居住條件的責任主體，但從近期的調查結果來看，租住私房已經成為農民工最主要的住房來源。住房支付能力不足的農民工，理應納入住房保障體系，而從國際經驗和公共財政等角度來看，住房保障的責任主體都應是政府，農民工住房保障的責任主體也應該是政府而不是企業。當然，政府也可以使用財政補貼等來激勵用人單位承擔具體建設、管理農民工住房的職責。在沒有政府補貼的情況下，單純依靠用人單位向農民工提供住房，其實質只是將農民工的部分貨幣工資轉換為實物工資而已。因此，應明確政府才是解決農民工住房問題的責任主體。

3.農民工的住房問題與老家住房情況緊密相連，農民工住房問題的解決有賴于城鄉統籌的土地制度與住房制度改革

解決農民工的住房問題，除了農民工的住房保障政策外，還離不開城鄉統籌的土地制度改革與住房制度改革的推進。農民工在流入地和流出地的雙重住房消費之間存在著較大的矛盾，絕大多數農民工在老家擁有自建房，而在流入地自有住房的比例卻很低，出現了“老家有房無人住、城里有人無房住”的不合理現象。一方面，農民工大部分時間生活在城里，收入來源也主要在流入地的城鎮;另一方面，打算在老家建房或買房的農民工較多，而計劃在流入地買房的較少。這種矛盾的解決有賴于以宅基地為核心的土地制度與住房制度的改革，如建立宅基地及農村住房的市場流通渠道等。

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