新型城鎮化與經濟轉型：反思與借鑒

◎ 李世蘭

堅持走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展是黨中央的重要決策部署，中共中央在十六大、十七大工作報告以及2013年中央經濟工作會議中都明確提出，要積極穩妥推進城鎮化，提升城鎮發展質量和水平。我國過去30多年經濟社會持續高速發展，靠的是改革開放；我國今后30年要持續發展，靠的是中國城鎮化的擴大內需，中國城鎮化也大大促進全球發展。諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格里茲甚至將中國城鎮化將和世界高科技創新一并成為深刻影響21世紀人類發展的兩大課題。因此，如何從發展的眼光看待城市化發展的一般規律與現實發展的碰撞，分析城市化過程中經濟轉型升級的具體實踐與未來調整方向具有重要現實意義。

一、城鎮化的概念與發展規律

（一）城鎮化的概念

城鎮化是人口向城市（鎮）集中的過程；是人類生產活動從農業向二、三產業轉換，生產要素向城市（鎮）流動的過程；是鄉村地域向城市（鎮）地域轉化升級，城市地域向外擴張和城市內部不斷轉型演變的過程；是城市文明不斷發展并向廣大農村傳播的過程；是不斷提高現有城市的支撐力和承載力的過程。中國城鎮化不等于城市化，城鎮化更加強調在鄉向城轉化過程中，“鎮”作為重要節點所發揮的作用，城市化重視城市的建設和作用，國際比較中常用城市化率。推進城鎮化并不是不發展大城市，而是強調建立布局合理、金字塔式的大中小城市和小城鎮體系。城鎮化促進解決“三農”問題，暢通了農村富余勞動力轉移的出路，分流了大中城市發展的壓力，避免了大城市無序、無限地擴張，促進了城鄉統籌發展及社會和諧。

（二）城鎮化發展的一般規律

1.階段性規律

從時間上看，城市化發展具有階段性規律。美國城市地理學家諾瑟姆通過對一些國家城市化發展歷史軌跡的研究，發現城市化進程的軌跡接近一條稍微拉平的S型曲線，即可以分為三個階段：城市化率30%以下為初期階段，由于工農業生產水平較低，工業提供的就業機會和農業釋放的剩余勞動力數量都很有限，城市化發展十分緩慢；城市化率30%-70%為中期階段，工業基礎已經比較雄厚，農業勞動生產率也大為提高，工業的快速發展能夠為大量農村剩余勞動力提供就業機會，城市化進入加速發展階段；城市化率在70%-90%為后期階段，在該階段，農業人口比重已經有限，而農業生產又必須維持一定的規模，此時城市化發展又會趨于平緩，經濟發展的主要特征是從工業經濟向服務經濟轉變，提升質量和品質是這一階段的主要任務。[1]

2.要素集聚與擴散規律

從空間上來看，城市化發展過程是在市場共同作用下的生產要素配置過程。根據空間經濟學原理的解釋，經濟活動在向心力和離心力的共同作用下逐漸完成自組織化，形成一個穩定的“中心—外圍”空間結構，但當運輸條件、生產技術、人口分布等外部環境發生變化后，這種穩定就會被打破，經過新一輪的自組織化過程，新一輪的集聚的產生，達到一個新的穩定結構。這樣，城市化過程就是一個集聚效應和擴散效應交替出現的過程。

3.經濟發展水平決定規律

城市化發展過程與經濟發展水平直接相關，兩者互為促進、互為因素。錢納里的“世界發展模型”研究表明：當工業化率、城市化率同時處于0.13左右的水平以后，城市化率開始加速，并明顯超過工業化率。同時，發展中的城市以其聚集效應也為工業的發展提供了良好的條件，包括各種基礎設施和生產要素，尤其是總量不斷擴大的勞動力市場，對工業持續增長起到積極的拉動作用。[2]對多數發展中國家來說，城市化還通過不斷吸收農村人口以改造傳統的農業生產方式，使城市主導產業從農業走向工業為主，進而向制造業和服務業并舉進行演進。

二、新型城鎮化的提出與意義

改革開放30多年來，我國走的是一條工業化推動經濟發展的道路，存在增長方式粗放、產業層次低、對資源環境的消耗較大、城市化比較滯后的弊端。在城市人口密度急劇膨脹的過程中，擁堵、污染、臟亂等種種公共資源與環境壓力下的“副產品”開始被人們詬病。有調查顯示，近六成的一線城市白領有逃離的想法。從“孔雀東南飛”到“逃離北上廣”，作為世界第三大都市圈的大珠三角城市群正面臨規模擴張之后的城市質量提升的發展困惑。

傳統城市化走的是一條“拼土地、拼資源、拼成本”的道路，隨之帶來了基礎設施建設滯后、環境污染嚴重、城市管理水平粗放等一系列問題。新型城市化是對傳統城市化的一種揚棄，低碳、均衡、創新、可持續都是新型城市化發展道路的標志。2011年我國人口城市化率已經超過50%，這意味著我國已經從“人口轉移型城市化”向“結構轉換型城市化”轉變的關鍵時期。要突破上述瓶頸，對處于工業化中期向工業化后期、后工業化時代轉型的中國尤為緊迫，智慧、低碳、宜居新型城市化漸漸成為帶動經濟轉型升級的新引擎。

因此，實施新型城城鎮化之路具有重要的現實意義。首先，城鎮化是提高經濟發展水平及實現現代化的必由之路，是推進區域協調和城鄉協調發展及構建和諧社會的根本途徑。[3]其次，城鎮化是擴大內需及拉動經濟繼續又好又快發展的重要引擎。它很大程度上替代我國10萬億的出口，形成發展方式由投資主導、出口驅動向消費主導轉變的堅實基礎。另外，城鎮化還有利于我國永續發展，擴大內地承接發達地區產業和人口雙重轉移的能力。

三、我國城鎮化發展過程的反思

（一）掠奪式擴張的城鎮化之反思

數據統計顯示，1980年，中國只有51個城市人口超過50萬，自上個世紀90年代起，中國超過50萬人口的城市數量顯著增加。從1980年到2010年的30年間，共有185個中國城市跨過50萬人口門檻。若以城市化率（城鎮常住人口占總人口的比率）來衡量，1978年中國城市化率為17.9%；2009年底，城市化率達到46.6%；2010年，據第六次全國人口普查主要數據公報，中國城鎮人口比重為49.68%；至2011年，中國城市化率首次突破50%。2011年是中國城市化發展史上具有里程碑意義的一年，城鎮人口占總人口的比重將首次超過50%。這標志著中國發展進入了一個新的成長階段，城市化成為繼工業化之后推動經濟社會發展的新引擎。[4]從中國社會轉型的角度看，中國目前仍然處于結構變動彈性很大的階段，仍然充滿著機遇。中國未來的發展必須尋找新動力。而城市化推動、國內消費的推動、社會體制改革的推動，將成為未來二十年中國改革和發展的新動力。

改革開放之后，有約3億人口從農村遷移到城市，目前中國城市化率正以每年0.9%的速度在增長，但是這支大遷徙的大軍并未全部成為真正擁有城市戶籍的人口。2010年中國城市化率為46.59%，然而城鎮戶籍人口率卻只有33%，兩者的差距為13.6%。若以第六次人口統計數據來計算，約有1.82億人口屬于這13.6%的差距之內，這些人生活在城鎮里的人沒有城鎮戶口及享有城鎮居民待遇，有人稱之為“半城市化人”。從常住人口計算，中國用30年完成了發達國家百年的城市化進程，而以戶籍人口計算，我國的城市化率則要低得多。據《21世紀經濟報道》披露，根據2010年的數據，10年時間，全國常住人口城市化率提高了12.2%、達到46.6%，戶籍人口城市化率僅增加1個百分點，只有26%。

經濟改革帶來了人口遷徙，但配套的社會改革進展遲緩，城市化發展由此失衡?，F在的城市化是“兩要兩不要”，要農民工的勞動力不要農民工，要農民的土地不要失地農民。農民進入城市而不能享受市民待遇，這樣的城市化率沒有意義。去除沒有享受市民待遇的人群，現在的城市化率估計只有40%。①半城市化實現了農村人口與城市中低端就業市場的對接，而未完成包括就業、福利、教育在內的全部銜接。戶籍制度、土地制度、行政制度等在城市捆綁了養老、醫保、教育、就業、住房等利益；在農村捆綁著宅基地、承包地、林權、林業用地等利益。2011年6月28日，《中國國土資源報》刊登文章，指出今后20年，全國每年將有1200多萬農村人口轉移到城鎮地區，按照目前我國農村居民人均用地153平方米計算，每年將新增閑置農村宅基地276萬畝。據統計，目前我國2億畝農村宅基地10%～20%是閑置的，部分地區閑置率甚至高達30%。

（二）線性發展型城鎮化之反思

在全球經濟一體化的形勢下，我國取得了持續高速經濟增長、綜合國力大幅度提升的輝煌成就。與此同時，改革開放以來的20多年，工業化發展很快，推動并實現了大規模的城市化。城鎮化推動了我國經濟和社會的發展，在一定程度上改善了居民的生活條件。目前全國661城市，2.1萬個建制鎮，城鎮建設總用地3.46萬平方公里，僅占國土面積3.4%左右，但卻產生了全國GDP總量的74%，城鎮化水平為43%，屬于中等發達國家的基準水平。[5]

我國城鎮化發展過程走的是一條線性發展型道路，即許多城市的經濟增長仍然采用的是粗放型增長模式，這種依賴高投入、高消耗，低效率、低產出，追求數量而忽視質量的增長方式給城市的可持續發展帶來巨大壓力。國內單位產值能源消耗相當嚴重，比國外高出2.2倍，比歐盟國家高出4.5倍，比日本高8倍，比印度高0.3倍。高能源消耗直接導致的后果，即是能源的短缺，“電荒”、“煤荒”、“水荒”已經是我國經濟發展不可逃避的問題。[6]對于我國城鎮發展來講，自然資源的短缺和生態環境的惡化是我們面臨的最大的挑戰，因此，未來我國的新型城鎮化發展道路，不能繼續采用這種線型的、粗放式的發展道路，而是應該根據城鎮化的發展規律和我國現階段社會經濟狀況，考慮如何走集約式的精明增長之路。

（三）土地助推型城鎮化之反思

衡量城鎮化的基本指標有兩個，即人口城市化和土地的城市化。一方面，大量的農村剩余勞動力以“民工潮”形式進城打工，初步完成了勞動力的城市化，而非人的城市化；另一方面，城市發展亟需大量建設用地，從而造成了土地的城市化。在我國的城鎮化發展過程中存在著土地城市化過快發展的現象，具體表現兩個方面：一是城市土地利用問題。在城市用地方面，上個世紀90年代以前，我國城市人均占地普遍偏低。十多年來城市人均占地很快達到110-130平方米的高水平。這個水平，是大多數人均耕地資源比我國多幾倍乃至十多倍的發達國家的水平。甚至超過發達國家一部分城市的水平。二是土地財政問題。2000年至2009年，城市建成區面積增長了69.8%，城市建設用地面積增加了75.1%，但城鎮常住人口僅增加了28.7%。2010年全國土地出讓成交總價款2.7萬億元，占財政收入比重達32.53%，5年來全國共批準新增建設用地3300多畝。城市政府過度依賴“土地紅利”，使過高地價推高房價，城市房地產形成過度泡沫的局面。城市政府的土地財政推高了房價，加劇了房地產的泡沫化。

在計劃經濟年代，我們快速地實現了國家的工業化，靠的是工農業產品價格的剪刀差，靠大量剝奪農民的積累，快速實現了工業化。改革開放以后，情況發生了很大的變化，但是近些年來，在城市化，特別是新世紀城市化加速以后，我們又不自覺地走上了另外一條道路，即利用城鄉土地的價格差來掠奪農民。有人指出，我國城市化面臨的三大財富掠奪：一是食利階層對創造附加價值的勞動者的財富掠奪；二是土地擁有者通過非生產性方式對社會附加價值創造者的財富掠奪；三是原住民對移住民的財富掠奪。中國城市化過程中的土地制度缺陷（國有土地的交易只能通過政府權力才能夠進行），從而使得到國有土地財富轉化地方政府資產、轉化為政府官員的個人權力，從而使得國有土地財富迅速私人化，也使得讓城市化過程中的土地財富的溢價及住宅的升值短期內迅速向少數人聚集。2011年福布斯全球華人富豪榜顯示，213位華人身家超過10億美元，一個全球性的華人富豪圈正在興起?！薄爸档藐P注的是，華人財富的崛起，伴隨著華人在全球制造業正在日益占據主導地位。而華人財富在地產業的過分聚集，也是一大特色?！?/p>

（四）政府助推型城鎮化之反思

經濟發展中有兩只手，一只是“看不見的手”即市場，另一只是“看得見的手”即政府。城市發展的過程是政府和市場進行資源配置的過程，這一過程就需要兩者進行一個功能定位，尤其是政府需要考慮，要做一只“無為之手”還是“掠奪之手”？顯然，完全依靠市場來調節資源配置，政府無為而治的方式，有可能出現市場不靈，相反，如果政府過多的參與資源配置過程，會出現市場信號失真，這兩種方式都難以達到市場資源優化配置的目的。我國的城鎮化發展中政府的績效考核采用單一考核機制，在這種“唯GDP論”的引導下，一些地方政府領導開始采用多種形式“創造GDP”以便達到考核標準。所以出現了城市基礎設施建設的盲目投資、城市產業結構的趨同化現象越來越明顯。這種形式帶來了經濟的表面繁榮，但是背后承擔的卻是城市發展用地的無序擴張、城市資源環境的承載力越來越脆弱。因而，這種違反自然規律和經濟規律的發展模式注定是一種急功近利的不可持續的發展模式，是一種缺乏可持續發展的理念的發展模式。

四、新型城鎮化過程中的經濟轉型經驗與啟示

新型城市化就是堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，以和諧社會為方向，以全面、協調、和諧、可持續發展為特征，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城市化、全面提升城市化質量和水平。通過借鑒發達國家的城市轉型經驗，可以為我國新型城鎮化過程中存在的問題提供一些借鑒與思考。

（一）總體發展規劃先行

城市發展規劃先行，發達國家城市轉型的成功經驗之一便是制定總體發展規劃。例如漢堡在1996年制定了《漢堡城市發展構想》戰略規劃，規定了漢堡在全球化城市改造行動的基本思路和詳細內容，在全球性空間布局及思考、城市改造行動所涉及的策略、城市可持續發展的核心思考與原則、城市對外關系與國際支持的營造等方面做了階段性規劃和遠景規劃。巴黎在20世紀60年代制定的一系列總體和轉型規劃為巴黎城市轉型奠定了制度和法律基礎。《巴黎地區城市總體規劃》的目的在于限制城市向郊區的無序蔓延，將土地分為城鎮建設用地和非建設用地，1994年《法蘭西島地區區域發展指導綱要（1990-2015）》主要是針對巴黎和遠郊四省區域發展不平衡現象，確立了巴黎大區后期的區域分工發展模式，《巴黎大區可持續發展計劃》和《2000至2006年國家-大區計劃議定書和大區規劃》的宗旨在于強調巴黎市和巴黎大區的建設和整治，保持區域經濟社會文化和環境均衡發展。

（二）大力發展服務經濟

隨著工業化的發展，城市的產業結構也隨之演進。發達國家的城市轉型過程中，大力發展服務經濟，通過構建服務經濟和制造業經濟相協調的產業體系來提振城市的經濟競爭力。它們普遍的做法是實施“多元化經濟”戰略，大力發展服務業的同時，更新發展制造業。在這一發展過程中，許多知名城市突出了自身的服務經濟特色，形成了獨具特色的城市標簽，比如倫敦被稱為“金融之都”，巴黎被稱為“時尚之都”，魯爾重點發展的工業會展和旅游，而漢堡則重點發展現代航運服務。

（三）郊區發展和中心城市更新同時發展

郊區實現工業郊區化和居民郊區化相融合，而中心城區則通過更新和復興實現城市復興。例如芝加哥的城市化過程就是這種模式。城市發展過程中，由于中心城區出現了制造業污染，同時中心地價上漲，再加上公路和汽車的便利化，一些居民開始向郊區搬離，從而實現了居民郊區化。芝加哥20世紀50和60年代加快建設高速環路、軌道交通，貨運方式從鐵路向公路轉變，再加上制造業企業遷入稅收優惠，從而實現了工業郊區化。在中心城區復興方面，芝加哥在70年代改善道路、基礎設施和住宅建設，按照三原則：發展和多元化、交通和可達性、濱水地區和開敞空間進行發展；80年代則構建多元經濟體系，以服務業為主導；而現在，中心城區成為現代服務業、公司總部、金融和證券機構集中地。

（四）重視人才和非營利性機構的作用

它們加大對創新要素的重視和投入的同時，重視基金會和教育、醫療機構等非營利性機構的作用。例如匹茲堡在城市轉型的過程中，即重視匹茲堡大學、梅隆大學等高校機構的創新力量，也充分發揮了海恩茲基金會、卡內基基金會以及一些社區組織的作用。而德國魯爾則以科技創新作為源動力，加強“產、學、研”結合，不斷改進技術、更新產品。芝加哥則以100所大專院校和500多個科研中心，以科技人才和科技資源為基礎，發展生物醫藥和新型高科技產業，高科技園區、生物醫學園區孵化成功率達80%，另有多家風投基金為項目發展提供足夠的基金。

注釋：

①此數據由研究三農問題的學者李昌平提出，他同時提出了一個值得思考的問題：什么樣的城市化率才有意義？

[1]任麗霞.河北省“三年大變樣、推進城鎮化”過程中的問題及對策思考[J].教育教學論壇,2010(12):146-146.

[2]許峰.我國近郊農村城市化研究——兼論城市化與工業化的協調發展之路[D].東南大學學位論文,2008.

[3]平欣光.對推進中國特色城鎮化的思考—兼議大珠三角城市群建設[J].城市觀察，2010(6):117-118

[4]社科院稱我國今年城鎮人口將首次超過農村[N].經濟參考報,2011,12,20.

[5]陸大道等.基于我國國情的城鎮化過程的綜合分析[J].經濟地理,2007(6).

[6]段祿峰,張沛.我國城鎮化發展模式探討[J].商業時代,2009(6):6-7.

[7]牛文元.中國新型城市化報告2011[M].科學出版社,2011.