城市社區居家養老服務的發展思路與對策

◎ 柏 萍 牛國利

隨著社會經濟的迅速發展、人口生育率的逐漸下降和人口平均壽命的延長，我國進入老齡化時代。據第六次全國人口普查的數據顯示，我國60歲及以上老年人已占總人口的13.26%。預計到2015年，我國60歲以上老年人口將達到2.16億，占總人口的16.7%。隨著人口結構高齡化、少子化、空巢化的加劇，需要照料的失能、半失能、失獨老人總量的增加，現有的養老服務的供應方式面臨嚴峻挑戰。在傳統家庭養老功能不斷弱化、社會機構養老服務能力滯后的情況下，居家養老服務模式日益受到政府、學界的推崇。民政部制定的 《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》指出：“社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”。新修訂并通過的 《中華人民共和國老年人權益保障法》也明確指出：“國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系。”但要使這種新型養老方式順利推廣，必須從實際出發，結合我國居家養老服務的實踐作深入探索。

一、居家養老及其現實意義

養老方式有家庭養老、社區養老、機構養老、居家養老等模式。在諸養老方式中，機構養老的邊界比較清晰，家庭養老、社區養老、居家養老有交集的部分，其中家庭養老與居家養老最容易混同。兩種養老方式都是老年人居住家中養老，但養老服務的提供主體和方式有本質的不同。家庭養老服務的提供主體是家庭成員，居家養老服務的提供主體是政府、社區和家庭的統一；家庭養老依靠子女等家庭成員提供服務，居家養老依托社區而建立的社會化養老服務體系提供服務。因此居家養老是一種社會化的養老方式，并具有一定的公共服務性質，是老年人在家中居住，以社區為依托，以老年人生活照料、醫療康復、精神慰藉為主要內容，以上門服務或社區日托為主要形式，將家庭養老與社會養老相結合的一種新型養老模式。它體現了家庭、國家和社會對于養老責任的共同承擔，是對傳統家庭養老模式的補充與更新。

推進居家養老服務方式是適應我國養老新形勢的需要，具有重大現實意義。

1.社區居家養老是基于傳統家庭養老功能的弱化和機構養老的缺陷而做出的必然選擇。隨著計劃生育政策的長期實行、我國進入老齡化社會和“421”（4個老人、1對夫妻、1個孩子）家庭結構的形成，我國傳統的大家庭，正在或者已經被核心家庭取代，高齡老人（據全國老齡辦測算，目前全國80歲以上老人，約為老年人口增速的2倍，預計到2050年，5個老年人中就有1個是80歲以上老人）①、空巢老人（根據全國社會養老服務體系建設推進會介紹，2010年城鄉空巢家庭超過50%，部分大中城市空巢家庭達到70%）②、失能老人（據全國老齡辦測算，到2015年，我國部分失能和完全失能老年人將達到4000萬人）③日益增多，老人和子女分居已經相當普遍，家庭對老人的照料日趨弱化，傳統的家庭養老模式面臨前所未有的挑戰。現代社會中生存競爭的加劇、跨地域職業流動的增加，也使許多子女在照顧父母方面感到心有余而力不足。另一方面，社會化的養老機構的服務設施和質量大大滯后于養老需求。據民政部統計，全國近4萬個老年福利機構有床位314.9萬張，收養老年人242.6萬人，僅有51.8萬張用于失能和半失能老人，也就是說，護理床位僅占養老床位總數的16.4%。④目前我國每千名老年人擁有養老機構床位僅為19.7 張，不僅低于發達國家每千人 50 張的平均水平，也低于一些發展中國家的水平。據國務院頒布實施的《社會養老服務體系建設規劃》，到 2015 年，我國要實現每千名老年人擁有 30 張養老床位的目標。但即使實現上述目標，仍只有 3%的老年人依托機構養老。

2.大多數老年人愿意居家就近獲取社區養老服務。以人類血緣為基礎的親情是人類感情中的第一需要，在中國的傳統觀念里，家庭、故土最難以割舍，人愈老重家情結愈重。居家養老可以讓老年人在家庭和熟悉的社區環境中，獲得社會照料服務，普遍受到老人們的歡迎。據2012年電子科技大學中山學院對中山市60歲以上常住老人的調查顯示，在與子女和下一輩共同生活的意愿調查中，61.38%的調查對象表示非常或比較愿意和子女及下一輩一起生活；在關于養老方式的調查中，高達96.98%的調查對象選擇在家養老。⑤

3.居家養老服務易啟動、費用低，財政負擔壓力小。以社區養老服務網絡支撐的居家養老，社區以少量資金投入即可以啟動，政府不必花費大量資金興建養老院、購置養老設施，養老服務大多由勞務人員以體力勞動或技能的付出來解決老人生活上的困難，收費不會很高。如北京青松居家養老護理服務機構向居家養老服務平均收費標準為 700～800 元/月。⑥我國是在經濟欠發達情形下迅速進入老齡社會，不能像西方國家那樣由政府包辦社會養老福利事業，居家養老方式是一種最經濟的選擇。

4.居家養老服務的發展，有利于促進就業和新型服務業。居家養老服務是勞動密集型產業，居家養老方式的推廣，需要大量的服務人員。現在我國老年人口已超過1.9億，其中，失能、半失能老年人的數量持續增長，2010年末全國城鄉重度失能老年人已達1080萬，占老年人口的6.23%。面對1000萬需要照護的失能老人，養老服務需求日益增大。而現在我國養老服務隊伍不足 30 萬人。⑦發展居家養老服務，對解決就業、促進服務產業發展，甚有裨益。

5.國際社會呈現養老回歸家庭和社區的趨勢。上世紀七八十年代開始，歐美國家采取對老年人進行集中供養的方式，大量興建老年公寓、護理院等等。但這種方式的弊端不斷顯現，如生活支出費用高、環境單調、探訪不便等。因此，現在那種上千張床位的大型養老院模式已不再受到青睞，紛紛提出“回到家庭中去”的口號。一些國家開始把大量的養老福利經費用于社區居家養老服務，并制定了一系列促進居家養老服務的政策。如英國從1999年2月開始實施新的國民照料戰略，對老年人采取社區照料的模式。德國在2007年6月改革護理保險制度，通過提高居家養老補貼，確保“居家養老優先于機構養老”的新目標。目前在世界大多數95%以上的老人在家里養老，即使在北歐的高福利國家、美國等發達國家，居家養老也是主體。⑧

總之，居家養老方式集中了傳統家庭養老與機構養老的優點，將居家和社會化服務有機結合起來，使老年人既能繼續留在熟悉的環境中，又能得到適當的生活和精神照顧，既減輕了老年人及家庭的經濟負擔，又節省了養老服務設施設備的大型投入，是適應我國當前“未富先老”人口老齡化特點的社會養老新模式。

二、現有城市社區居家養老服務的運作方式

在借鑒國外社區照顧模式和繼承中國養老傳統的基礎上，從 2000 年開始，社區居家養老在全國各地城市中陸續推廣開來。依托社區開展的居家養老服務主要有兩類，一是上門服務，為需要服務的居家老人特別是失能老人進行服務，包括家政清潔、精神慰藉、康復理療、陪同就醫等；二是日間社區照料服務，社區日間照料機構為老年人提供托老服務、老年飯堂、文化娛樂、健身康復、安全援助及個案處理等內容。

居家養老服務運作主要有下列幾種方式：

1.政府主辦，街道、社區組織服務隊伍直接提供服務。政府運用各級財政扶持資金或自籌資金，再由區、街、居建立三級管理機構，聘用一些享受公益性崗位的“4050”人員為老年人提供居家養老服務。服務場所設在街道或社區居委辦公用房或租借房屋。這種模式在全國各地都有不同程度的存在。

2.由社區已有的養老機構包括敬老院、福利院、老年公寓等，承接社區居家養老服務。養老機構受政府委托承接社區內居家養老服務，包括提供上門服務及提供場所建立老人日間照料中心。養老機構一般派出專人管理，利用養老機構自身的場地、工作人員及醫療保健器材等資源，兼顧開展居家養老服務。

3.政府委托非營利的社會組織（包括志愿者組織）承接社區居家養老服務。政府提供場地、設施、設備，選擇社會工作組織參與運營，在社區開展居家養老服務。如寧波市海曙區從2004年起，區政府委托星光敬老協會，開始運作居家養老公益項目，承擔起審定服務對象、培訓服務人員、確定服務內容、監督服務質量等職能。⑨有些地方，非營利性養老組織還采取了連鎖經營的模式，如天津市一些社區就依托天津鶴童養老院，在社區設立了居家養老服務機構和站點，為一些居家老年人提供了專業性養老服務。

4.政府出資，由服務對象向商業企業購買服務。政府將居家養老服務券或補貼資金直接發放到軍烈屬老人、“三無”對象、“五保”老人、特困老人手中，然后由他們向商業服務企業購買他們所需要的居家養老服務。如北京實行由老年人（殘疾人）向市場購買服務式的居家養老（助殘）券服務制度，在武漢、溫州等部分地區，也采取類似方式。

5.鄰里互助，由老年人就近選擇鄰居、親戚等作為養老服務員，開展“一對一”的居家養老服務。如浙江省余姚市通過老年人鄰里守望互助，整合和協調了社會資源，構建了“虛擬養老院”。寧波市鎮海區采用“一對一”親情化服務模式。

在居家養老服務建設之初，多是政府背景下的機構承接服務工作，但隨著非營利的社會工作組織逐漸增多，越來越多的地方逐漸把社區居家養老服務交給社會工作組織承接。在很多地方，幾種服務的提供方式可能同時并存，甚至一個社會組織既承擔著政府購買的服務項目，同時也從事一些商業性養老服務的供給。但純市場性運作的養老服務供給，終未成為主流。

三、居家養老服務面臨的問題和困境

我國居家養老服務總體而言尚處于起步和試點示范階段，在居家養老服務資源凝聚、開拓，居家養老服務運作和軟硬環境營造等方面，面臨不少問題和困境。

1.享受居家養老服務的老年人覆蓋面較窄

由于老年人尋求養老服務意識和社區居家養老服務意識薄弱，加上政府缺位、社會參與不足等原因，居家養老服務的覆蓋面比較低。如2012年，廣東佛山市接受“居家養老”體系服務的老人僅4989 人，占全市58 萬老年人的0.86%。⑩在絕大部分地區，政府直接提供或間接購買服務的對象主要限于自理有困難的老人，特別是城市的“三無老人”，服務覆蓋面十分狹窄。在開展居家養老服務的試點和示范地區，居家養老服務仍是一種不完全的救濟型服務。

2.提供的居家養老服務項目單一并缺乏規范

現在各地開展的居家養老服務內容大多以家政服務項目為主，而醫療保健、康復護理等服務較少，精神慰藉服務更缺乏。同時，在服務內容和行為上還欠缺相應的規范，行業服務標準尚未建立起來，普遍存在服務內容少、層次低、時間短等現象，難以滿足廣大社區老年人多樣性、個性化的居家養老服務需求。

3.居家養老服務經費嚴重不足

我國居家養老服務的資金來源主要包括財政撥款、彩票公益金的資助、社會捐助和市場化運作等方式。從目前的情況看，社區居家養老的經費主要由政府部門籌集，資金來源于財政撥款、福利彩票公益金，融資渠道單一，社會力量較少涉足這一領域。如廣東省所謂的居家養老“試點”、“示范”，主要是民政部門依靠少量彩票公益金開展的，區、街只是象征性、一次性拿出少量經費給予“配套”。目前，政府部門經費緊張和基層社區的經濟困難，成為大多數欠發達地區和貧困地區開展居家養老服務工作的一個瓶頸因素。經費的缺乏導致居家養老服務覆蓋面過窄，政府購買服務的補貼對象條件設置過嚴，補貼標準偏低。

4.居家養老服務的市場運作環境尚未形成

目前各地居家養老服務的發展總體上仍屬于政府推動型，居家養老服務的主要形式是政府為特殊對象購買或提供公益性服務，行政色彩較濃，市場運作機制尚未真正形成。民政部制定的《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》，對民間資本參與居家和社區養老服務，在土地使用、財政補貼、稅收優惠、金融支持等方面享有的優惠政策做出了比較詳細的規定。但是，這些優惠政策主要針對福利性、非營利性養老服務機構，也就是說民間資本只有投資興辦福利性、非營利性養老服務機構才可以享受到國家出臺的各項優惠政策，制約了民間資本進入養老服務業的積極性。

5.居家養老服務人員業務素質不高、專業人才缺乏

居家養老服務工作的開展，需要大量經過培訓且掌握基本社會工作知識和技能的社會工作者，但目前專業人員為數不多，十分缺乏。據合肥市老齡辦抽樣調查顯示，在當地民辦養老機構200位服務人員中，81%來自農村，服務人員平均年齡48歲，50%是小學文化和文盲，80%～90%未經過專業培訓直接上崗。?現在，居家養老服務人員職業特征不明確，被大多數人等同于普通的家政服務員，給予較低的社會地位和物質待遇。這種現狀導致護理員的職業認同感和歸屬感較差，普遍認為自己從事的是“強度大，工資低，社會地位低下”的職業，一些專業的護理人員不愿到居家養老服務領域工作，流失到其他服務行業。志愿者隊伍是居家養老服務員的重要補充力量，但由于沒有健全完善的志愿者激勵和培訓機制，志愿者在養老服務中發揮的作用還比較小，存在總量不足、來源不暢和專業性較差等問題，不能滿足居家養老服務的需要。

6.社區居家養老服務機構設施不完善且資源利用效率低下

在很多城市社區，居家養老設施缺乏，特別是在一些大城市的中心小區，由于土地和房產昂貴，居家養老服務設施沒有列入社區規劃，缺少足夠的場地開展居家養老照護服務。據有關統計，全國城市當中有社區8.9萬個，建設有老年活動設施和場所的不到半數，并且，很多的場所設施是因陋就簡，中西部地區有的數量就更少，甚至是空白?。

在既有的社區養老資源利用方面，普遍存在社區單位養老設施不對外開放和社區服務資源條塊分割問題。很多地方開展居家養老僅從部門利益出發，站在部門角度思考居家養老。如民政部門主要負責“三無老人”、低保老人的生活保障；勞動部門解決“4050”人員再就業問題，為居家養老提供人力資源，等等。由于各部門往往從自身的利益出發，難以突破部門視野來合力推動居家養老服務工作。

7.政府扶持政策和配套措施不到位、力度不足

在居家養老制度建設方面，政府政策仍是粗放的，出現政策不完善、監督不到位、規劃滯后等問題。相關配套制度不完善，極大制約了居家養老的拓展。居家養老涉及養老保障制度、醫療保障制度、養老服務管理制度、居家養老服務評估監管制度以及稅收、購房優惠制度等等，居家養老服務的進一步發展，亟待營造良好的制度環境。

8.宣傳力度不夠，社會和服務對象對居家養老的認同度不高

由于對新興的居家養老意義和運作方式的宣傳與推廣力度不夠，社會大眾對居家養老服務認識不足，表現淡漠。在不少地方，老年人對社區居家養老服務的知曉率低，對居家養老方式認同度不高，“花錢買服務”的生活理念和消費習慣沒有形成。

四、推進城市社區居家養老服務的思路與對策

發展社會化的居家養老服務是我國社會養老保障體系的重大轉型，是解決養老問題的重大戰略抉擇，我們要分析和借鑒國內外居家養老服務經驗，在正確的發展理念和原則指導下，探求切實解決居家養老服務中資金、人力、設施、運作環境等領域問題的路徑和對策。

（一）明確居家養老服務的發展理念和指導原則

居家養老服務體系由政府、社區、社會組織、企業、服務隊伍和老年人等元素構成。推進居家養老服務模式，必須處理好各種元素關系，特別是處理好政府、社會、市場三者關系；同時要明確居家養老服務的發展方向，在政府主導下，實現居家養老服務社會化和市場化。這樣必須厘清并秉持正確的發展理念和原則。

1.政府主導，但要明確政府的職能邊界

居家養老服務屬于準公共產品，帶有一定的公益性，政府在居家養老服務體系構建中有不可替代的道德、政治、法律、管理和監督等各方面的責任，也具有社會所無法比擬的組織功能，政府主導是居家養老服務體系中的首要原則。

政府的職責包括：（1）政府應該把居家養老服務業納入當地國民經濟和社會發展總體規劃，明確居家養老事業發展的基本方針及社區養老工作的總體布局，出臺相關政策，鼓勵支持各類組織、企業和個人從事養老服務。如大連市政府先后出臺了《大連市家居養老院實施辦法》、《關于加快推行社區居家養老院建設實施方案》等文件，明確了全市居家養老服務指導思想，確定了工作目標和管理體制服務規范等。 （2）政府是居家養老資金的投資主體。居家養老服務帶有準公共服務性質，基本養老服務設施及困難老年人的養老服務費用應該由政府提供。（3）政府具有居家養老市場培育和監督職責，應建立起居家養老服務企業、機構行業準入、等級評估、質量監控制度。

由于政府自身的缺陷容易導致公共服務供給的低效率與低質量，如果全部由政府承擔居家養老服務體系的建設任務，會增加政府的負擔，也不能充分調動社會資源，達到最優效果。因此，強調政府主導并不意味著政府要把居家養老的所有事情包辦下來，而要將其職責作用限制在一個合理的范圍。隨著政府職能的轉變，居家養老必須在政府指導下走社會化和市場化的路子。

2.社會參與，引導社區、民間組織等社會力量參與居家養老事業

居家養老服務需要基層政府、自治組織和民間組織的積極參與。要引導和鼓勵社會力量興辦養老服務機構、提供養老服務，通過公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，引導和支持社會力量興辦各類養老服務設施，鼓勵城鄉自治組織參與養老服務。充分發揮專業化社會組織的力量，不斷提高養老服務水平和效率。

基層街道和自治社區是居家養老服務的主要組織者，應將居家養老服務作為其養老服務工作的重點。非營利性的民間組織，具有靈活、創新、成本低、效率高、貼近市場的優勢，在解決諸多社會問題上具有政府與市場不可替代的作用，要積極培育民間組織，充分發揮其在居家養老服務中的特殊作用。

3.市場推動，充分運用市場經濟的手段與方式，推動養老服務產業化

不斷提高市場化程度，培育出一個高效率、高覆蓋、可持續發展的居家養老服務市場，是我國居家養老服務的長遠發展方向。政府和社會力量提供居家養老服務在某種程度上具有“奉獻”性質，居家養老服務的發展需要發揮市場在資源配置中的基礎性作用，拓寬民間資本在居家養老服務業中的發展空間， 逐步形成與市場經濟相適應的運行模式和機制。要想讓更多的民間資本參與到居家養老服務中，必須給予全方位的支持：（1）通過建立準入制度、項目管理制度，以“購買服務”、“合同外包”、“委托”等多種形式，鼓勵和支持企業和個人從事居家養老服務。（2）加大稅費優惠政策的支持力度。依法依規減免養老服務機構的各項稅費。（3）加大金融扶持力度。支持金融機構創新信貸品種，改進金融服務，增加對養老機構及其建設項目的信貸投入，適當放寬貸款條件，盡量降低擔保條件，積極探索利用貼息、小額貸款等方式，加大有效信貸投入。（4）保障土地供應。對經營性養老服務設施建設，應保障土地供應，并按照市場機制運作。現在養老服務業是微利行業，如果養老服務業長時間得不到相應優惠政策的補償，產業本身必然萎縮，最終將影響到老年人的服務供給水平。

4.服務全面，但無需追求服務供應方式的整齊劃一

發展居家養老服務要根據老年人的多層次、多樣化的需求，體現以老人為中心的服務理念。老年人全方位的養老需求應當包括老年人的基本生活需求、安全的需求、受尊重的需求、求知的需求和自我實現的需求。居家養老服務必須全面滿足老年人的需要，形成一個完整的居家養老服務體系，包括生活服務體系、健康服務體系和精神服務體系。其中居家養老生活服務體系，滿足老年人的日常基本生活需要，服務內容包括家居清潔、老年飯桌或送餐服務、家電維修等；居家養老健康服務體系，滿足老年人預防、治療、康復和臨終關懷等需要，服務內容包括住院照料、康復檢查和家庭護理照料等；居家養老精神服務體系，滿足老年人休閑娛樂、參與社會、心理慰藉等需要，服務內容包括開展文娛活動、聊天、陪同外出、心理咨詢等。

居家養老服務的供應方式，各地應因地制宜。在社會組織和市場欠發育的地區，如西部欠發達地區，宜政府主辦，層級聯動，由政府運用財政扶持資金，發揮區、街、居管理機構職能，直接組織服務力量為弱勢老年人提供居家養老服務。在民間組織較活躍的地區，應該采取政府主導、非營利性組織參與服務的供應方式。在市場經濟較發達、收入水平較高的地區，要多采取政府購買、企業市場化提供服務的方式。甚至在一個城市的不同區域采取不同或多種運作方式。充分發揮區域養老服務資源優勢，為老年群體提供有效的養老服務。

5.合理確定服務對象，推動居家養老向普惠型方向發展

開展居家養老服務需要明確養老服務的對象和范圍。通過對不同身體狀況、不同經濟狀況、不同居住狀況的老年人評估，確定重點服務人群和服務方式。要改變傳統補救性的養老福利模式，在重點滿足“三無”、困難老年人的養老服務需求的同時，不斷將所有老年人納入養老服務體系的覆蓋范圍，推動養老服務向普惠型方向發展。

（二）拓寬養老資金渠道，形成多元化投入機制

充足、穩定的資金投入是居家養老服務發展的基礎。擴大居家養老服務的覆蓋面、提升居家養老的服務水平，需建立多元化和制度化的居家養老服務資金的籌措機制，拓寬資金的來源渠道。興辦居家老年服務要逐步形成政府、營利機構（企業）、非營利機構和家庭四足鼎立的格局，形成投資主體多元化的格局。

1.擴大政府投入，建立財政預算制度。政府是居家養老服務資金投資的重要主體，政府應擴大財政投入，建立起對于社區居家養老項目整體財政預算制度，在市、區財政預算中設置“社區居家養老服務”科目，明確投入方向，形成逐年增長的機制。財政要在興建居家養老服務設施、養護員培訓上發揮基礎性作用，在資金供給上要改變過去那種只投入興辦養老機構的單一做法，更新理念，為服務對象提供相關福利補貼，購買養老服務。如大連市沙區政府每年出資10萬元用于養護員公益崗位工資和培訓。區政府每月資助300元養護費;低收入老人每月補助200元;社會老人人均月收入低于1200元的月資助100元。?

2.鼓勵和支持企事業單位、非營利組織和社會各界人士投資興辦居家養老服務。可采取公辦民營、民辦公助等措施，動員和資助多種社會力量以獨資、合資聯營等形式參與居家養老服務，并通過優惠政策激勵和吸引更多的社會資金投入居家養老服務事業。

3.倡導社會捐贈，建立居家養老慈善基金。社會捐助是居家養老服務資金的重要來源。政府要完善捐助資金的監管政策，形成民間樂善好施的環境，并實行優稅、鼓勵政策，促使更多的企業和個人捐助。同樣是在大連市沙區，政府動員社會力量向海內外募集款項，對捐助額4000元以上的單位或個人可給予一年冠名權，長期包戶捐助可予以永久冠名權，還對為社會福利事業做出突出貢獻的單位或個人，授予榮譽稱號等等。?

（三）推進居家養老服務人才隊伍建設

居家養老服務的發展，離不開一支專業化的服務隊伍。居家養老服務人才分為管理人才和護理服務人才，前者為具備專業知識和技能、具有管理工作經驗的社會工作者，后者為具備基本護理知識、具有專業資質、執業資格的養老服務護理員和心理咨詢師等。但就目前的情況看，從事居家養老服務的人員當中，有很大比例的從業者并不具備類似的資質和素質技能條件。

推進居家養老人才隊伍建設可從以下幾個方面入手：

1.推進養老服務管理專業教育，培養居家養老服務專門人才。鼓勵有條件的高等院校和職業教育機構設立養老管理與服務、老年護理、老年社會學和老年產品開發等專業。有關部門對上述院校和機構在招生、收費、基礎設施建設等方面給予政策上的傾斜。

2.強化服務人員的素質技能培訓，提高服務人員的專業化水平。健全專職服務人員的崗前培訓、上崗準入和定期在職培訓制度，實行職業資質和技術等級認證，形成一套完整的培訓和管理體系，可與大專院校、衛生院校聯合協作，對現有養老機構和社區養老服務人員進行有計劃的培訓，確保養老服務人員掌握基本的保健、護理、康復知識和技能。

3.提升服務人員的職業美譽度，增強居家養老服務隊伍的穩定性。通過大眾媒介廣泛宣傳居家養老服務的屬性和功能，澄清居家養老服務人員與普通家政服務員的區別，改善和提高專職服務人員的工資待遇，提高全社會對于居家養老服務人員的認可和尊重，提升他們的職業聲望和美譽度，增強他們對于這一職業的歸屬感和榮譽感。

4.發揮非盈利組織力量，引導志愿者開展居家養老服務。專業化的志愿服務人員是居家養老服務不可或缺的重要支撐，應建立一支具備一定專業助老服務技能的志愿者隊伍。居家養老服務是志愿服務的大舞臺，要通過各種途徑引導志愿者投入居家養老服務業。可通過民間組織力量聯絡社會中各種志愿者組織，整合現有社區志愿者隊伍，引入對志愿者的社會褒獎機制，探索建設志愿服務“時間儲蓄”制度，扶持中介志愿者組織發展，鼓勵和引導社會人士開展志愿服務，積極動員和組織社區低齡健康老人，特別是有專業特長的老年人參與義務服務，發揮老有所為的作用。應定期對志愿者進行助老護理專業知識、老年身心健康常識、老年人居家安全健康基本技能等方面的培訓，提高其服務水平。

5.與再就業工程相結合，建立居家養老服務基本隊伍。城市下崗職工和進城務工人員為居家養老服務提供了大量的人力資源，居家養老服務要注重吸收有一定技能和業務素質的下崗職工到機構和社區養老服務崗位上來，既為當地失業人員和農村剩余勞動力開辟新的就業渠道，也為居家養老服務建立基本的服務隊伍。

（四）建立和完善社區居家養老服務設施和平臺

養老服務設施是開展居家養老服務的基本物質條件。居家養老以社區服務為依托，為滿足居家老人就近滿足照料、就醫和娛樂等方面的需要，需要建立和完善日間照料服務中心、托老所、老年活動中心、家庭服務中心、老人飯堂等服務設施。

1.同步規劃建設社區和小區居家養老服務設施。老年福利設施是整個居住區內公共服務設施的組成部分，政府要將社區養老服務設施建設納入城市公共服務設施規劃，必須與小區住宅建設同步規劃、同步建造和同步投入使用。許多城市在進行大規模的住宅建設，但是在規劃過程中還沒有考慮養老設施的配套，這與我國城市老齡人口的快速遞增不相適應。

2.有效整合社區現有養老資源。社區要盤活已有的養老、醫療等服務設施和其他現有資源，提供社區居家養老服務。如充分利用社區內家政服務、醫療保健、心理咨詢等現有市場服務資源，通過建立社區一站式服務大廳等，為社區老人提供相應服務；二是要積極促進社會單位內部設施對外開放，爭取將駐社區各個企事業單位的養老資源（如場館、設施）納入居家養老可使用范圍，形成協力共建、資源共享的社區居家養老發展環境，提高養老資源的綜合效用；三是要爭取把一些閑置的學校、廠房、商店等，通過贖買、租賃等方式，改造成居家養老服務設施等。

3.建立居家養老信息溝通和服務平臺。為增強居家養老服務的針對性和有效性，社區要建立居家養老信息庫和服務平臺。社區全面動態地錄入每位老人的基本情況，為每位老人建立標準化電子健康檔案、服務需求等信息庫。提供為老服務熱線、居家呼叫系統、數字網絡系統等求救求助和服務系統，并以醫院和社會服務機構作為后臺支撐，實現緊急呼叫網絡與120、119、110、12580等公共服務平臺對接。如北京市建立96156社區服務平臺，為老年人提供電話咨詢和上門服務，也開通了96156精神服務熱線，簽約成立35家養老（助殘）精神關懷服務定點單位，為居家老人提供精神慰藉和健康指導服務網絡。

（五）建立和完善居家養老服務的相關配套制度

推進居家養老服務模式，必須有配套的制度支撐。主要涉及以下幾個方面的制度：

1.建立獨立的居家養老服務管理制度體系。要將居家養老服務發展為一種最廣泛的養老方式，必須建立相匹配的管理體系。政府應成立專門的居家養老協調機構，建立獨立的居家養老工作系統。大連市的區、街、居委的居家養老管理體系，值得借鑒。大連市在各區成立居家養老院管理辦公室，把居家養老院納入社會養老機構重點指導、服務和管理范圍。街道成立居家養老院管理中心，擬定社區居家養老工作計劃，制定各項工作制度和管理辦法，確定居家養老院的養護對象和養護員，調配、管理、考核和培訓養護員，協調相關部門的工作關系，募集慈善資金等。社區居委會成立居家養老服務站，調查、采集家庭養老需求信息，上報社區需要增加的養護對象，為有家庭養老需求的老人選派養護員，負責居家養老院的設施建設與維護。

2.建立居家養老服務的配套法律制度。法律制度是居家養老服務穩步推進的基本保障，是開展居家養老服務體系建設的基礎性工作。應加快研究制定居家養老服務管理辦法和有關的配套法規，從法律和產業政策上保護從事居家養老服務的企事業單位的生產、經營權利和經濟權利,促進其健康發展。建立健全具有可操作性的規則體系，對居家養老的對象、標準、機構、管理、工作人員等內容做出制度化、規范化的界定，做到權責明確，有法可依、有章可循。應把高齡、孤獨、空巢、失能和行為能力不健全的老年人列為維權服務的主要對象，在涉及老年人醫療、保險、救助、贍養、住房、婚姻等方面，要為老年人提供及時、便利、高效、優質的法律服務，以切實保障老年人的合法權益。

3.建立居家養老服務評估、監督制度。居家養老服務體系的良性運行，需要強有力的監督和高效的管理，急需建立居家養老服務評價標準體系、服務檢測體系和行業監管制度。對居家養老服務扶持政策的貫徹落實情況，對政府和社會各界投入居家養老服務資金的使用效果，對服務機構、服務內容、服務人員和服務質量等方面，實施全員和全過程的質量監控。應借鑒發達國家的經驗，鼓勵社會力量參與社會福利評估，發展非營利性質的評估組織，逐步使評估人員納入國家的職業系列，促進養老服務評估向職業化發展。總之要通過政府指導、行業規范、社會監督，進一步強化對社區居家養老服務的規范運作和監督管理。

4.建立鼓勵家庭成員與老年人共同居住的稅收、購房、社會保障繳費優惠制度。對與老年人共同居住的家庭成員實行稅收、購房和社會保障繳費優惠政策，有助于居家養老服務的實施。在香港，對與年邁老人共同居住者實行稅收減免政策，以認同其所履行的贍養老人和提供養老服務的責任與義務。新加坡則實行與老年人共同居住者在購房時的優先與優惠政策。英國和瑞典等福利國家，對提供居家養老服務的家庭成員給予社會保障繳費認同，其政策規定，家庭成員每照顧未成年家庭成員、長期患病的家庭成員以及年邁的家庭成員一年，可以免除一定周數的社會保障繳費，亦即視同其繳納一定周數的社會保障稅費。這些政策有利于發揮家庭成員因素在居家養老服務中的基礎性作用。

注釋：

①中國老齡科學研究中心課題組.全國城鄉失能老年人狀況研究[N].

②新華網,我國城鄉空巢家庭超50%,城鄉家庭養老條件明顯缺失, http://news.xinhuanet.com/society/2010-11/07/c_12747052.htm

③中國老齡科學研究中心課題組.全國城鄉失能老年人狀況研究[N].

④繆青.社區養老照顧勢在必行[J].求是,2013(7).

⑤周閃雨.居家養老成未來主流[N].中山商報,2012,12,11.

⑥⑦荊文娜.居家養老服務:富裕的歸市場,保障的歸政府[N].中國經濟導報,2012,9,1.

⑧陳恒.老齡化社會中國準備好了嗎[N].光明日報,2011,10,13.

⑨王詩宗.地方治理與公共服務——以寧波市海曙區政府購買居家養老政策為例,浙江省公共管理學會2008年年會論文集.

⑩鄧窕玲.珠三角養老觀察:進養老院難,不進也難[N].羊城晚報,2012,9,11.

?陳恒.老齡化社會中國準備好了嗎[N].光明日報，2011,10,13.

?陳恒.中國養老壓力大難題多:夫妻需贍養4位老人[N].光明日報,2011,10,13.

??祁峰.建立具有中國特色的養老新模式——對大連市首創的“居家養老”模式的探討[J].經濟問題探索, 2005(2).