改進(jìn)財(cái)政零余額賬戶運(yùn)行的思考

◎黃秀亮

隨著財(cái)政國庫集中支付制度改革的不斷推進(jìn)，從中央、省、市自上而下改革已落實(shí)到了縣一級財(cái)政國庫。按照財(cái)政國庫管理制度改革精神和要求，實(shí)行零余額賬戶管理，建立國庫單一賬戶體系，是改革的重頭戲，對零余額賬戶的有效管理是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的關(guān)鍵。所謂零余額賬戶是財(cái)政部門或財(cái)政部門為預(yù)算單位而在商業(yè)銀行開設(shè)的用于辦理預(yù)算資金支付清算的賬戶，其日終余額在與設(shè)立在銀行的國庫單一賬戶清算后結(jié)零。零余額賬戶由財(cái)政零余額賬戶和單位零余額賬戶構(gòu)成。各地根據(jù)改革大方向，結(jié)合本地情況確定了零余額賬戶運(yùn)行辦法，操作模式多種多樣。其中有一種是：在縣（市、區(qū)，下同）級建立財(cái)政單一賬戶體系，財(cái)政零余額賬戶按照改革精神實(shí)行“清算制”，實(shí)現(xiàn)余額為零；財(cái)政授權(quán)支付系統(tǒng)模塊未開啟，單位零余額賬戶的資金支付運(yùn)行方式仿照“實(shí)撥制”模式運(yùn)行，即支付中心（國庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)的簡稱，下同）開具“支付令”（《財(cái)政資金支付憑證》的簡稱，下同）將款從財(cái)政零余額賬戶劃轉(zhuǎn)到單位零余額賬戶，預(yù)算單位自己開具《支票》到代理銀行辦理轉(zhuǎn)款或取現(xiàn)業(yè)務(wù)，該賬戶未實(shí)行清算。下面就這種運(yùn)行模式進(jìn)行剖析，探究它在運(yùn)行中存在的問題，分析問題產(chǎn)生的原因，并就規(guī)范零余額賬戶運(yùn)行管理提出改進(jìn)意見，供工作人員參考。

一、零余額賬戶運(yùn)行中存在的問題

零余額賬戶作為國庫單一賬戶體系的主要組成部分，其運(yùn)行質(zhì)量的好壞很值得財(cái)政工作人員的關(guān)注。經(jīng)過了解部分代理銀行和預(yù)算單位發(fā)現(xiàn)在零余額賬戶運(yùn)行中存在若干問題，主要表現(xiàn)在：

（一）零余額賬戶運(yùn)行“離譜”

1、在財(cái)政零余額賬戶方面表現(xiàn)為。第一，預(yù)算單位違規(guī)支付范圍及規(guī)模越來越大。由于受備用金額度限制，為了給單位零余額賬戶騰出隱藏資金空間，預(yù)算單位把一些應(yīng)屬于授權(quán)支付（現(xiàn)金）結(jié)算分散的、小額的支出集中到一個職工名下搞直接支付；把小規(guī)模（不足30人以下）的單位津貼、補(bǔ)助（公務(wù)員津補(bǔ)貼、事業(yè)人員績效津貼打卡發(fā)放除外）等找銀行搞直發(fā)，這使得單位、項(xiàng)目越來越多。

第二，違反票據(jù)使用規(guī)定搞小額、零星支付。由于預(yù)算指標(biāo)、用款計(jì)劃間的項(xiàng)目、金額審批及錄入不協(xié)調(diào)，又往往與實(shí)際支出出入較大，單位為了結(jié)清以前月份使用額度，不可避免地違反了“支付令”票據(jù)使用規(guī)定，1000元以下的支付業(yè)務(wù)比比皆是，開具“支付令”的金額有的僅幾元、幾十元、幾百元等。

2、在單位零余額賬戶方面表現(xiàn)為。第一，從開立單位零余額賬戶的理解上，有的代理銀行認(rèn)為該賬戶為基本賬戶，隨隨便便就可以存取款，于是有的銀行要求預(yù)算單位存 “開戶費(fèi)”、購買支票的“工本費(fèi)”，購密碼器設(shè)備款等。對有的預(yù)算單位差條件開立零余額賬戶的，也變通開設(shè)了“專戶”，在“專戶”上進(jìn)出資金。還有的單位除在代理銀行開立零余額賬戶外，還開設(shè)了其他存款賬戶。第二，從賬戶收入來源看，有從財(cái)政零余額賬戶轉(zhuǎn)來的錢、有財(cái)政局業(yè)務(wù)股室轉(zhuǎn)的錢、有主管部門轉(zhuǎn)來的錢、有外地銀行轉(zhuǎn)來的資金、有現(xiàn)金存行的錢。

（二）財(cái)政監(jiān)管“盲區(qū)”依然存在

1、財(cái)政零余額賬戶規(guī)避資金風(fēng)險(xiǎn)能力差。在實(shí)際工作中由于支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)未上線運(yùn)行，網(wǎng)絡(luò)信息不對稱等，預(yù)算單位極可能會憑借較小的風(fēng)險(xiǎn)約束來偽造虛假收款人，提供虛假收款人賬戶，偽造、變造或提供虛假合同、虛假申請等，一旦違規(guī)行為得逞，財(cái)政資金則會通過國庫單一賬戶體系直接劃出或轉(zhuǎn)移到非法“收款人”賬下。

2、單位零余額賬戶監(jiān)管乏力。由于財(cái)政授權(quán)支付網(wǎng)絡(luò)未開通，加之單位支出事宜由自己決定，并獨(dú)立于財(cái)政監(jiān)督之外，會給財(cái)政部門對單位零余額賬戶監(jiān)管增加難度，財(cái)政監(jiān)督顯得乏力。如果遇上素質(zhì)不高的財(cái)會人員，會利用管理上的漏洞乘虛而入，因此，騙取或轉(zhuǎn)移財(cái)政性資金的現(xiàn)象會有發(fā)生。雖然支付中心建立了“審票”制度，實(shí)際上也只審到憑證“表面”，如此問題是現(xiàn)行模式中難以克服的。

（三）預(yù)算單位會計(jì)核算工作“五花八門”

有的單位按改革后精神增加了“零余額賬戶用款額度”“小額現(xiàn)金額度”進(jìn)行記賬核算，有的還是按原來“銀行存款”“現(xiàn)金”科目核算。有的在一本賬冊內(nèi)預(yù)算資金按改革后的精神記賬，其他財(cái)政資金仍按原辦法進(jìn)行會計(jì)核算。

二、存在問題的原因分析

零余額賬戶運(yùn)行中存在的問題究其原因來說是多方面的，現(xiàn)就主要原因分析如下：

（一）零余額賬戶運(yùn)行模式設(shè)計(jì)不科學(xué)是問題產(chǎn)生的體制原因

任何一項(xiàng)改革都將受到很多條件限制。如有的地方部門預(yù)算不細(xì)化，用款額度不按規(guī)定受理和批復(fù)，支付系統(tǒng)模塊未全面開啟，支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)未建立和上線運(yùn)行等。各地受影響程度不同，則直接制約著零余額賬戶運(yùn)行模式的確立，有的地方應(yīng)付改革，照抄照搬其他縣的模式，只注重“建”不注重運(yùn)行質(zhì)量，沒有很好地把預(yù)算資金和其他財(cái)政資金區(qū)別開來，“眉毛胡子一把抓”，靠單一的零余額賬戶模式操作實(shí)在是太困難了。在財(cái)政單一賬戶體系中，財(cái)政零余額賬戶實(shí)行“清算制”，單位零余額賬戶實(shí)行 “實(shí)撥制”，這種模式運(yùn)行不是真正意義的國庫支付改革，并且還存在著一定的資金風(fēng)險(xiǎn)。

（二）財(cái)政授權(quán)支付系統(tǒng)未開啟是問題產(chǎn)生的直接原因

根據(jù)授權(quán)支付業(yè)務(wù)流程，單位依據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生的原始憑證以及財(cái)政下達(dá)的相關(guān)預(yù)算在批準(zhǔn)的額度內(nèi)自行通過“大平臺”辦理支出，支付中心及財(cái)政相關(guān)部門則通過“大平臺”實(shí)施監(jiān)控。如果財(cái)政授權(quán)支付系統(tǒng)未開通，單位就無法通過“支付網(wǎng)絡(luò)體系”實(shí)現(xiàn)支付，更談不上單位零余額賬戶的清算工作，為了授權(quán)支付業(yè)務(wù)的開展，不能避免地出現(xiàn)了以“實(shí)撥制”代替“清算制”的單位零余額賬戶運(yùn)行模式。

（三）對零余額賬戶的理解偏差是存在問題的主要原因

1、沒有正確理解零余額賬戶的內(nèi)涵。零余額賬戶，顧名思義是余額為零的賬戶。在具體辦理支付業(yè)務(wù)時(shí)，銀行先墊款支付，再通過國庫單一賬戶清算回等額資金，其形式類似信用卡，結(jié)余資金沉淀在國庫，從而使預(yù)算單位賬戶余額為零，形成零余額賬戶。而目前的財(cái)政授權(quán)支付將資金實(shí)撥到預(yù)算單位基本存款賬戶，銀行先收后支，賬戶有余額，結(jié)余資金沉淀在預(yù)算單位賬戶。這種做法只是舊體制復(fù)歸，改革未到位罷了。

2、對零余額賬戶的性質(zhì)作用了解不夠。第一，零余額賬戶的性質(zhì)“變味”了。一是零余額賬戶的實(shí)質(zhì)是過渡性支付清算賬戶，當(dāng)符合預(yù)算規(guī)定的商品或勞務(wù)購買活動已經(jīng)發(fā)生或完成時(shí)，財(cái)政部門或其授權(quán)的預(yù)算單位就會向零余額賬戶發(fā)出支付指令，零余額賬戶在向商品或勞務(wù)供應(yīng)商支付后，在日終前向國庫單一賬戶申請清算，由國庫單一賬戶將資金支付到零余額賬戶。盡管所有的財(cái)政支出都通過這個賬戶支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)商，但它并沒有資金，它只是通過清算與國庫單一賬戶相聯(lián)系，起著支付或代理支付的作用。二是它不是通常的預(yù)算存款賬戶，與傳統(tǒng)的財(cái)政部門或預(yù)算單位在商業(yè)銀行開立的存款賬戶不同，與目前商業(yè)銀行代理國庫、經(jīng)辦國庫業(yè)務(wù)而為財(cái)政部門開設(shè)的存款賬戶也有本質(zhì)的區(qū)別。三是零余額賬戶的核心是零余額，即賬戶日終余額必須始終保持為零，以此保證國庫單一賬戶對預(yù)算資金的集中管理，體現(xiàn)國庫單一賬戶對支付的集中控制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政集中支付的目的。然而有的縣設(shè)立的單位零余額賬戶，就是通常的預(yù)算存款賬戶，雖然受備用金額度的管理，但由于網(wǎng)絡(luò)不健全，財(cái)政對該賬戶的支付信息失去了集中控制權(quán)。

第二，零余額賬戶的作用發(fā)揮不明顯。零余額賬戶的零余額特性，使得所有預(yù)算資金集中控制在國庫單一賬戶中，從而克服了傳統(tǒng)的因分散、重復(fù)設(shè)置賬戶而導(dǎo)致的預(yù)算資金大量滯留于預(yù)算單位以及由此引發(fā)的一系列弊端。誠然，有的縣在試行財(cái)政集中支付時(shí)，就銷掉了各單位的銀行開戶，預(yù)算單位只在支付中心開設(shè)分戶，資金集中在支付中心統(tǒng)一管理；而改革后，又重新為預(yù)算單位在代理銀行開設(shè)單位零余額賬戶，對賬戶又未按零余額進(jìn)行管理。從表象上看，建立國庫單一賬戶體系，預(yù)算單位原在支付中心開設(shè)的存款分戶已被取消，而零余額賬戶恰恰可以作為這些傳統(tǒng)賬戶的替代，這樣一來恢復(fù)了預(yù)算單位在代理銀行的開戶行為，從道理上講，一方面兼顧預(yù)算單位的傳統(tǒng)支付習(xí)慣，使預(yù)算單位可以依據(jù)預(yù)算管理權(quán)限向零余額賬戶發(fā)出支付命令，履行支付義務(wù)，保證了為執(zhí)行預(yù)算而采購商品或勞務(wù)時(shí)做出的支付承諾按時(shí)兌現(xiàn)；另一方面也能夠體現(xiàn)在國庫單一賬戶制度改革中，保持預(yù)算管理體制賦予預(yù)算單位的管理權(quán)限及其會計(jì)主體地位不變的改革要求。但如果運(yùn)行不規(guī)范的話，其結(jié)果反倒培育了資金分散管理的土壤，為財(cái)政管理提出了新的挑戰(zhàn)。

（四）資金來源渠道多元化是問題存在的關(guān)鍵原因

零余額賬戶余額理論上應(yīng)當(dāng)為零，但其實(shí)踐形式則既可能為零，也可能不為零。這是因?yàn)槔碚撋系牧闶且约俣ㄙ~戶資金和業(yè)務(wù)的單一性為前提的，即假定該賬戶只辦理財(cái)政資金支付業(yè)務(wù)，而這種假定在實(shí)踐中卻很難一概而論。改革后，財(cái)政部門建立起了國庫單一賬戶體系，一個單位通常只開設(shè)了一個零余額賬戶，零余額賬戶不得不承擔(dān)起管理核算單位各項(xiàng)資金的職能，在面臨預(yù)算單位日常發(fā)生的上級補(bǔ)助收入、代扣代繳、往來款等其他資金，僅用單位零余額賬戶進(jìn)行管理就會顯得乏力。為此有的縣規(guī)定將其資金全部交國庫管理部門納入專戶管理，實(shí)行收支兩條線；支出時(shí)通過“大平臺”系統(tǒng)進(jìn)行支付。事實(shí)上，這種操作理論上可行，但在實(shí)踐中要受許多條件的限制，資金很難“對號入座”，性質(zhì)變了，對賬困難了，久而久之“亂支”行為也就規(guī)避不了。同時(shí)任何預(yù)算單位都會有零星收入發(fā)生，比如收取職工的水電費(fèi)、住房公積金、保證金、小額借款等需要賬戶核算管理，有經(jīng)營收入發(fā)生的事業(yè)單位同樣需要賬戶核算管理。如此難題，很多地方又允許單位另開設(shè)賬戶來管理這些多元化的資金，這個賬戶在財(cái)政監(jiān)控下運(yùn)行，一段時(shí)間過去了，財(cái)政怎樣監(jiān)控呢？又成為難題，多數(shù)地方在支付中心開設(shè)了分戶，由支付中心統(tǒng)一管理。正是由于零余額賬戶的外延表現(xiàn)形式是多元的，而非單一為零，在現(xiàn)行的國庫集中支付系統(tǒng)中很難做到。雖然“大平臺”系統(tǒng)提出了一些操作規(guī)范，但在實(shí)際工作中遇到資金來源渠道的多元化，也顯得杯水車薪，無能為力。

（五）財(cái)政監(jiān)督乏力是問題存在的根本原因

在辦理收支業(yè)務(wù)活動中，財(cái)政監(jiān)督不力的原因很多，有監(jiān)督人員綜合素質(zhì)較低、財(cái)政監(jiān)督“氣候”不正、內(nèi)部會計(jì)控制制度不健全和執(zhí)行不得力等多種原因，更重要的原因是零余額賬戶的設(shè)立又不按零余額進(jìn)行管理，相對支付中心集中賬戶管理的監(jiān)督 “盲區(qū)”更多，資金管理風(fēng)險(xiǎn)和隱患加劇，財(cái)政資金運(yùn)營效力普遍下滑。如果支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)未上線運(yùn)行，“大平臺”網(wǎng)絡(luò)覆蓋面不全，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)行動態(tài)監(jiān)控就成為一句空話，必然會導(dǎo)致對財(cái)政資金支付活動的全過程監(jiān)督失控。

（六）預(yù)算單位會計(jì)核算工作難進(jìn)行是問題存在的實(shí)際原因

在實(shí)際工作中，實(shí)行了國庫集中收付改革而發(fā)生的收支業(yè)務(wù)按照財(cái)庫字【2001】54號文件規(guī)定進(jìn)行會計(jì)核算會出現(xiàn)了尷尬局面：一是財(cái)政部門未按規(guī)定受理 《單位分月用款計(jì)劃申請書》，有的單位呈報(bào)了、有的單位沒呈報(bào)；《用款計(jì)劃申請書》時(shí)而在批復(fù)，時(shí)而未批復(fù)，手續(xù)很不嚴(yán)謹(jǐn)，用“計(jì)劃額度”記賬依據(jù)不全面。二是部門預(yù)算不細(xì)化，在批復(fù)支出用款額度的功能分類、經(jīng)濟(jì)分類金額與實(shí)際支出出入較大，在“大平臺”上往往把住房公積金、醫(yī)保基金、交通費(fèi)等錄入辦公費(fèi)、差旅費(fèi)等項(xiàng)目上，并且一筆支出要分錄成若干小筆支出，有的小筆支出還只有幾元、幾十元、幾百元等，這些與實(shí)際支出不相匹配的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，給支出費(fèi)用的歸集帶來了麻煩。三是無法獲取《直接支付入賬通知書》、《授權(quán)支付到賬通知書》?！吨苯又Ц度胭~通知書》網(wǎng)絡(luò)未開通，預(yù)算單位無法獲取記賬依據(jù)，有的地方即使開通網(wǎng)絡(luò)，也未按規(guī)定出具 《直接支付入賬通知書》。因?yàn)椤吨苯又Ц度胭~通知書》是支付中心在直接支付業(yè)務(wù)辦理完畢后提供給單位告之款項(xiàng)已經(jīng)支付的依據(jù)；是單位和配套的原始憑證一起據(jù)以處理賬務(wù)（撥入經(jīng)費(fèi)和經(jīng)費(fèi)支出）的依據(jù)。有的地方僅以單位的《直接支付申請書》作為支付中心付款的賬務(wù)處理依據(jù)是不充分的，更是不完整和沒有說服力的；或?qū)ⅰ敦?cái)政資金支付憑證》交給預(yù)算單位作為支付和記賬依據(jù)，更是混淆了不同會計(jì)主體的業(yè)務(wù)。在財(cái)政直接支付的支出時(shí)，由于預(yù)算單位無法收到代理銀行轉(zhuǎn)來的 《財(cái)政直接支付入賬通知書》，記賬依據(jù)不充分。四是在財(cái)政授權(quán)支付方面，預(yù)算單位也沒有取得代理銀行蓋章的 《授權(quán)支付到賬通知書》和財(cái)政部門的分月用款計(jì)劃，有的地方在資產(chǎn)類也未增設(shè)“零余額賬戶用款額度”總賬科目進(jìn)行核算；對財(cái)政部門下達(dá)的小額現(xiàn)金賬戶用款額度，預(yù)算單位同樣獲取不了代理銀行蓋章的《授權(quán)支付到賬通知書》以及財(cái)政部門批復(fù)的分月用款計(jì)劃，更談不上在資產(chǎn)類增設(shè)“小額現(xiàn)金額度”總賬科目進(jìn)行核算。五是在單位零余額賬戶上發(fā)生的是實(shí)實(shí)在在的銀行存款和現(xiàn)金收支，于情于理都不能使用“零余額賬戶用款額度”會計(jì)科目。因此改革后的會計(jì)核算工作難“做”，有的使用了“零余額賬戶用款額度”會計(jì)科目的地方也在逐步恢復(fù) “存款”、“現(xiàn)金”核算的原貌。

三、規(guī)范零余額賬戶運(yùn)行的管理措施

各地要根據(jù)零余額賬戶運(yùn)行質(zhì)量的好壞，辨證施治，制定切實(shí)可行解決辦法。遏制種種不良情形，努力實(shí)現(xiàn)零余額賬戶的規(guī)范化運(yùn)行。

（一）因地制宜，科學(xué)合理確定零余額賬戶運(yùn)行模式

國庫管理制度改革是大勢所趨，零余額賬戶運(yùn)行模式已經(jīng)確定，但由于各地情況不同，改革的程度將受到很多條件限制。因此，改革的模式不能強(qiáng)求劃一，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是和因地制宜，客觀地、科學(xué)地確定縣級零余額賬戶運(yùn)行模式。

1、預(yù)算資金模式。各地要盡快實(shí)行規(guī)范的國庫集中支付模式，建立標(biāo)準(zhǔn)的國庫集中支付業(yè)務(wù)流程，在國庫單一賬戶體系中設(shè)立財(cái)政零余額賬戶，用于辦理財(cái)政直接支付業(yè)務(wù)；設(shè)立預(yù)算單位零余額賬戶，用于辦理財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)。要建立先支付后清算的工作機(jī)制，對零余額賬戶實(shí)施實(shí)時(shí)清算。

2、其他財(cái)政資金模式。相對預(yù)算資金而言，預(yù)算單位的資金構(gòu)成是多渠道的，作為城鄉(xiāng)結(jié)合的縣，城域面積較小，轄區(qū)輻圓面積大，財(cái)政資金活動量相對較少，財(cái)政及相關(guān)部門技術(shù)力量較弱，財(cái)政內(nèi)部管理相對集中，建立零余額賬戶的意義和作用不大 （因?yàn)榻⒘阌囝~賬戶和實(shí)現(xiàn)賬戶零余額，都不是實(shí)行財(cái)政國庫管理制度改革的根本目的）。應(yīng)該面對現(xiàn)實(shí)，在實(shí)施財(cái)政集中支付制度、不增加單位賬戶的基礎(chǔ)上開發(fā)適用的應(yīng)用軟件，在財(cái)政內(nèi)部將用款計(jì)劃編制、資金撥付、支付監(jiān)督貫穿于一體，在支付中心開設(shè)單位零余額匯總賬戶，代理財(cái)政國庫集中統(tǒng)一管理這些資金。

（二）開啟財(cái)政授權(quán)支付系統(tǒng)，規(guī)范預(yù)算資金授權(quán)支付流程

財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付是一對孿生兄弟，共同完成了財(cái)政支付行為，二者既相互聯(lián)系又相互區(qū)別，缺一不可，如果只開通其中一個，都達(dá)不到改革的目的。因此要及時(shí)開通財(cái)政授權(quán)支付系統(tǒng)，使改革發(fā)揮出應(yīng)有的效果。財(cái)政授權(quán)支付系統(tǒng)是為規(guī)范財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)處理，適應(yīng)財(cái)政國庫管理制度改革的需要，確保財(cái)政資金及時(shí)支付與清算而開發(fā)的系統(tǒng)。該系統(tǒng)采用的嚴(yán)格的審批流程控制機(jī)制，確保了財(cái)政資金的支付安全。通過設(shè)置一系列的審批流程和支付流程的控制點(diǎn)，使得財(cái)政資金的支付安全從系統(tǒng)上和業(yè)務(wù)上全面得到了保障。該系統(tǒng)的可用性設(shè)計(jì)的功能模塊：基本信息管理、額度管理、財(cái)政支付管理、清算管理、交易查詢、對賬管理、賬務(wù)管理、報(bào)表查詢、授權(quán)業(yè)務(wù)差錯處理等。支付系統(tǒng)相關(guān)各個部門應(yīng)認(rèn)真履行各自的職責(zé)，高質(zhì)量地運(yùn)用好授權(quán)支付流程。要正確運(yùn)用單位零余額賬戶，使財(cái)政預(yù)算資金在財(cái)政“大平臺”上能夠有序運(yùn)行，單位的預(yù)算資金保留在國庫中，預(yù)算單位賬戶余額為零。

（三）創(chuàng)新工作機(jī)制，積極做好其他財(cái)政資金支付工作

實(shí)行零余額賬戶管理，建立國庫單一賬戶體系，這既是國庫管理制度改革的需要，也是財(cái)政支出管理的必然趨勢。零余額賬戶實(shí)踐中的“非零”和理論上的“零”二者不相矛盾，內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一。“非零”不僅沒有改變改革的初衷、違背改革的原則、影響改革的效力，相反會為改革順利推進(jìn)和解決操作中的困難給予了啟示。在此判斷其是否符合改革精神，不應(yīng)當(dāng)以賬戶余額是否為零為標(biāo)尺，而可以從以下幾方面把握操作：一是國庫單一賬戶體系是用于記錄、核算和反映納入預(yù)算管理的財(cái)政收入和支出活動的，所以零余額賬戶余額為零也是相對于財(cái)政預(yù)算資金而言，非所有資金；二是零余額賬戶如核算有多種來源資金，只要財(cái)政預(yù)算資金部分按照 “先墊付后清算”方式辦理支付，則不違背改革原則精神，也未影響改革應(yīng)有效果；三是對賬戶上不同性質(zhì)和來源的資金，銀行和預(yù)算單位須區(qū)別對待，分賬核算，使賬戶上的財(cái)政預(yù)算資金余額始終為零，符合零余額賬戶的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。另外，對于在改革中有些地方要求零余額賬戶不得核算其他資金，必須為零的，財(cái)政國庫部門可以嘗試為預(yù)算單位統(tǒng)一開設(shè)一個賬戶 （歸支付中心管理），代辦其他資金收支業(yè)務(wù)，賬戶下分單位明細(xì)核算，從而實(shí)現(xiàn)零余額賬戶資金和業(yè)務(wù)的單一性。要進(jìn)一步總結(jié)“資金流”控制預(yù)算單位支付行為的經(jīng)驗(yàn)，把資金監(jiān)管和會計(jì)核算有機(jī)結(jié)合起來，在系統(tǒng)技術(shù)的支撐下，準(zhǔn)確把握零余額賬戶內(nèi)涵和外延的結(jié)合點(diǎn)，對單位零余額匯總賬戶余額要實(shí)行備用金管理，變“大余額賬戶”為“小余額賬戶”，變“小余額賬戶”為“零余額賬戶”。

加快國庫支付系統(tǒng)建設(shè)步伐，讓所有資金都走上“大平臺”。在財(cái)政支付系統(tǒng)運(yùn)行正常情況下，著力對單位資金來源進(jìn)行分門別類分析，對結(jié)余資金、往來資金、上級補(bǔ)助收入、經(jīng)營性收入和零星收入等的管理和核算在不新增銀行賬戶的情況下，充分利用信息平臺功能模塊，讓所有資金納入財(cái)政監(jiān)控范圍。在條件尚未成熟的地方要盡可能創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)國庫集中支付。

（四）落實(shí)工作責(zé)任制，嚴(yán)格代理銀行的監(jiān)管

零余額賬戶代理銀行負(fù)責(zé)直接管理和操作零余額賬戶，而零余額賬戶的運(yùn)作既涉及預(yù)算管理中權(quán)責(zé)利關(guān)系，也涉及許多金融管理問題，因此必須嚴(yán)格對零余額賬戶代理銀行的監(jiān)管。主要做好以下三個方面工作。

1、要按照公正、公開、公平的原則建立代理銀行選擇機(jī)制。財(cái)政部門應(yīng)健全代理銀行的篩選機(jī)制，充分利用現(xiàn)有商業(yè)銀行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，選擇具有資信的商業(yè)銀行作為財(cái)政日常支付業(yè)務(wù)的代理銀行。具體確定代理銀行，原則上要按照市場經(jīng)濟(jì)原則，引入競爭機(jī)制，通過招投標(biāo)進(jìn)行。

2、健全零余額賬戶管理的有效工作機(jī)制。一是保證零余額賬戶管理有關(guān)法規(guī)、制度落實(shí)到代理銀行的內(nèi)部管理與控制工作中；二是對賬戶外來收入設(shè)立“防火墻”，杜絕除正規(guī)渠道外的各類資金進(jìn)單位零余額賬戶，即使進(jìn)入了該賬戶的資金要及時(shí)劃轉(zhuǎn)到財(cái)政部門指定的賬戶上，該賬戶隨時(shí)保持零余額狀態(tài)。三是按規(guī)定辦理資金清算業(yè)務(wù)，消除代理銀行因擔(dān)心清算資金不到位而出現(xiàn)的 “先清算后支付”的做法，較規(guī)范地辦理各項(xiàng)財(cái)政支付業(yè)務(wù)。

（五）加強(qiáng)支付行為的監(jiān)督，全面實(shí)行票據(jù)“稽審制”

財(cái)政部門要克服監(jiān)督軟弱無力現(xiàn)象，加強(qiáng)零余額賬戶支付行為的監(jiān)督，想辦法提高財(cái)政監(jiān)督的質(zhì)量和水平。一是要健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。要科學(xué)合理地確定中心會計(jì)監(jiān)督制度和內(nèi)容，支付中心要制定嚴(yán)密的操作規(guī)程，規(guī)范、落實(shí)各項(xiàng)費(fèi)用報(bào)銷、津補(bǔ)貼發(fā)放政策，票據(jù)的審核內(nèi)容應(yīng)當(dāng)細(xì)化、明了，針對個別單位工作的特殊性制定監(jiān)督個例，特別是在國庫集中收付改革過程中所出現(xiàn)的新情況、新問題，要制定預(yù)案和防患措施，把各種風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。要建立嚴(yán)格的內(nèi)部制衡機(jī)制，支付中心要強(qiáng)化內(nèi)部審核機(jī)制的建立，設(shè)立內(nèi)部復(fù)核崗位，并真正賦予其責(zé)任和權(quán)力，形成預(yù)算單位財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)審核——支付中心審核——支付中心復(fù)核這樣一個連環(huán)把關(guān)、逐級負(fù)責(zé)的內(nèi)部監(jiān)督體系，使自我約束機(jī)制真正行之有效。二是要認(rèn)真履職，務(wù)實(shí)工作。支付中心作為國庫集中收付的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對會計(jì)處理程序和方法的規(guī)定應(yīng)較為固定，減少會計(jì)操作的靈活性和主觀性。要很好地把部門預(yù)算、用款計(jì)劃額度和支付方式有效結(jié)合起來，利用業(yè)務(wù)技能對收支事項(xiàng)作出理性判斷，對真實(shí)合法憑證加蓋“印記”表示已審，對不符合規(guī)定的憑證要大膽剃除，確保財(cái)政資金安全有序；對單位零余額賬戶收支，要建立《資金結(jié)算手冊》按時(shí)登記每次到支付中心結(jié)報(bào)收支事項(xiàng)，中心能隨時(shí)掌控單位備用金變化，以實(shí)際行動促進(jìn)會計(jì)監(jiān)督工作水平的提高。三是財(cái)政部門要不斷建立和完善支付預(yù)警工作機(jī)制，設(shè)置預(yù)警內(nèi)容，根據(jù)預(yù)警級次提出實(shí)現(xiàn)預(yù)警規(guī)則，堅(jiān)決制止違規(guī)向預(yù)算單位賬戶劃款行為，嚴(yán)禁通過以撥代支方式將國庫資金轉(zhuǎn)移到單位賬戶的行為。四是利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立資金支付動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，對財(cái)政資金支付活動的全過程實(shí)行動態(tài)監(jiān)測，對監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的問題，迅速進(jìn)行有針對性的核查，從而有效地保證財(cái)政資金運(yùn)行安全和運(yùn)行效率。

（六）科學(xué)運(yùn)用會計(jì)核算方法，為支付改革服好務(wù)

要根據(jù)支付方式和零余額賬戶資金運(yùn)動形式確定會計(jì)核算方法。

1、施行了支付改革。零余額賬戶又全面實(shí)行了“清算制”的預(yù)算單位，屬正規(guī)的零余額賬戶運(yùn)行情況，在會計(jì)核算上應(yīng)當(dāng)增設(shè) “零余額賬戶用款額度”、“小額現(xiàn)金額度”會計(jì)科目進(jìn)行賬務(wù)處理。要著力解決在用款計(jì)劃額度的下達(dá)上，授權(quán)支付額度的批復(fù)上不按規(guī)定要求進(jìn)行的作法，手續(xù)要嚴(yán)謹(jǐn)，記賬依據(jù)要齊全。若因系統(tǒng)原因無法按規(guī)定取得 《直接支付入賬通知書》，應(yīng)抓緊提出解決辦法，保證核算依據(jù)充分。預(yù)算單位要運(yùn)用好記賬辦法，做好會計(jì)核算工作。

2、施行了部分支付改革。對財(cái)政零余額賬戶實(shí)行“清算制”，對單位零余額賬戶實(shí)行“實(shí)撥制”的預(yù)算單位，在核算方法的運(yùn)用不能照抄照搬，因?yàn)闀?jì)核算是為單位工作服務(wù)的，不同的資金運(yùn)動就需要有不同的記賬方法與之相適應(yīng)，繼續(xù)使用好 “銀行存款”、“現(xiàn)金”科目進(jìn)行核算。

在會計(jì)核算中，要講究配套做賬，缺一不可，也就是說《財(cái)政直接支付申請書》、《財(cái)政資金支付憑證》、《財(cái)政資金直接支付入賬通知書》和有關(guān)發(fā)票應(yīng)擱放一起，才能處一套會計(jì)分錄。對目前《財(cái)政資金直接支付入賬通知書》未開通的情況下，作“變通”處理，即把《財(cái)政直接支付申請書》作為了替代原始憑證，在《申請書》加蓋“財(cái)政已支付”印章。