全面開展鄉鎮財政監督的可行性研究及方法——以河南省三門峽市為例

◎李世康 何江濤 閆 琰

近年來，隨著國家強農惠農資金的不斷增加，鄉鎮財政的地位也顯得越來越重要。然而鄉鎮財政因在一段時期地方政府行政機構改革中的地位被弱化，在一些鄉鎮財政干部中存在著消極的思想認識，把鄉鎮財政所僅僅當做一個報賬機構，對鄉鎮財政資金“不愿、不想、不敢”監管。最近，經過筆者到基層財政所走訪，重新回顧了鄉鎮財政監督建設歷程和取得的成就，理清了思路。筆者堅信只要按照財政部關于“雙基”建設的要求，牢固樹立取之于民、用之于民的財政服務理念，積極主動作為，充分發揮鄉鎮財政就近就地監管的優勢，確保財政資金的安全和有效使用，鄉鎮財政監督就一定大有可為。

一、地方全面開展鄉鎮財政監督的可行性分析

（一）“金財工程”為鄉鎮財政監督創造了技術性條件

“金財工程”是利用先進的信息網絡技術，為強化財政的信息化監管而設立的電子政務平臺。“金財工程”實施以來，在全國財政系統初步建立了財政信息的縱橫網絡體系。網絡化的專業財政信息系統的開發與應用，改變了過去以紙質審查和手工操作為主的監督模式，降低了財政監督的人工成本，提升了財政部門對被監督主體的信息控制力，大大提高了財政監督的成效，有力推動了財政監督向科學化精細化方向發展。

從2002年開始，根據財政部關于“金財工程”的建設綱要，三門峽市財政局積極開展財政信息網絡建設，先后在市、縣、鄉逐級進行以預算集中支付、“鄉財縣管”、農村會計委托代理為內容的財政信息化配套建設。目前，三門峽市已實現了市、縣、鄉三級縱向聯網，上聯財政部、省財政廳，下聯各縣（市）區財政局、各鄉鎮財政所，橫聯人行國庫、專業銀行、支付中心及預算單位，業務數據采用大集中的管理模式，可以做到對市、縣、鄉、村(組)財政收支業務的實時監管。三門峽市財政信息網絡涵蓋了市縣預算執行系統、行政事業資產管理、非稅監管、工資統一發放、部門預算、惠民一卡通、農村三資管理、辦公自動化、財政內部文件傳輸等九大系統。

三門峽市財政監督局正在著手結合近年來開發應用的部門預算、國庫集中支付、政府采購改革等軟件，搞好聯網銜接，開發適合三門峽市財政監督業務特點的監督檢查智能軟件，建立監督機構與各業務管理部門的網絡實時連接，使監督部門能夠實時得到業務數據和信息資料，實現對財政業務開展情況的動態監測，并及時發現風險隱患，提前預警預報和防范處置，實現遠程網絡全程監控，使全市市、縣、鄉、村財政財務收支活動盡收眼底，以實現財政運行全過程和財政資金全覆蓋的財政監督目標。

（二）財政部相關法律出臺為其提供保障

2012年3月2日財政部發布的《財政部門監督辦法》充分考慮了鄉鎮財政機構在財政監管方面的職能作用,首次明確了鄉鎮財政機構的監督職能，這是財政部部長謝旭人在審議該辦法時親自提出增加的，充分體現了財政部領導對“雙基”建設的重視和對大量惠及民生政策落實的高度重視。《財政部門監督辦法》明確規定了鄉鎮財政機構在規定職權范圍內或受上級政府財政部門委托,依法實施監督工作。從此，鄉鎮財政機構告別了開展財政監督無章可循的尷尬局面，使得施行財政監督有了法律保障。

財政部《關于切實加強鄉鎮財政資金監管工作的指導意見》（財預【2010】33號）明確了鄉鎮財政資金監管職責和具體要求，是健全鄉鎮財政職能，發揮鄉鎮財政監管優勢，加強財政管理基礎工作和基層財政建設的指導性文件。要求基層財政部門進一步推進“鄉財縣管”改革，積極探索村賬鄉代管等管理方式。

財政部《關于加強財政監督基礎工作和基層建設的若干意見》（財監【2010】81號），對進一步加強財政監督基礎工作和基層建設作出了具體部署，明確要求進一步建立健全縣鄉財政監管機制。

農業部、監察部聯合頒布的《農村集體經濟組織財務公開規定》（農經發【2011】13號）第三條規定了村集體經濟組織實行財務公開制度。村集體經濟組織應當公開其財務活動情況及其有關賬目，以便于群眾理解和接受的形式如實向全體成員公開，接受成員監督。實行村級會計委托代理服務的，代理機構應當按規定及時提供相應的財務公開資料，并指導、幫助、督促村集體經濟組織進行財務公開。

（三）“鄉財縣管”、“村財鄉理”“三資監管”等制度保障

1、“鄉財縣管”遏制了財政資金的“跑冒滴漏”。“鄉財縣管”是指以鄉鎮核算為主體，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的財政管理方式，是由縣級財政部門直接管理并監督的鄉鎮財政收支，其核心內容是“鄉財縣管鄉用”。三門峽市鄉鎮財政管理方式改革工作于2004年全面推開，同時在縣級財政局設立了鄉財縣管核算中心，具體組織實施鄉財縣管鄉用改革工作。

“鄉財縣管”監管模式自實施以來,鄉鎮財務管理都在進一步規范,鄉鎮財政公開透明，會計信息實現共享，鄉鎮財政資金的“跑冒滴漏”現象得到了有效遏制，鄉鎮村級干部工資實現了正常發放,規范了鄉鎮債務，緩解了鄉鎮財政困難，使得鄉鎮財政資金的事前、事中和事后監督真正得以實現。

2、“村財鄉理”實現了財政資金“陽光”監督。“村財鄉理”是指按照“集中管理，統一開戶，分戶核算”的原則，在鄉鎮成立了鄉（鎮）村財務服務中心，在資金性質和使用權、財務自主權、資金審批權不變的前提下，集中統一管理鄉村兩級的財務。對鄉(鎮)屬行政事業單位實行 “集中核算”，對行政村實行“村賬鄉理（監）”。

從2004年1月開始，三門峽市各鄉鎮全部成立了鄉（鎮）村財務服務中心，實現了網絡聯通，完成了軟件初始化、建賬等基礎工作。通過改革，改變了農村財務分散管理的局面，實現了會計服務與會計監督的有機結合。 在建立鄉（鎮）村財務服務中心后，所有的賬目、資金來源和使用去向都定期上墻公布，每一位群眾都可以持有效證件到“中心”查詢資金使用情況，從而實現了對資金使用全過程的“陽光”監督。鄉（鎮）村財務管理體制改革的實施，形成了市、縣、鄉、村四級會計集中核算，鄉鎮財政監督真正做到了“橫到邊，豎到沿”。

3、農村“三資”監管從源頭上預防了腐敗的發生。農村集體的資金、資產、資源（簡稱“三資”）管理關系農民群眾切身利益，事關農村和諧穩定發展。2008年三門峽市又在鄉鎮原來的鄉（鎮）村財務服務中心的基礎上,建立了“三資”代理服務中心，負責農村集體“三資”管理，實現了農村“三資”管理方式的根本改變，在市、縣、鄉實現了三級網絡貫通，形成了農村“三資”三級監管體系，從源頭上預防了腐敗的發生。

目前，通過市農村“三資”監督管理中心可以直接查詢全市62個鄉鎮、14個街道辦事處、1342個行政村及近萬個村民組的農村“三資”管理情況，包括各鄉鎮、各村組每天的每一筆財務收支、固定資產變動和農村集體資源的變動情況；查詢各項惠民補貼資金的發放明細。

三門峽市委書記楊樹平、市長趙海燕、常務副市長趙中生、紀委書記吳云等市領導高度重視農村 “三資”管理工作，曾多次親臨市農村“三資”監管中心指導工作；2012年3月份中紀委黨風辦副主任林翼民親自為三門峽農村“三資”監管中心揭牌,對三門峽市高起點的“三資”監管建設給予稱贊；7月份河南省王鐵副省長率領省有關廳局長專程到三門峽市視察農村“三資”監管網絡系統建設情況并給予了高度肯定。

二、全面鋪開鄉鎮財政監督的方法

（一）借鑒先進做法,開辟鄉鎮財政監督新境界

伴隨著“鄉財縣管”、“村財鄉理”尤其是農村“三資”監管的實施,鄉村財政財務監督得以加強,并從源頭上保證了財政資金的安全發放,針對鄉鎮一級沒有設立專門的財政監督機構的現狀，一些地方進行了積極而有意義的探索，使鄉鎮財政監督發揮了更大的作用，值得推廣學習。如：山東省臨沂市蒼山縣在鄉鎮設立了鄉鎮財政監督辦事處并派駐監督員，在全國尚屬首例，有效破解了鄉鎮財政監督“缺位”的難題；湖北省創新鄉鎮財政專管員制度積極延伸財政監管鏈條,明確要求全省各級財政部門從2012年起強力推進建立鄉鎮財政專管員制度，確保省內每一個村都有固定的鄉鎮財政專管員,專門負責處理與財政資金發放管理和村級財務管理相關的業務工作。

（二）鄉鎮財政監督自身應趁勢而上

首先是國家強農惠農資金不斷增加，其次是網絡信息化技術不斷更新以及在財政管理中應用，第三是有關財政監督政策相繼出臺，第四是“鄉財縣管”等一系列鄉鎮財政管理模式的創新，尤其是即將全面推行的“省直管縣”財政改革都給鄉鎮財政監督提出更高的要求，同時也為鄉鎮財政監督提供了巨大的發展空間。大家就下一步鄉鎮財政監督如何積極作為獻計獻策，提出了許多寶貴的建設性意見。

首先，要站在講政治、講大局的高度，充分認識到加強鄉鎮監督工作

是實踐科學發展觀、落實國家強農惠農政策、統籌推進城鄉發展、實現財政科學化精細化管理的重要舉措，更是鄉鎮財政部門的本職工作。鄉鎮財政所要準確定位自身的監管職責，建立健全資金使用、監督管理目標責任制；加強干部培訓教育，以提高財政所人員監管能力和服務水平；完善崗位流動機制，激活工作的積極主動性。第二，鄉鎮財政所應不等不靠，主動加強與涉農資金有關部門的聯系,對財政資金的審核、撥付、使用情況進行全方位的監控，并執行財政涉農資金公開制度，接受社會各方面的監督。要始終堅持做到“回頭看”，堅持自查與整改相結合，建立健全事前、事中、事后相結合的監督機制。第三，縣鄉政府要針對當前大部分鄉鎮財政機構存在的事業單位性質和財政人員非公務員身份的情況，盡快還鄉鎮財政機構和財政人員應有的行政執法監督主體資格和行政執法權。第四，鄉鎮財政干部要立足財政本職工作，認真學習預算法、會計法及財政部頒布的一系列有關鄉鎮財政監督的指導性文件和計算機網絡知識，提高自身業務素質，充分利用財政監督信息化網絡建設的先進成果，趁勢而上，積極作為，最大限度地發揮鄉鎮財政就近就地的監督作用。