完善地方申報中央資金項目庫管理機制的政策建議

◎羅建農

鏈接：中央專項資金，是指由中央財政預算下撥的具有專門指定用途或特殊用途的資金。一般此類資金都會要求進行單獨核算，專款專用，不能挪作他用。而中央資金項目庫則是指依照符合公共財政思想的指標量化體系，將中央資金專項項目按照指標體系要求進行量化評價，并整理評價結果數據形成的數據庫系統。

在每年的全國“兩會”上都會公布上年度和本年度中央公共財政項目（以下簡稱中央項目）預決算投資龐大的資金數據，但人們在生活中并不能很快看到投資項目帶來的變化，藍圖與現實之間的反差，使社會多方人士越發開始質疑財政資金的去向，造成這一現象不是財政資金管理問題，而是項目管理問題。造成中央項目慢的原因有很多，本文從項目管理角度分析中央項目預算執行慢的成因及政策建議。

造成這一情況的原因之一是項目庫的管理機制建設缺失。項目綜合管理方面存在嚴重不足和機制缺失，沒有一套完整、統一、規范的項目管理機制，如項目從可行性研究、立項批復、概算批復、勘察、設計、招投標、資金落實等各項前期組織管理環節上落空，造成項目不能如期開工，中央財政項目資金到位后難以下撥項目實施單位。

原因之二各行業對基本建設項目的管理能力大相徑庭。中央項目有十幾個大類，幾乎涉及政府所有行政主管部門，其項目管理遠非財政一個部門所能左右，例如在檢查中發現有個縣的某類項目的累計結余資金相當于三年中央預算資金的總量，由于項目管理實施問題致使縣財政無法撥付相關資金。

原因之三是項目前期費用沒有制度保障。由于對項目是否能得到中央部門批準存在不確定性，因此地方對項目前期工作經費投入甚微，因為前期費用投入多而項目不能夠得中央部門的批準，其費用就無從消化從而成為無效成本，因此項目有關單位會盡力減少項目前期費用，結果是項目前期準備工作不扎實，加之地方配套資金不落實，這都是造成項目不能按文件批復要求盡快實施的原因。為進一步提高中央項目預算執行力度，本文從建立健全項目庫管理體制機制方面提出以下政策建議。

一、建立完善中央財政公共投資項目庫管理機制

中央項目實行項目庫管理，由中央部門制定地方申報中央投資項目庫管理機制，中央部門只對地方項目庫中的項目進行專項補助，一是管理機制可發揮上下溝通熱線的傳導作用，中央與地方部門都可根據宏觀經濟形勢與地方具體實際的結合加強聯系與互動；二是可防止地方出現等、靠、要的思想，只要是庫里的項目都應享受中央補助，應調整目前規定的項目前完成不能享受中央財政補助甚至認為是騙取中央資金的政策，應該允許后到的中央項目資金經報批或報備程序后，用于項目庫中其他項目的建設，不能讓主動創新者吃虧，主動創新是社會經濟發展的靈魂；三是可發揮政策的激勵機制作用，鼓勵地方應根據社會經濟發展的迫切性、關鍵性、傳導性，在中央投資沒有到位的情況下，地方可自籌資金先行完成項目建設；四是可發揮政策的監督約束機制作用，通過實行項目申報責任制，明確項目申報主管單位和項目申報組負責人的責任，以保障入庫申報的項目都能做好前期準備工作，項目庫管理機制的缺失成為加強中央項目預算執行的短板，成為制約預算進度的重要因素，通過完善機制財政監督的關口也可以據此前移。

二、實行項目庫管理可兼顧短、中、長期計劃和實行動態管理

項目庫建設有利于地方安排短期、中期、長期項目，做到項目庫年度計劃和三、五年規劃項目相結合，以區分項目的輕重緩急，根據社會經濟需要進行動態管理，并每年提前將更新項目建設年度計劃項目和五年規劃項目上報中央部門備案，可以保證項目的科學性、規范性、及時性、有效性，在保證中央積極的財政政策實施時，地方有足夠的項目可選基礎上，上報制約地方經濟發展瓶頸能產生最大社會效益和經濟效益的項目，入庫上報項目可以做到前期準備工作的相關資料文件齊全，以改進目前中央投資金項目實施中，資金等項目多于項目等資金的怪現象。

三、財政預算對項目庫管理機制維護運行安排項目費用

中央和地方財政給項目庫運行管理安排預算經費，經費只能專門用于擬定進入項目庫的建設項目的前期準備工作。目前項目立項調研可行性調研等前期工作沒有經費保障，一是地方財力不足，二是對項目管理重要性認識不到位，其對管理是第一生產力，管理是財政績效提高的重要工具認識不足，可以保證項目的科學性、嚴謹性和有序性，既可以防止出現中央積極財政政策開啟時的盲動性申報、隨意性和無序性申報可能造成的中央財政資金有效性下降，又可以防止項目批復下來但由于前期準備工作不足，不能及時開工以拉動經濟增長。

四、實行項目庫管理有利于中央項目調整變更的管理

要明文規定并告知地方各級政府項目管理部門中央項目資金的調整政策權限，如項目的建設內容、資金量的調整權限，變更建設項目性質、增減項目的建設內容等都應進行明確的各級政府部門批準的政策權限，減少目前地方擅自調整變更項目以及由此可能帶來的尋租等不利于和諧社會的現象，防止出現項目資金使用類型沒變但項目性質超出政策目標的現象，項目調整變更的申報批準程序應簡捷，但是都應實行批準制以明確責任，對中央財政已下達的項目，地方如在現實工作中確實難以實施時應報政府管理部門批準后執行，對不履行項目庫管理機制程序，擅自調整變更項目的行為人應依據項目管理機制等政策法規給予相應的行政處罰。

通過地方建立項目庫管理機制，增加了中央財政對項目的前期投入，將對提高中央項目預算執行的質量、進度都有事半功倍之效，在建立完善管理機制的情況下，明確責任，財政監督就有了明確的目標和標準。