地方財政監督的方向性選擇探析

◎宋立根 張淑春

鏈接：地方財政監督是指地方財政監督主體對各級政府和預算單位的財政資金收支活動的合法性和有效性實施的監察和督導。在我國，地方財政監督事業是在1994年“分稅制”改革確立了“一級政府一級財政”的財稅體制之后催生的。

黨的十八大報告中提出“支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。”所謂“全口徑”，就是在預算決算管理上不能有例外，不能有些部門收了錢、花了錢卻不受控制和監督。預算支出資金使用方向正確與否、花的錢“值得不值得”、花的錢“效果好不好”都是全口徑預算決算管理和監督的關注點。對于財政監督專職機構而言，首先要實現全口徑預算決算的監督管理，進一步加強財政監督職能，完善各項財政管理；進而，配合國家機關行使預算管理權，加強對財政專項資金的立項管理，提升財政監督管理水平。

一、地方財政監督的現實背景

隨著我國經濟飛速發展，地方財政實力不斷增強，加上中央政府不斷加大對地方的轉移支付力度，地方財政手中掌握了更多的公共資源。進一步將有限的財力用在重點領域、重點項目、重點地區，解決重點問題上，切實加強財政投資評審、項目績效管理和績效監督；進一步加強所有財政專項資金監管以實現可量化、可考核，優化財政資源配置和財政運行安全高效成為重中之重。

（一）財政收支規模不斷擴大

以河北省為例，河北省財政收入和支出的規模快速增長，不斷邁上新臺階。2002年全省財政收入總額突破500億元，2005年突破 1000億，2009年達到2021億元。2011年達到3020億元；全省一般預算支出2002年為577億元，2009年達到2348億元，2011年達到3509億元。財政收支規模的不斷擴大，意味著財政監督管理的工作量也越來越大。

（二）財政監督工作涉及面不斷拓寬

初步統計，近些年來國家出臺的涉農補貼政策就有22項，補助對象包括企業法人、農戶及特定人群等，財政服務的范圍越來越寬，補助對象越來越廣，管理內容越來越細，同老百姓切身利益也越來越緊密，財政資金管理難度增大，財政監督的重要性越來越凸顯。

（三）社會對財政部門的關注度不斷提高

近年來，社會各界及廣大民眾對財政部門和財政資金使用的關注度越來越高，民主意識逐步增強。財政主管業務部門、財政補貼對象的民主意識越來越高，各級人大代表、政協委員和社會媒體的民主意識、法制意識、監督意識不斷增強，對財政關注度和期望值越來越高。

（四）財政監督面臨的挑戰不斷突出

改革開放以來，經濟社會發展快，轉方式、調結構、促消費任務艱巨。從當前來看，國外金融危機深層影響和國內經濟發展深層矛盾日漸顯現，加快轉變經濟發展方式對財政資金的需求量不斷增大；財政收入有限性和財政支出無限性矛盾突出。花好、用好有限的財政資金，保證財政資金安全和財政干部安全，使得財政監督工作的難度加大，財政監督管理的任務日趨艱巨，財政監督面臨的挑戰也越來越大。

(五)財政監督亟須研究的問題不斷增多

對在市場機制環境下如何規范財政收支監督，如何加強對社會經濟領域中介機構的行政監督，如何結合財政派駐監督工作，對財政監督事業從理論到實踐都提出了新的挑戰。特別是隨著預算改革的不斷深入，如何建立與市場經濟相適應，與財政預算編制、預算執行相聯系并相互制衡的財政監督機制，充分發揮財政監督機構的職能作用，進一步提升了財政監督水平亟待選擇方向。

二、提升地方財政監督效能的方向選擇

基于當前經濟、政治、社會、文化等方面的巨大變化及公共財政改革的不斷深化，地方財政監督機構要適應這些變化需要進行轉型成為必然。

(一)樹立宏觀意識，更新財政監督理念

要學會高位思考，堅持把財政監督工作為財政管理大局服務，為經濟社會發展服務，在就是要在財政監督體制和機制建設上圍繞財政資金安全性、規范性和有效性進行頂層設計，從制度上實現財政資金運行的制約與自控；在監督內容上，緊緊圍繞加強對政府全口徑預算決算的審查和監督開展監督檢查，密切關注重大財稅改革和財政專項資金政策的執行情況，積極開展有效的監督檢查，規范部門政策執行行為，以保障財政政策執行效果。

（二）加強制度建設，提升財政監督水平

進一步加強內部管理和規范財政監督檢查行為，對內部管理制度、業務操作規程進行修訂，進而嚴格工作程序。著力解決地方財政監督在工作部署上被動接受任務多，積極主動跟進謀劃少；在財政監督效果上監督檢查經常性工作多，受到社會關注的亮點工程和精品工程少；在財政監督影響力上檢查基層任務多，取得領導肯定和社會認可的有效結果少；在財政檢查方式上，粗放性檢查多，為財政管理提供決策服務的深層分析和有價值的成果少的現象。

（三）加強機制建設，實現科學監督

建立健全配套的財政監督機制，并與現行財政管理模式進行融合，切實形成對財政各項風險進行事前預防、事中控制、事后監督糾正的動態監控機制，為財政資金構建規范、安全、高效的運行環境。這些機制建設主要包括：

1、信息共享機制。打破現有的財政專職監督機構與業務部門之間，業務主管部門與財政部門之間信息不對稱的瓶頸，保障財政信息、業務信息在不同監督層面和不同監督單元之間順暢地流動和獲取，促進財政專職監督和關聯監督資源的整合和相互促進，以共同解決財政管理中出現的問題。

2、溝通協調機制。在財政監督機構與相關業務部門之間；財政、稅務、審計、銀行等相關部門之間；省、市、區縣專職機構之間，構建和深化溝通協調機制，實現全口徑預算信息資源共享，相互協調，使財政檢查結果能夠有效地促進財政管理各項工作。

3、內控制約機制。強化財政業務部門內控機制，加強對其履行職責等內部管理情況的監督，當財政資金審核、撥付以及使用信息不相符時進行預警。通過設置預警，及時發現、提醒并糾正資金審核、撥付不及時，預算單位違規使用資金等情況，及時發現和糾正財政管理和財政運行中存在的問題，不斷完善財政管理，提高資金分配的科學性和安全性。

4、績效監督機制。強化重點檢查監督方式，努力構建起科學運用績效評價方法，對照統一的評價標準，按照績效的內在原則，對財政支出行為全過程及其效果進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判的績效監督機制。避免政府有效調控信號、政策工具作用“打折扣”,從而直接發揮財政績效監督職能。

三、地方財政監督的方向性選擇

（一）搭建溝通平臺

各級財政監督專職機構要與各級人大及其常委會等國家權力機關，就加強對政府全口徑預算決算的審查和監督搭建一個專用平臺，進而開辟財政監督理論與實踐相結合的科研機構，研究如何正確發揮國家權力機關作用，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督的路徑與方法。同時，搭建財政監督文化交流的平臺，讓所有監督主體都有機會參與其中，積極探討強化相互學習，互相啟迪，共同提高。既提升各級財政監督專職機構干部政治素質、思想素質、理論素質、業務素質、心理素質，又提升了政策研究能力和組織協調能力，這將對培養財政監督人才起到非常重要的推動作用。

（二）明確定位重點

從完善財政監督管理機制入手，在嘗試向業務主管部門、重點項目派駐財政監察組的基礎上，一是要求派駐財政監察組要滲透到派駐項目所屬部門的業務活動中，實現對重點項目的事前和事中監督，確保重點項目順利實施。二是以重點項目派駐監察為切入點開展績效監督。實施績效監督是在當前形勢下，提高地方財政資金使用效益的內在要求，同時也是加快財政監督改革的必然趨勢。隨著地方經濟社會的不斷發展，市、縣的財政收入快速增長，基于“事權”與“財權”相匹配的原則，地方財政在確保解決“吃飯”問題的前提下，將越來越多的資金用于民生建設，與普通老百姓生活密切相關，不斷加大民生資金的監督檢查力度，確保民生政策落實到位，積極開展重點項目支出績效監督，切實提高財政支出效果。三是拓展監督范圍，要覆蓋事關民生的教育、醫療、衛生、就業、“三農”等焦點領域，要對重點財政專項資金進行全過程監控，確保資金管理合規、高效。四是面對日益增長的財政收入規模和復雜多變的經濟形勢，確保稅收的依法征收、應收盡收，依托掌握企業日常運行的優勢，不僅要監督企業依法納稅的情況，更要做好稅源評估，測算財政增收潛力，為政府科學制定財政收入計劃提供真實可靠的決策依據。

（三）依托信息技術

財政部黨組成員、紀檢組長劉建華同志在出席財政監督信息化建設現場會時曾指出，從財政監督的角度看，信息化建設對于財政監督方式方法的變革和創新起著重要作用，對于緩解人少事多的矛盾和提高財政監督績效，對于建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制，都會產生巨大的推動作用，這是推動財政監督科學發展的重要抓手。信息化建設不是單純的技術問題，更主要體現為管理問題，可以說是一場管理革命，是對傳統財政管理模式的重大改革和創新，是深化財政改革的重要內容，也是反腐敗源頭治理的重要舉措。積極推廣應用財政專項資金即時分析監控系統，探索創新財政監督方式，豐富財政監督手段，利用信息化技術支撐實施財政監督，以財政信息化監督為抓手，不斷推進財政專項資金即時分析監控系統的應用范圍和水平。

1、要實現由事后監督向全程監督的轉變。通過覆蓋省、市、縣三級財政部門的專項資金實時分析監控系統，實現財政專項資金的全景展現，每一筆專項資金的分配、下達、配套和使用情況一目了然；

2、要實現財政專項資金由部分監控向全面覆蓋的轉變。通過實時分析監控系統，匯總全部財政專項資金的數據和信息，以突破傳統賬務檢查及采集紙質資料的制約，使財政監督貫穿于預算指標管理、支出管理、政府采購管理等多個方面，延伸到財政資金使用和管理的各個部門，滲透到各個環節，使監督檢查貫穿于財政預算管理的全過程。與以往相比，利用即時分析監控系統開展財政監督檢查，既要擴大財政監督的檢查面，提高財政監督效率，又要降低監督檢查成本。

3、要實現財政監督由無序低效向高效快捷的轉變。通過系統提供的監測預警功能，對改變項目用途、金額大于50萬元采用授權支付的專項及公益性項目支出等五大類預警項目進行實時監控，同時檢查人員根據系統查詢的情況開展有針對性的財政監督檢查。

4、要實現由財政監督人員單兵作戰向財政全員監督的轉變。這一分析監控系統通過對資金運行過程的全程進行實時監控，把省、市、縣三級財政部門的資金管理使用情況呈現在系統的監控之下，財政監督部門要實時掌握每一筆財政資金的來龍去脈，對財政部門內部專項資金管理工作形成相應的控制與約束，同時財政監督業務應由過去依靠監督部門獨立推進轉變為每個財政業務管理人員積極參與，使用系統查詢分析資金運行情況，及時發現問題并糾正，從而強化了財政業務管理人員的財政監督意識，防范化解了財政資金在分配和支出過程中潛在的風險。

當前，地方財政監督工作缺乏成熟的模式，面臨很多困難很多，機制建設需要不斷深化，地方監督機構和隊伍建設需要不斷加強。地方各級財政監督機構要牢固樹立為財政管理服務，為財政改革服務，為中心大局服務的思想，從建立健全穩定長效的財政監督機制出發，從地方財政管理要求和財政資金運行特點入手，積極探索財政監督全過程的有效模式，以實現地方財政監督機制建設新突破。