中國式養老：靠市長？靠市場？

□ 特約記者 江山

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中國式養老：
靠市長？靠市場？

□ 特約記者 江山

“政府該投入的地方，必須投入，不能用市場規律解決所有問題。這個理念如果不解決，中國的養老服務不會有太大改觀。”

2013年7月6日，北京“寸草春暉”民辦養老院，老人們在花園內活動。圖/CFP

位于北京市朝陽區的和平家園社區以30％多的老齡率，成為中國老齡社區的一個縮影。

這個社區始建于上世紀50年代末，小區內60歲以上老人有5000多名，80歲以上老人700多名。周圍還有9個類似社區，將近半數老人空巢。

王小龍的“寸草春暉養老院”就設在這里。這是一個真正意義上的民辦養老院，由他和幾個清華同學在2012年共同出資1000萬元籌建。

“寸草春暉”開業八個月就已住滿，這在業內幾乎算是奇跡，但王小龍依然有太多的困惑：“土地和成本就像壓在頭頂的兩座大山，絲毫不能松懈。”他把這些困惑寫進了給民政部的建議中，作為對《關于加快發展養老服務業的若干意見》（下簡稱《意見》）征求意見的回復。

2013年9月13日，這份醞釀三年之久的文件終于以國務院的名義全文發布。從市場的反應來看，這是國家力推養老服務業發展的利好消息，不少涉養老概念股票全線大漲。

然而在中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞看來，當前中國養老業困境的癥結仍在于“政府支持不夠”，以此來看，“這份文件有進展，但進步不大，在籌劃養老業發展上思路仍然不夠清晰。”

做地產還是做服務？

王小龍是個十分細致的人，看見路邊歪斜的花盆會隨手擺放整齊，看見地毯上留下的污漬也不忘囑咐工作人員清理干凈。

這份細致也體現在“寸草春暉養老院”的很多細節上。周六上午，二三十位老人圍坐在院子中間的百年古樹下唱歌。初秋漸涼，每位老人的座位上都有一個厚厚的棉墊子。

“寸草春暉”接收的老人平均年齡在80歲左右，基本都是需要長期照料的失能和半失能老人。這部分老人的照料不僅讓政府和子女“很頭疼”，也常常被一般公辦養老院“拒之門外”。

“中國當前養老業有幾個特點，養老機構關起門來只做機構的事，社區一般都是保姆公司或家政公司來做服務，但這樣很難保證持續性，特別是社區服務的穩定性和專業性都很差。”王小龍告訴記者。

“寸草春暉”目前有100張床位，“以這個平臺為基地，能把人固化下來、服務固化下來、流程固化下來，就能以點帶面進行服務。養老機構照顧了30個人，同時還能為社區的幾千名老人提供服務。”王小龍說。

這些細致和用心換來了“寸草春暉”的快速成長。開業八個月全部住滿，遠超同行業三四年才能住滿的速度；平時基本處于“滿員”狀態，入住需要排號。

這樣的成績并沒有讓王小龍感到意外。中國社會的快速老齡化和養老市場潛在的巨大需求已經成為各方共識。

據民政部統計數據，截止2012年底，我國60周歲以上老年人口已達1.94億，2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。

從2010年開始，國家發改委和民政部就開始著手起草《關于加快發展養老服務業的若干意見》，以期對當前及今后一個時期我國養老服務業發展做出系統安排和全面部署。

在醞釀三年之后，該《意見》于9月13日正式對外公布。在中國公益研究院養老研究中心代理主任高云霞看來，《意見》的出臺是為平衡養老事業和養老產業，從整體上推進養老服務業態的發展。“《意見》的核心內容是明確政府和市場的定位，政府要發揮兜底作用；同時要推動社會資本進入養老服務業，發揮社會力量唱主角的作用。”

但事實上，中國政府吸引民間資本參與養老機構建設的政策取向由來已久。2000年以來，我國陸續出臺了《關于加快實現社會福利社會化意見》《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》等文件。

2010年，《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》明確表示，要通過用地保障、信貸支持和政府采購等多種形式，鼓勵民間資本投資興辦養（托）老服務和殘疾人康復、托養服務等各類社會福利機構。

“其實社會力量不用動員，他們已經在很積極地參與了。”唐鈞告訴記者，但問題在于，現在投資養老業的相當一部分人都是房地產商人，把養老當做房地產來做。

今年8月16日國務院常務會議上提出，要深化改革加快發展養老服務業的政策措施，激發市場活力，使企業逐步成為養老服務的主角。這種背景下，更激發了房地產企業大舉進軍養老產業的決心。

粗略統計，目前包括萬科、保利、招商、遠洋在內的30多家房企，已經在全國范圍內大力開發養老地產。

現實中，養老地產往往被開發商異化成以養老之名只開發房地產的“拿地模式”。從結果來看，這些“超大型”養老地產，由于地處偏遠、配套服務與養老項目脫節、難以滿足老年人需求，往往陷入“空置”的窘境。

“現在中國投資養老事業的人很多，但是很少有人把服務、照料作為核心來做，而是房地產的‘換湯不換藥’。”唐鈞指出，從這一點已經可以看出政策的弊病所在，“社會力量參與已經無所謂是亮點了，現在要解決的問題是，怎么把養老產業真正做成服務的產業。”

“非盈利養老”難獲支持

“寸草春暉”占地2500多平米，位于北京的北三環內，由經營不善的賓館改造而成。

在寸土寸金的北京城內，為提高使用效率，王小龍盡可能壓縮一切不必要的軟硬件成本，“我沒有自己單獨的辦公室，和財務擠在一起。因為作為民營機構來說，所有的投入都是自己的每一個銅板，既沒有國家的硬件投入，也沒有國家提供的人員編制和補貼。”

王小龍面臨的“捉襟見肘”在民辦養老院中極為普遍，特別是人員和房租費用沉重。“像我們這樣的民營社區養老院，全住滿情況下，收回成本需要6到7年，這還不包括護理帶來的賠償風險。我們用租寫字樓的價格在城里租地做養老院，壓力可想而知。”王小龍說，為此很多民營養老院選擇遠郊區，但是又很難滿足老百姓就近養老的需求，造成城里養老院一床難求，城外卻空空蕩蕩。

此前，不少地方政府也意識到這一點，試圖通過政策對民辦養老機構進行資助和補貼。2009年，北京市民政局與財政局聯合出臺了《關于社會力量興辦社會福利機構運營資助辦法》。

今年3月，北京市民政局局長李萬鈞表示，北京市將在原有補貼辦法的基礎上進一步提高標準，民辦養老機構運營階段的補貼標準將由原來的收住一位老人每月200元至300元提高到300元至500元。

養老地產、以房養老等模式目前飽受爭議。圖/CFP

許多民辦養老院只能拿到“床位補貼”，卻享受不到“建設補貼”，因為獲此資助的前提是“土地必須自有”。

事實上，除地產公司所辦的養老院能夠滿足“土地自有”的條件之外，其他民辦養老院基本無法滿足這一條件，因為土地是租來的。

“這項規定可能是想確保這個機構長期做養老服務，以免拿到補貼但后期不再做養老。”高云霞說，但這一點確實不利于優惠政策的落實，“很多中小型養老機構都是租用的土地。”

“像我們這樣完全靠租房做養老的，在經濟實力上很有限，但我們解決的問題是實實在在的。”王小龍說。“寸草春暉”目前注冊的性質是“民辦非盈利”，但和公立機構相比，扶持政策既不公平也不靈活，很難有發展的活力。

對于國務院此次出臺的《意見》，不少業內人士認為，《意見》在鼓勵民間資本進入養老服務市場的土地、稅收、補貼等關鍵要素上都實現了突破。

例如，《意見》中提出，民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構享有相同的土地使用政策；對非營利性養老機構建設要免征有關行政事業性收費，對營利性養老機構建設要減半征收有關行政事業性收費。

“《意見》中雖然提到民辦非盈利機構能享受的一些扶持政策，但這一節非常突兀，前后都沒有提到如何倡導‘非盈利’。”唐鈞告訴記者，這份《意見》的基本思路，還是一個市場化的思路，但是中國70％的老人都是低收入，市場化養老對大多數老年人來說是不可及的。“政府要發展的，不是市場化的養老。政府最主要的應該做非盈利的養老，這樣對大多數老人來說才是有意義的。”

避免重蹈“醫改”覆轍

在很長一段時間內，養老機構被定位為提供社會福利的“事業單位”，由此導致公辦養老機構的問題重重。

北京市第一福利院、北京市第四福利院、北京市第五福利院地理位置優越，是北京市養老院的“招牌”，第一福利院長期有近萬人在排隊入住。

“我們開玩笑說，北京的第一福利院和第五福利院，住著的都是活蹦亂跳的老人。”唐鈞告訴記者，這些老人或者有錢，或者有權，他們本來不需要這些服務，但資源卻都被他們占用了。真正臥床不起、甚至失智失能的老人，其實并不在服務范圍內。

“很多公辦養老機構占用了場地設施，但后期的運營管理沒有跟上，造成了很多資源浪費。”高云霞坦言，在鼓勵新建養老院的同時，“存量”如何改造和優化是一個問題，“街道的很多養老院都是閑置的，這是個很頭疼的問題。”

對于公辦養老機構效率低下、管理不善的問題，此次《意見》也明確提出要開展公辦養老機構改制試點，鼓勵“公建民營”的方式進行運營。

“這對我們是一個利好消息。”王小龍說，“寸草春暉”未來的發展方向是“連鎖化”經營。他希望政府能夠提供免費用房、低租金用房或給予有力度的租房補貼，鼓勵優秀民營養老院做強做大。

“很多民營養老院選擇遠郊區，但是又很難滿足老百姓就近養老的需求，造成城里養老院一床難求，城外卻空空蕩蕩。”

“做強做大”的理想顯然遭遇了更多的困難，“是利好，但我怎么才能接手呢？”王小龍對其中的艱難深有體會，“這就像個‘燙手山芋’，很多街道辦的養老院明明做不好，明明賠錢，但就是不愿意放手。”

“談了幾個月，一直在扯皮，寸步難行，有的街道甚至希望通過按市場價轉讓來掙錢。”王小龍坦言，“北京市民政局一直很支持我們拓展，但民政局能協調的部門太少，協調不了街道的事。”

而“公建民營”項目在北京市也出現過偏差，曾經作為北京市樣板的“匯晨老年公寓”在很多方面都備受爭議。

“很多項目都被他們拿走了，招標過程就是走個形式，條件都是為他們量身打造的，把其他社會資本都擋在了門外。”一位業內人士告訴記者，“他們拿走了政府的資源，但沒有提供更好的服務，收費也并不比完全民營機構低。”

“鼓勵社會力量參與養老沒錯，但參與有兩個方向，一個是盈利的，一個是非盈利的。也就是說，一個是市場的，一個是準市場的。”唐鈞認為，此次國務院的《意見》，倡導的方向并不明顯，仍然含糊，“鼓勵民間參與，實際上是政府想少出錢或者不出錢；如果鼓勵非盈利事業的發展，意味著政府肯定要出錢。”

在唐鈞看來，符合中國國情的養老模式應該是：60歲老人退休后，不需要太多社會支持，主要是居家養老。75歲或80歲以上老人，需要一部分照料，而完全不能自理的老人都應該進養老院。

他設想，對每一個這樣的老人，應該由一個評估委員會對老人進行需求評估后得出結論，需要什么服務、老人自己負擔多少、政府再補貼多少。

而對于《意見》中提及的開展“以房養老”試點，唐鈞也并不看好，“這對民資的參與是一個誘惑，對提供養老的機構也是個誘惑，但是這個設想，在當前中國來說基本是不可實施的，只有很少的人能選擇。”

在他看來，政府保障和市場化方向仍然是兩個“矛盾”的方向，“醫療也好，教育也好，我們已經看到了市場化的結果，養老問題也是一樣。醫改多年不成功，現在倒回來進行改革，仍然不太成功，仍然沒有擺脫市場化取向，醫院仍然在追求利潤。”

“政府該投入的地方，必須投入，不能用市場規律解決所有問題。”唐鈞表示，這個理念如果不解決，中國的養老服務不會有太大改觀，“最多兩三成的老人能享受到養老服務，其他只能望洋興嘆。”

□ 編輯 郭鐵 □ 美編 王迪