農地流轉風險與農民權益保障機制探索

○張玉娟 李 彬

（長江師范學院經濟與工商管理學院 重慶 408100）

一、問題的提出

土地流轉是土地產權在不同經濟實體之間的流動和轉讓，是改造傳統農業、發展現代農業的前提條件。隨著城市化進程的加快，土地的需求越來越大。黨的十七屆三中全會提出“允許農村土地承包經營權流轉”，實現了城鄉土地價值與使用價值的統一，農地物的和信用的使用價值的統一。根據第二次全國農業普查結果推算，到2006年，全國農地流轉率達16.0%，中國農地流轉面積已占耕地面積的近1/5?！笆濉币詠?，農地流轉將更加活躍，預計今后三十年內，仍是中國土地流轉的高峰期。

近年來，有關土地征用、經營權流轉、補償費分配糾紛等案件逐年增多。據調查，土地問題引發的社會沖突約占全部農村群體性事件的65%，農民上訪60%以上和土地有關，僅2007年，全國共查處和糾正損害農民土地權益問題達211萬多個，農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農民維權抗爭的焦點?！胺N田無地、就業無崗、低保無份”的“三無”農民達到6000多萬，且呈增長趨勢。而部分基層政府在追求地方經濟發展和緩解本級財政困難的雙重動力之下，試圖爭取更多的農村土地流轉利益，低價流轉農地，或對變更農地性質的行為不聞不問，其結果導致農民權益損害日趨嚴重，農地流轉風險越來越大。隨著農村社會的重構、失范、農地流轉風險的裂變、耦合，農民權益問題將更加突出。由此可以判定：土地流轉風險管理不僅是土地經濟學問題，而且是涉及農民權益、關系農村社會穩定的土地政治學問題，迫切需要對農地流轉風險進行防范，以緩解農村社會矛盾，回應農民群體合法、合理的權益訴求，從而對于穩定農村、把握大局、和諧發展，具有較大的現實意義。

隨著不確定性分析理論及其方法和技術突破性進展，不確定性和信息經濟理論及其分析方法和技術在商務、安全保障、金融投資、政府行政及公共政策等研究領域受到多方重視，并被廣泛應用于組織（企業）風險管理的理論和實踐中。由于農村土地流轉本身所固有的、不同于工商企業的特征，使得上述不確定性和信息經濟理論及其分析方法和技術在農村土地流轉風險管理分析中具有了新的特點?；诖?，在對比和借鑒西方管理學者在風險管理理論和實證研究成果的基礎上，考慮到西部地區農村土地流轉風險的特殊性，本文以農村土地流轉風險防范為手段，以農民權益保障為目標，識別和評估農村土地流轉風險，探索有效的風險防范措施，保障農民權益和公平正義得以實現，為風險管理理論、方法及技術研究與農村土地流轉研究的結合從而開辟風險管理理論應用的新領域，提供一些嘗試。

二、農民權益保障：農地流轉風險管理的內在動力

根據當前實行的家庭聯產承包責任制，農村土地流轉只能是土地使用權流轉。土地使用權流轉是農戶把通過家庭聯產承包責任制獲得的承包經營權讓給他人或其他經濟組織，保留承包權，轉讓使用權。近年來，隨著工業化、城市化、農業現代化進程的逐步推進，農村土地征用和流轉面積不斷增加，村集體和地方政府與農民利益分配問題、農民與農地流轉后的經營主體間的關系問題伴隨而來。農村土地流轉過程中，必須保障農民合法權益不受侵害。事實上，農民維權的目的多是要求補償受損的利益和實現村民自治，或是要求解決失地又失業問題。一旦利益訴求被長期壓抑，那么一些突發事件便會成為農民權益維護的載體，若再被少數違法者或敵對勢力利用，農民維權的群體行為就可能演變成為暴力性、破壞性極強的對抗性社會沖突，加劇社會風險。

針對目前因農民權益受損而誘發集體性維權事件頻頻發生的現象，要保障農民權益，實現農村社會的和諧發展與基層政權的穩定，關鍵在于農地流轉中加強對農地流轉風險管理的制度設計。長期以來，基層政府對農民權益流失后采取“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”政策，一旦某些群體性事件產生了不良的示范效應，極易因個別事件引起利益相關者的心理共鳴，使參與人數及區域不斷增多和擴大，從而對國家的法制秩序、治安秩序、交通秩序造成沖擊和破壞，嚴重影響整個社會的和諧穩定。

隨著農村土地承包經營權流轉的穩步推進，流轉速度越來越快，流轉規模逐年擴大，流轉大戶不斷增多，流轉作用更加明顯，流轉風險也逐步顯現。土地流轉風險管理是指擁有農業用地承包經營權的農戶將其土地使用權轉讓，它涉及到風險防范的預警機制、風險識別、風險評估和風險處置四個方面內容。我們重點探討農地流轉中風險識別、風險處置以及與此相關的流轉農戶的權益保障內容。因此需要加強國家政策法規的宣傳教育，讓農民真正了解自己的權利與義務，并提高基層干部和農民的風險識別與防范能力，及時化解社會矛盾，改善干群關系；要整合多部門、多層次、多主體的社會資源，構建農村風險應對機制，對不同類型的社會風險采取不同的風險應急預案，及時回應農民訴求，遏制沖突的不斷升級惡化；要充分發揮村民委員會、農業合作社等民間力量在農村糾紛中的調解作用，發揮各級行政機關的行政解決機制，發揮各級人民法院在農村糾紛中的訴訟解決機制，構建起農民權益流失后的多元救濟機制。

三、農民權益損害根源：農地流轉風險識別

1、土地流轉的經濟風險

近年來，隨著工業化和城市化進程的加快，全國有近億畝農村土地被征用或流轉。在工業化城市化進程中，因為體制的障礙及限制，農村土地在流轉過程中，農民的土地流轉增值收益難以得到保障，低價征用農村土地成為農民利益受損的一個最突出表現。農村土地征用對農民收入增長的貢獻有限，出現大量失地、失業農民。失地的補償標準落后是造成失地農民巨大損失的主要原因，落后的補償標準難以保障失地農戶的生計，難以彌補因為土地征用造成的損失。

2、農村土地流轉的社會風險

在農村社會養老保障體系沒有完全建立起來之前，土地是農民生活的基本保障。農村土地流轉后農民面臨的最大問題就是再就業問題。一方面，流轉農村土地實現規模經營會使大量農民失去勞動的對象，成為農村剩余勞動力。另一方面，轉移勞動力后的就業問題、住房問題，以及給城市帶來的教育、醫療、文化等配套設施承載力壓力，都是農地流轉中的社會風險因寨。因此，推動農村土地流轉如果不能充分考慮失地對農民就業問題帶來的影響并采取相應的措施，就有可能影響社會穩定。

3、農村土地流轉后的經營風險

在流轉期限內，流轉業主由于經營項目選擇不當，經營虧損，流動資金不足，或者經營管理不善等經營原因，導致流轉業主無法持續經營而帶來的風險。

4、農村土地流轉后的權益受損風險

由于土地流轉多發生在區位條件較好、經濟發展水平較高的近郊以及城鎮附近，普遍的認識是農地將在不遠的將來被占用，因而較少考慮農地轉用對農戶的影響，也未制定切實有效的保障措施。但這種遠期風險的存在，對統籌城鄉建設始終是一個潛在的風險，對所涉及的農戶也是一個長期的預期威脅。

四、農地流轉風險管理機制創新：農民權益保障的實現

1、宏觀防范措施

（1）完善農地流轉市場機制。首先，建立完整的農地流轉中介組織，包括資產評估機構、法律咨詢機構、市場咨詢機構、金融服務機構、科技研究機構。其次，加強對流轉業主方的資信情況、履約能力、項目效益、風險、以及農業經營能力等進行考察和審查，對不具備流轉資質的單位，不準參與農村土地承包經營權流轉，從而規避和防范流轉風險。最后，建立農地流轉的市場化流程。農地流轉的市場化交易流程，應從制定農業產業規劃開始，根據規劃確定農地流轉項目，再通過市場競爭的手段，采用拍賣、招標、掛牌等形式，進行規模經營主體的選擇，使整個農地流轉更具有競爭性和公平性。

（2）建立風險防范機制。提倡和支持土地流出方向受讓方提取一定的風險保證金，專戶儲蓄，共同管理，探索建立風險保證金制度，合同期滿如無違約，則如數退還風險保證金本息，一次性流轉土地規模較大的，可以實行流轉行為擔保，切實保障流轉雙方權益。加強對業主的生產經營指導和跟蹤管理，幫助解決流轉中的實際困難和問題，增強盈利能力和抗風險能力，有效防范和化解流轉風險。

（3）建立健全社會保障機制。實現農地的流轉，需要擺脫農地的社會保障功能，將農地作為單純的生產要素，進入流轉領域。農地社會保障功能的轉移，需要有完善的農村社會保障制度承接。完善的社會保障機制需要使農民“少有所育、老有所養、生有所靠、病有所醫”，即需要保證農民在教育、養老、就業、醫療等方面享有與城鎮居民同樣的保障。

（4）建立糾紛調處機制。積極開展農村土地承包糾紛仲裁試點，建立協商、調解、信訪、仲裁、司法等多渠道的流轉糾紛調處機制，有效解決土地流轉糾紛，維護雙方合法權益和社會穩定。

2、微觀防范措施

在農村土地流轉風險管理中，從微觀角度主要是采用風險回避策略（risk avoidance）、風險轉移策略（risk transfer）、風險保留策略（risk retention）、損失避免策略（loss prevention），并分析微觀策略的有效性與局限性問題。具體分為三個步驟。

（1）事前防范——農地流轉前的風險防范。農地流轉前進行的風險防范具有全局性，對整個流轉過程風險控制起到決定性作用。這一階段需要充分分析農地流轉的必要可行性。要做好當地經濟條件和農民流轉意愿的盡職調查。在經濟條件允許，且農民有意愿流轉農地時，才可引入規模經營者。

（2）事中防范——農地流轉過程中的風險防范。對規模經營者的選擇必須慎重。由于農地流轉市場機制不健全，現階段應由政府組織對規模經營者的考核。可以通過對規模經營者的資產數量和質量、信用記錄、經營業績等考察其經營能力、抗風險能力、收益能力。以減少規模經營者經營不善、抗風險能力弱，而引發農地流轉項目失敗的風險。合約的簽訂，需要考慮農地流轉規模、期限、價格、用途、收益分配方案、違約懲罰措施。農民素質水平較低，為避免不平等條約的出現，合約簽訂階段需要法律機構的參與。

（3）事后防范——農地流轉后的風險防范措施。農地流轉項目運營階段，為防止規模經營者的人員管理風險、收益不公平風險，和違約風險。需要對農地流轉項目進行定期檢查，并由中介組織進行農地流轉項目的運營安全評級、收益能力評級等，發揮市場的監督監管作用。

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