如何處理項目招標與預算申報的關系

○杜將

（湖南中煙工業(yè)有限責任公司常德卷煙廠 湖南 常德 415000）

一、項目招標與預算申報關系

在我國，煙草行業(yè)是一個特殊的行業(yè)，采用的是母子公司的三級管理體制，即中國煙草總公司（母公司，一級法人）、各省級煙草公司（子公司，二級法人）和煙草工業(yè)企業(yè)（子公司，三級法人）。本文所指的煙草企業(yè)是指煙草工業(yè)企業(yè)。

從項目管理工作來看，煙草企業(yè)每年上億的工程項目，肯定是需要嚴格監(jiān)管的。過去，煙草行業(yè)投資管理工作重點主要集中在建設項目立項審批上，新的資產(chǎn)管理職能要求煙草行業(yè)投資管理不僅停留在立項審批監(jiān)管，更要對建設項目全過程進行管理監(jiān)控，這也就使得預算管理、項目投資審批和規(guī)范性運作項目檢查成為當前煙草行業(yè)上對下管理的主要措施。那么在新的資產(chǎn)管理職能要求下，煙草行業(yè)的預算管理和項目投資審批工作，無疑成為了對于煙草工業(yè)企業(yè)的重要約束條件。

表面上看，項目招標與預算申報不具有直接的聯(lián)系，但是，從深層意義來看，二者是密切相關的。這是因為，預算申報獲批的資金就是招標活動的標底，所以，預算做的好不好，準不準，直接關系到招標的標底的真實可靠性，而標底對于一個項目招標來說，是相當重要的，所以，正確處理好二者之間的關系，對于煙草企業(yè)的健康發(fā)展，以及競爭力的提升，具有重要的意義。

二、煙草企業(yè)預算管理中存在的問題

在目前的管理體制下，煙草行業(yè)實行總公司、省公司、市公司的全面管理體制。但是，由于我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展環(huán)境，以及預算管理在煙草行業(yè)的發(fā)展時間不長，和各個煙草工業(yè)企業(yè)不同的發(fā)展歷程以及不同的經(jīng)營管理水平等問題的存在，煙草企業(yè)在全面預算管理的科學性和合理性方面還存在一定的不足。

1、對預算體制和預算管理的認識不充分，執(zhí)行不到位。由于我國煙草工業(yè)企業(yè)的數(shù)目較多，各企業(yè)盈利能力不同，認識能力不同，以及所處的經(jīng)濟環(huán)境的差異，很多煙草工業(yè)企業(yè)對于預算體制和預算管理的認識不足，執(zhí)行不到位。

一方面，并不是煙草企業(yè)所有員工都能夠清楚認識預算體制和預算管理的重要性。在某些企業(yè)，預算的全員參與性不強，有些企業(yè)的部門不能夠認識到預算管理的重要性，只是消極應付，甚至出現(xiàn)企業(yè)中的小團體，在預算管理中出現(xiàn)爭指標、爭費用等現(xiàn)象，或者某些部門認為預算管理僅僅是財務部門的事情，不積極地去配合財務部門在預算過程中所需要的各類資源。這就從根本上對企業(yè)的預算造成困擾，在項目獲批以后，進行項目招標過程中，很容易造成招標的判斷失誤，給企業(yè)帶來資金的損失。

另一方面，很多企業(yè)對全面預算管理體制不僅認識不足，而且在執(zhí)行過程中，不能嚴格按照要求進行。目前煙草行業(yè)實行的預算管理體制，決定了項目實施的流程，即所有項目的實施，必須先立項審批，再分年進行預算申報，然后才可以在項目批復總金額和年度預算內(nèi)開支。而實際情況是，有很多項目，當年立項，當年申報預算，當年招標，這就導致一些煙草企業(yè)在進行資金預算時，由于時間比較緊迫，不能夠細致精確地進行預算。所以，在全面預算管理體制執(zhí)行過程中，很多企業(yè)不能完全按照體制的要求，認真貫徹執(zhí)行，嚴重影響了該體制的有效性。

2、預算的精確性欠缺。所謂預算的精確性，就是指企業(yè)的預算與最終的實際支出之間的相似度，相似度越高，則說明企業(yè)的預算精確度越高。在全面預算體制下，企業(yè)的預算不僅包括財務部門的預算，全面預算應當是集業(yè)務預算、投資預算、資金預算、利潤預算、工資性支出預算以及費用預算等于一體的綜合性預算體系，預算內(nèi)容涉及業(yè)務、資金、財務、信息、人力資源、管理等眾多方面。所以，煙草企業(yè)要想提高預算精確性，必須從多方面著手。

但是，由于我國煙草行業(yè)改革重組的時間較短暫，市場化程度相對較低，某些煙草工業(yè)企業(yè)的預算管理工作，缺乏明確的企業(yè)戰(zhàn)略指導和嚴格的監(jiān)督管理，在預算工作上，沒有做到細心細致，精密考慮。

這一方面是由于很多煙草企業(yè)是在一年內(nèi)完成立項，申報預算和招標等工作，缺乏充足的時間來進行精確地預算工作造成的。一般而言，項目較大，資金較多，預算涉及部門較廣，那么，如果立項、預算申報和招標在同一年進行，預算管理部門工作量大，時間緊，就很容易會造成預算工作的精確性下降。當然，歸根結底，這還是企業(yè)沒有正確執(zhí)行全面預算管理體制造成的。

另一方面，由于一直以來，我國煙草企業(yè)的預算管理人員和專業(yè)技術人員估價能力和水平有限，工作人員對于項目金額的估算不足夠精確，另外，各煙草企業(yè)制定的部門預算指標往往考慮單一的當前需求，沒有考慮到在項目實施過程中可能存在的需求變動。例如一些煙草工業(yè)企業(yè)或者企業(yè)部門，往往僅以歷史指標值和過去的活動為基礎，并沒有真正地去進行市場調(diào)研，不能準確地對企業(yè)的未來活動作評估，不能對未來的市場需求做判斷。或者各部門僅考慮部門內(nèi)消費，在部門間的協(xié)調(diào)工作上，沒有留出一定的空間，從而使得最終的預算與項目落實過程中真實需求相差甚遠。

三、煙草企業(yè)項目招標過程中存在的問題

1、各企業(yè)對于項目招標的認識參差不齊。盡管國家和煙草行業(yè)鼓勵項目招標工作的進行，但是，由于我國煙草行業(yè)長期以來的歷史問題，以及先進的管理觀念的普及需要一定的時間，所以，就不能保證所有的煙草企業(yè)都能夠正確認識到項目招標的重要意義。例如一些規(guī)模較小的企業(yè)，由于考慮到預算的復雜性和招標的組織困難和費用問題，就在一些項目招標過程中，簡化預算，或者直接詢問一些老客戶的報價作為標底，沒有真正理解項目招標的重要性。所以，目前來看，各類煙草企業(yè)對于項目招標的認識有待提高。

2、招標過程中不夠“陽光”。招標過程本來就是煙草企業(yè)為了降低成本，促進投標企業(yè)競爭對標，來獲取最優(yōu)工程報價的。但是，在目前來看，我國很多煙草企業(yè)在進行招標時，并沒有真正意義上促進投標商的競爭，往往存在一部分企業(yè)，尤其是招標組織者，因為長期以來的合作關系或者人際關系，或者由于立項到招標之間的時間過短，招標企業(yè)為了簡少工作量，簡化預算，在招標過程中，進行一系列的“不陽光”的活動，例如泄露標底，甚至內(nèi)定中標者，或者直接向一些外協(xié)施工維護單位詢問，并以他們提供的金額申報預算，或者作為標底價格，這不僅嚴重違背公平公正的原則，甚至是違法行為。目前，在我國煙草行業(yè)項目招標過程中，很多企業(yè)，尤其中小企業(yè)，存在著較多的不公平招標行為。

3、優(yōu)秀的評標人員缺乏。面臨眾多的投標者，招標方必須具有優(yōu)秀的評標人員，才能最終獲得項目理想的承建商。而往往在煙草企業(yè)的招標過程中，缺乏對項目各個環(huán)節(jié)都熟悉的評標人員，有些企業(yè)可能不能夠找出對整個工程具有整體把握的評標團隊，這就很容易走極端，給企業(yè)造成經(jīng)濟損失。除此之外，因為企業(yè)在項目預算過程中，本身做的不夠精細，那么，作為標底的內(nèi)部預算就不具有真實可靠的參考意義，甚至干擾評標人員的判斷。例如，如果內(nèi)部預算過低，在面臨的眾多投標者面前，就缺乏判斷真正價格的依據(jù)，輕則造成資金浪費，重則影響項目工程安全。所以，優(yōu)秀的評標人員，對于企業(yè)招標的順利進行意義重大。

四、處理項目招標與預算申報關系的建議

為了幫助煙草企業(yè)能夠正確地處理好二者的關系，本文現(xiàn)提出以下三點建議。

1、上級管理部門監(jiān)管能力要提高。煙草企業(yè)的預算申報，是煙草企業(yè)為下一年度進行的項目所需的資金申報，在經(jīng)過上級部門的審核批準后，方能開展下一步的招標工作。針對目前很多煙草企業(yè)不能認真貫徹全面預算管理體制，把立項、申報和招標在同一年內(nèi)完成的行為，煙草企業(yè)上級管理部門，需要建立嚴格的立項審批制度和監(jiān)督制度，從全行業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，控制管理煙草工業(yè)企業(yè)的項目預算和項目招標過程。例如，可以設置專門的財務部門，對于煙草工業(yè)企業(yè)的項目申報資料進行檢查監(jiān)督，或者，對于煙草工業(yè)企業(yè)的招標過程進行抽查性監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，嚴懲不貸。

2、煙草工業(yè)企業(yè)預算要做準。精準的預算，不僅可以降低煙草行業(yè)的成本，避免國家的財產(chǎn)損失，而且，對于提高整個煙草行業(yè)的發(fā)展水平和競爭力，具有重要的意義。預算能力提高了，預算更加準確了，煙草工業(yè)企業(yè)在進行項目預算申報時，將會更容易獲得批準，那么，這就為下一步的項目招標、工程開展等，奠定了良好的基礎。尤其是對于項目招標工作，精確地預算能夠使得項目招標工作進展順利，能夠從眾多投標人中，選擇最佳人選。

在提高預算管理能力和預算精準度方面，本文建議，在增強預算管理體制宣傳引導的前提下，各企業(yè)要嚴格要求自己，認真貫徹全面預算管理體系的要求，提前立項，認真做好預算工作，根據(jù)自身的合理預算，進行預算申報。在進行預算的過程中，可以制定好嚴格的編制依據(jù)，加強各部門合作能力，對項目從多部門多方面進行合理預測，并制定切實可行的考核標準。同時，一定要注意引進人才，從根本上提高預算技術和管理能力。

3、調(diào)整項目預算的審批流程。到底是先預算審批，還是先招標，這個流程困境類似于人們糾結于到底是先有雞，還是先有蛋的爭論。如果不加以仔細梳理，往往會拘泥于現(xiàn)有模式，沿襲現(xiàn)有作法，始終跳不出這個怪圈。而我們從縱向來看，只要對預算的審批環(huán)節(jié)進行合理的分權、授權，便能很好地解決這個問題。

各級項目預算審批部門，對報上來的各類資本性支出預算，只需在董事會確定的年度投資計劃總額內(nèi)行使審批權限即可，而把項目的明細分解、控制權限下放，由各預算申報企業(yè)根據(jù)招投標的結果，再確定單個項目的預算金額，并將年度項目預算控制在總額之內(nèi)即可。即先進行項目的可行性研究和實施報批，再進行項目的招標程序，然后根據(jù)招標結果在年度預算項目總額內(nèi)自行列支即可，不再逐項申報。

這樣做的好處顯而易見。既規(guī)范了項目管理中的招投標流程，使招投標更加陽光透明，降低了施工成本，又理順了內(nèi)部管理職責，把項目審批、預算控制和招投標有效的結合起來，減輕了項目審批部門的壓力，還充分地調(diào)動了項目實施單位或預算申報企業(yè)的積極性，使項目管理真正落到了實處。

4、項目招標要更加公平公正。當企業(yè)預算申報獲得批準以后，企業(yè)就開始了招標工作。招標的目的很簡單，就是降低成本。所以，招標過程中，公平公正則是決定招標成功與否的關鍵。即使一個企業(yè)預算申報做的再好，在招標的過程中，徇私舞弊，降低招標的質(zhì)量，那么原來的預算就失去了應有的作用，以前的努力也就白費了。所以，為了處理好項目招標與項目申報的關系，必須解決項目招標的專業(yè)機構公平性。首先，企業(yè)必須自己獨立進行項目預算工作，擺脫對一些關系企業(yè)的依賴，這是保證招標工作公平合法的關鍵。其次，在企業(yè)的預算做得足夠精準的前提下，在有條件的企業(yè)，招標過程一是可以雇傭企業(yè)之外的專業(yè)機構，二是招標選用評標團隊，而不是某個評標人，該團隊要包含各部門的預算人員，各部門分別對中標者相關部分負責，并作為最終預算監(jiān)督考核的一部分。

五、總結

在煙草行業(yè)目前的管理體制下，煙草企業(yè)向著更加市場化的方向發(fā)展，為降低成本，提高競爭力不斷努力著，雖然目前在預算管理和項目招標過程中，以及如何處理二者關系上仍存在一些問題，但是，相信只要能夠認識到存在的問題和不足，并積極改進，煙草行業(yè)肯定會有更美好的明天。

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