我國社會基本養(yǎng)老保險基金缺口問題初探

羅想平

（中國科技開發(fā)院廣西分院，廣西 南寧 530022）

1 社會養(yǎng)老保險

1.1 社會養(yǎng)老保險的概念

社會養(yǎng)老保險是指國家統(tǒng)一實施的，旨在使特定社會成員在達到一定年齡、喪失勞動能力、退出社會勞動過程時能夠獲得維持基本生活的一定收入來源的社會保險方案。我國現(xiàn)有的養(yǎng)老社會養(yǎng)老保險體系有：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險及公務員、機會事業(yè)單位養(yǎng)老保險.

1.2 養(yǎng)老保險基金

社會養(yǎng)老保險基金指的是為興辦、維護和發(fā)展養(yǎng)老保險事業(yè)而儲備的專項基金，主要用于退出社會勞動后的老年人的基本生活。養(yǎng)老保險基金組成有：用人單位和職工、城鎮(zhèn)個體勞動者繳納的基本養(yǎng)老保險費；基本養(yǎng)老保險基金的利息等增值收益；基本養(yǎng)老保險費滯納金；社會捐贈；財政補貼；依法應當納入基本養(yǎng)老保險基金的其他資金。

1.3 養(yǎng)老保險基金的作用

養(yǎng)老保險基金是保證社會養(yǎng)老保險制度得以持續(xù)運行，是企業(yè)、勞動者交納的保險經(jīng)費保值增值的必要手段，是社會收入再分配的補充形式，也是國家提供社會公共產(chǎn)品一種體現(xiàn)。通過養(yǎng)老保險基金的資金運作，籌集到大量的增值資金收益，為市場提供巨大的資金來源，尤其實現(xiàn)基金制的保險模式，使得養(yǎng)老基金的規(guī)模不斷擴大，有利于國家對國民經(jīng)濟進行調控。

2 養(yǎng)老保險基金面臨的問題

據(jù)報道，截止到2010年，國家養(yǎng)老金個人賬戶本應有資產(chǎn)人民幣19596億元，但實際上卻只有2039億元，導致17557億元的缺口。據(jù)世界銀行的一項估算，從2001年到2075年，中國養(yǎng)老金缺口可能達到 9萬億元，目前對中國養(yǎng)老金缺口的估算，最樂觀的也認為缺口將達到3萬億。

我國的養(yǎng)老保險機制是打破計劃經(jīng)濟體制后，結合社會主義市場經(jīng)濟所建立的一種過渡時期的社會保障機制。作為一種過渡時期的嘗試，養(yǎng)老保險機制注定會伴隨各種新問題的發(fā)生。同時，養(yǎng)老保險作為社會保險機制中，被保險人身份最穩(wěn)定，享受時間最長，開支最大的項目，對社會的影響的深度和廣度都是其他機制所不能比擬的，所以，養(yǎng)老保險的這些重要性和特殊性，就注定了其改革的艱難性。

1997年，我國發(fā)布了《關于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》的報告，基本確立了現(xiàn)行的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。即養(yǎng)老保險基本上由兩部分組成：一是基礎養(yǎng)老金，給付標準為當?shù)芈毠ど弦荒昶骄べY的20%，由社會統(tǒng)籌基金支付，實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付；二是個人賬戶養(yǎng)老金，給付標準為個人退休時個人賬戶累計儲蓄額除以120，由個人賬戶基金支付，實行完全積累制。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險交費標準為上年平均工資的20%，其中：勞動者所在企業(yè)交納12%；勞動者個人交納8%。而企業(yè)交納的部分計入社會統(tǒng)籌，只有個人交納的部分才計入個人賬戶，因此，現(xiàn)階段我國的社會養(yǎng)老保險帳戶是一個并不完全做實的保障體系，勞動者的養(yǎng)老保險金大部分還是空頭支票，隨著時間推移，社會老齡化的加速，養(yǎng)老保險金額空帳越積越巨；同時，由于投資制度的限制，使得養(yǎng)老保險基金的投資收益始終無法跑贏物價上漲指數(shù)，故養(yǎng)老保險基金收支缺口呈擴大趨勢。

3 養(yǎng)老保險缺口的成因分析

3.1 人口老齡化的比例增大

養(yǎng)老保險基金作為公民在年老退休時享受到的待遇，其形式與特征就決定了其在社會中的重要性。但在最近短短十多年的時間，我國已逐步出現(xiàn)社會老齡化嚴重的局面。目前，60歲以上的人均比例超過60%，65歲以上的人口超過7%。這個問題世界上的發(fā)達國家在70年代就已經(jīng)遇到過，但與外國發(fā)達國家相比，中國的老年化社會現(xiàn)象，顯得尤為嚴重并呈現(xiàn)出速度快，擔子重的情況，目前，我國65歲老年人口已接近1.3億人，而預計到到2050年3.32億人，超過總人口的23%，同時，預期壽命穩(wěn)步上升，在30年里，平均每5年上升約 1歲。退休后的余壽不斷增加，人均養(yǎng)老金支付的總額自然也增加。

3.2 投資渠道狹窄，養(yǎng)老金額難以實現(xiàn)保值

國務院明文規(guī)定，養(yǎng)老保險實行收支兩條線管理，嚴格其進行其他金融事業(yè)的投資和經(jīng)營性事業(yè)，這種嚴控就造成了養(yǎng)老保險基金的收益低下，在社會通貨膨脹條件下，成為基金收支失衡的重要因素。在我國現(xiàn)行的部分基金積累制的籌資機制下，基金收益只有超過通貨膨脹的情況，才能保證基金未來的抗風險能力，由于20世紀80年代以來我國的通貨膨脹的壓力，基金的實際收益多年以來一直為負數(shù)。這就導致了養(yǎng)老基金的保值難以實現(xiàn)，出現(xiàn)長，短期的收支失衡。

3.3 轉制成本的客觀存在

養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付轉為統(tǒng)帳結合，是養(yǎng)老保險的一項根本性制度的改革，其中，在轉制過程中，難以避免的出現(xiàn)轉制成本的問題，隱形負債補償問題，在養(yǎng)老保險的原有模式下，當期職工支付的養(yǎng)老保險用于支付當期退休人員的養(yǎng)老保險金，那么，當期職工的養(yǎng)老保險金則由下一期的職工支付，這樣，每一期的養(yǎng)老保險就有了明確的支付個體。但在統(tǒng)帳結合的制度實行后，當期職工的養(yǎng)老金由當期職工自己支付，即不承擔上一期職工的養(yǎng)老金額，也不依賴下一期的職工來支付。但這樣的模式轉變后，一部分已經(jīng)退休的職工和在實施個人賬戶以前較早參加工作的在職職工，由于過去參加工作的年限里并沒有形成自身的個人養(yǎng)老金積累，而是通過現(xiàn)收現(xiàn)付的制度對上一代的退休人員做出了自己的養(yǎng)老貢獻。在轉變制度后，這部分人的養(yǎng)老支付費用自然就失去了來源，這就造成了轉制過程中的隱性負債。

在我國的轉制成本規(guī)模中，世界銀行預測為 5萬億元，我國勞動部門預測為2—3萬億元，但無論是那一種預測，轉制所付出的成本都是十分巨大的。

4 解決養(yǎng)老基金缺口的對策探討

4.1 建立完善的財政轉移制度

首先國家應該加重考慮健全公共財政，調整財政支出結構，使得財政向社會保險傾斜。比如壓縮或減少經(jīng)濟建設支出，減少的部分用于社會保險和養(yǎng)老保險的支出，用于消除隱形負債，彌補養(yǎng)老基金的缺口。制定系列的相關政策與法律法規(guī)，將養(yǎng)老保險的支出納入財政預算，國家統(tǒng)一宏觀調控。每年按一定比例對養(yǎng)老基金提出補貼從而減少養(yǎng)老保險的支付壓力。

其次，可以采取變現(xiàn)部分國有財產(chǎn)的方法，對養(yǎng)老金的隱性債務以劃撥國有資產(chǎn)償還，這種做法從隱性債務的發(fā)展來看，是可行的。中國長期實行低工資的政策，國有企業(yè)的職工的工資收入沒有包括養(yǎng)老保險的費用，養(yǎng)老保險費用就變成了企業(yè)的利潤上交給了國家，同時，國家又將這一部分的資產(chǎn)變成國有資產(chǎn)或者其他形式的資產(chǎn)，從而使得養(yǎng)老保險有一部分凝固在國有財產(chǎn)中。另外，采取股市變現(xiàn)、國有土地有償收益、出售公有住房等手段變現(xiàn)國有資產(chǎn)，用于填補養(yǎng)老保險的隱性債務也不失為一個彌補養(yǎng)老保險債務的有效途徑。

但是，就目前情況所觀察，變現(xiàn)國有資產(chǎn)用于填補債務的方法，操作起來還是存在一定的問題，其主要原因是變現(xiàn)途徑狹窄，操作流程還需規(guī)范。另外，國有財產(chǎn)產(chǎn)權模糊的現(xiàn)狀也使得這一舉措實行起來阻力重重。這是由于我國的國有資產(chǎn)管理不到位所遺留的問題，中央政府與地方政府分享國有財產(chǎn)的權利，但是沒有一個機構能代表國家股東的完整全力，沒有一個機構可以稱得上合法的股東行為，因此，在改革的過程中，存在中央政府與地方政府的利益差異，使得全局利益與部分利益沖突，任何既得利益者都不愿放棄其中的利益，使得這國有資產(chǎn)沖抵養(yǎng)老基金的隱性債務的方法一時難以實施。

4.2 理性探討、謹慎選擇延遲退休年齡

從總體趨勢來看，隨著人類平均壽命的增加，延長退休年齡是必然趨勢，但考慮到高齡勞動者的生產(chǎn)力和創(chuàng)新力畢竟有限，延遲退休要慎重實施，且必須考慮行業(yè)的差異和個體的差異。

專家認為，在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度里，替代率、繳費率和退休年齡這三個可變量中，延長退休年齡是彌補養(yǎng)老金缺口的最佳辦法。

目前中國男女退休年齡的時間分別是60歲、55歲（女工人50歲），如果從今年起實施65歲的退休年齡，社保基金就可少支付5年的養(yǎng)老金，同時又多收5年的養(yǎng)老保險，一來一去就有10年養(yǎng)老保險基金的差距。這樣算來，至少需要85年才能填補上 1.76萬億的巨大缺口。因此，“晚退”可以說是緩解養(yǎng)老金收支平衡壓力的一劑“猛藥”。

盡管從2012年開始，中國人口紅利逐漸消失，但老齡化并不等于中國勞動力不足。人力資源和社會保障部公布數(shù)據(jù)顯示，2011年，全國城鎮(zhèn)新增就業(yè)1221萬人，城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)553萬人，就業(yè)困難人員實現(xiàn)就業(yè)180萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.1%。假設我國平均退休年齡延長5年，每年可能會涉及上千萬人。人力資源和社會保障部部長尹蔚民透露，未來五年高校畢業(yè)生數(shù)量還將保持在年均700萬左右的高位，2013年已經(jīng)被稱為“最難就業(yè)年”，一旦這種形勢持續(xù)數(shù)年，中國的就業(yè)壓力將前所未有。

中國已進入老齡化社會，研究退休問題既是尊重勞動者的選擇權，也是為減輕我國今后養(yǎng)老壓力作未雨綢繆的努力。在還沒有形成社會共識之前，應當允許各種意見表達和討論。畢竟要實現(xiàn)制度上的公平，離不開社會各方面、各種利益群體的充分參與。

老齡化是中國社會面臨的一大問題，從各國經(jīng)驗看，延遲退休不失為緩解老齡化問題的一劑良方，而且延長職工工作年限，從真正意義上尊重勞動、知識和人才，實現(xiàn)人盡其用，未嘗不是一件有意義的事情。但一項涉及百姓切身利益的政策，務必理性、謹慎選擇。

4.3 建立養(yǎng)老保險基金市場化的管理和監(jiān)督制度

無論是養(yǎng)老保險制度內(nèi)的需求還是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，建立和建設養(yǎng)老保險基金市場化的管理和監(jiān)督制度都是十分必要的。

首先，養(yǎng)老保險的市場化運營是制度積累的內(nèi)在要求。個人賬戶的基金積累制度相對于現(xiàn)收現(xiàn)付制度，只有基金的收益高于通貨膨脹和社會平均工資增長才是有效的，從市場規(guī)律我們得知，在基金的收益低于通貨膨脹時，基金是貶值的。但是，基金收益高于社會平均工資增長率的關系還未被廣泛認可，當收益率低于社會平均工資增長率時，個人賬戶的積累額度相對于社會平均工資而言，其替代水平越來越低，提高個人賬戶的基金積累制有效性的唯一手段，是基金市場化運營，因為基金市場化的運營是保證社會平均收益率的前提條件。

其次，養(yǎng)老基金市場化運營是社會主義市場經(jīng)濟的基本要求，市場經(jīng)濟的規(guī)律是資金按照市場的需要來進行分配，個人賬戶基金一旦做實，那將會是一個龐大的數(shù)字。那么，如果這筆錢進入銀行或者購買國債的話，外部的負作用效果將是明顯的，畢竟資本市場失去了寶貴的、長期和穩(wěn)定的資金資源，有違于社會主義經(jīng)濟的發(fā)展方向。中國的銀行已經(jīng)面臨流動性過剩的風險，養(yǎng)老保險基金流入銀行只會增加這種風險。

最后，“嚴投資，松監(jiān)管”。養(yǎng)老保險基金有內(nèi)在的投資沖動，與嚴格的投資政策沖突的結果是基金的違規(guī)操作，雖然，養(yǎng)老保險收支是兩條線，但基金在法律上不具備獨立性，即使在財政專戶上，說到底，只要各級財政還是本級政府的財政，基金管理就存在政治風險。因此，就要盡快盡力“嚴投資，寬監(jiān)管”的制度。養(yǎng)老保險基金個人賬戶化后，因由個人選擇基金管理公司市場化和商業(yè)化運作，再者，個人賬戶的管理競爭，可以使管理公司有效降低成本，提高服務質量，增加基金的回報率。養(yǎng)老基金在投資上在管理上追求收益穩(wěn)定且波動小，管理人應該保證每年獲取6%-8%的收益的穩(wěn)定收益，這也預示著未來社會保險基金的境外投資應該以穩(wěn)定收益為目標，全國的社會保險基金正式進入實質操作階段。

5 結語

如今，中國傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老方式正在發(fā)生改變，新型的社會及家庭關系正在逐步形成，建立有效可行的社會保險制度，實現(xiàn)老有所養(yǎng)，是構建和諧社會可持續(xù)發(fā)展不可回避的現(xiàn)實問題，也是實現(xiàn)中國夢的具體目標。應對日益增大的養(yǎng)老保險缺口，必須仔細衡量個方面的利弊，最大程度地減少養(yǎng)老保險對經(jīng)濟建設造成的影響。這些問題對我國的挑戰(zhàn)，既有近憂，也有遠慮，說到底，還需要在理論和實踐中不斷正面困難，積極探索。

我國的養(yǎng)老保險制度經(jīng)過最近十多年的完善和發(fā)展己取得巨大的成就，一個“大同”的養(yǎng)老社會已初現(xiàn)端倪，隨著制度的完善，運營效率的提高，保值增值的實現(xiàn)，基本養(yǎng)老保險基金良性循環(huán)的曙光必將穿透“基金不足”的黑夜，迎來“基金充盈”的黎明。

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