淺議城鎮化貸款的風險管理

○任 歌 李裕紅

（中國建設銀行新疆分行 新疆 烏魯木齊 830002）

城鎮化對擴大內需、緩解產能過剩和調和社會矛盾等有著深遠的重要的意義。未來五至十年，新型城鎮化有望成為促進我國經濟發展的重要推手。從十八大至今，“城鎮化”成為各家銀行關注的核心題材。工行、農行、交行和國開行紛紛制定了支持城鎮化發展的信貸政策，建行也積極跟進制定了相應的信貸政策，而各家銀行城鎮化貸款的重點投向均為城鎮基礎設施建設、房地產、土地整治和城市改造等領域。

一、銀行為城鎮化貸款提供資金的風險

各家銀行在為城鎮化貸款提供資金支持的同時，也為金融創新、業務發展帶來巨大挑戰和機遇。而在城鎮化貸款積極推進的過程中存在的風險也不容忽視，風險點主要有以下幾方面。

第一，政府融資平臺貸款借機擴張。除正常的貸款之外，保障房、城市基礎設施建設、舊城改造等領域均需要政府投入資金，在目前其他融資渠道尚未開放的狀態下，通過銀行貸款仍將是城鎮化貸款最重要的融資渠道，而銀行貸款只能通過政府融資平臺進行操作。如果地方融資平臺過度負債，當地財政實力、城鎮化進程和經濟發展水平難以承擔重負，必將會帶來極大的政府償債風險。

第二，促進了落后產業或是產能過剩行業的迅速擴張。各行針對各地區的不同情況紛紛簽訂了上百億的城鎮化貸款意向協議書，而新疆喀什和霍爾果斯的城鎮化貸款的支持產業中還包括已被列入國家產能過剩的光伏產業。

第三，城鎮化貸款往往投資金額較大、建設期較長，若缺乏足夠的建設與運營經驗將使城鎮化貸款難以為繼。且城鎮化建設項目的資金籌措是城鎮化貸款面臨的最主要問題。企業自籌資金、銀行貸款、理財產品等多類籌資渠道交錯，一旦銜接出現問題，必將會引起資金鏈斷裂。

第四，目前，城鎮化貸款具有法律環境不完善、市場發育不完善、政府政績工程較多和承貸主體缺乏決策獨立性的典型特點。

第五，警惕地方政府的償債風險。近年來，地方財政對土地出讓收入的依賴性越來越強，伴隨未來農村土地征收補償標準的逐步提高，土地出讓價格由于受政策調控難以大幅上漲，地方政府增加土地出讓收入的難度越來越難。受制于制度的限制，短期內新型城鎮化的多元化融資模式尚難以完全建立并成熟起來，城鎮化的推進必然受到一定的資金制約，特別是行政級別較低的地方政府和以地方政府信用為擔保的債務，其風險將加大。

第六，重復建設帶來的信貸風險。雖然現階段投資仍是拉動增長的重要動力，但在城鎮化運動下，地方政府很可能掀起新一輪投資熱潮。大興土木，大搞基礎建設投資自是題中之義，而政府為了擴大城鎮建設規模，很可能也會主導工業項目投資，在城鎮形成低效產能建設，導致新的產能過剩，從而阻礙中國經濟轉型。從日前有關發改委40萬億投資規劃爭議中，即可看到背后隱藏著的政府投資饑渴癥。如果城鎮化建設以政府做主導，在現有政治體制下，投資化幾乎不可避免。這要求中央政府嚴格規范地方融資平臺和金融機構貸款行為，特別要有效約束政策性銀行的平臺功能，避免在政策性貸款旗號下，將貸款行為變質為政治行為，助推地方投資熱潮。長期以來，在地方政府強烈的招商意愿和投資沖動下，我國部分地區存在較為嚴重的工業園區盲目建設問題。未來推進新型城鎮化，工業園區建設可能會一哄而上，再次出現重復建設問題。工業園區重復建設一方面存在園區利用率不高的問題；另一方面，在各種優惠條件的誘惑下，園區企業盲目進入園區，擴大生產線，從而帶來嚴重的產能過剩問題。由此導致相關項目的信貸資金出現較大風險。

第七，政策風險。新型城鎮化意在重點解決農民工的市民化問題。然而，在土地財政和政績攀比的推動下，當前地方政府對房地產開發的熱情依然不減，城鎮化存在過渡“房地產化”的危險。今年以來房價再次上漲，其中原因復雜，既有需求抑制下的市場反彈需要，更有利益集團借城鎮化口號來引導預期，造成市場誤讀。這樣的誤解很符合地方政府和開發商利益，政府更是借機抬高地價以獲取土地財政收益。城鎮化合理的邏輯是重點發展中小城市建設，這樣可以分流中心城市人口壓力，中心城市住房需求壓力將下降。當然，能否分流人口是個問題，但就地方政府而言，城鎮化最直觀的效果就是新樓林立，因而城鎮化正在成為房地產化代名詞。由于片面強調農民進城形成對住房的需求，因而市場對城鎮化產生住房化的誤解。如果大規模支持新城及房地產開發，將面臨房地產調控的政策風險，如果支持力度不夠又可能錯失地方政府財政金融及后續的相關業務機會。

同時，商業銀行服務新型城鎮化建設還面臨著地方政府融資平臺的政策限制。當前新型城鎮化涉及到的土地整理、住宅、基礎設施以及公共設施建設項目，仍然主要以政府主導通過組建投資公司來推進。在當前監管部門對地方融資平臺嚴格清理整頓要求下，部分新型城鎮化建設項目貸款主體被列入地方政府融資平臺名單，信貸投入將受到限制。另外，當前我國大部分農村集體所有土地仍未完成土地確權，尚不能進行抵押。即使已經完成確權的農村集體所有土地，也面臨與現有《物權法》相沖突的境況。在農村產權抵押融資缺乏法律支持的情況下，銀行開展農村集體土地相關城鎮化業務存在很大的介入障礙和法律政策風險。

第八，還貸主體與借款主體偏離的風險。目前，城鎮化貸款中的城市基礎設施等公益類的項目中存在自身無法產生經濟效益或產生的經濟效益無法覆蓋的現象，其主要還款來源主要依靠當地政府的財政收入，而借款主體主要為政府賦予其城鎮化職能的某些公司，這必將導致還貸主體與借款主體相偏離，不利于貸后管理。

第九，其他風險。目前，我國城鎮化貸款的主要還款來源依賴于地方政府的還款能力，而投資擴張下的政府債務擴張以及引發的系統性金融風險保持高壓狀態，治理地方政府債務已被政府提上日程。在實際工作中，地方政府還款意愿較差，或者歷史上曾經因還款意愿原因出現過拖欠債務、地方政府出現的重大人事變動等情況都將對政府的還款能力產生影響。

二、城鎮化貸款下風險管理的對策

商業銀行在認識到國家城鎮化發展給其帶來的發展機遇的同時，應堅持發展與管理并重，夯實基礎化管理。

第一，要嚴把項目和客戶準入關，除對借款人的資金實力、申報材料的真實性、合法合規性等進行調查外，還應對項目所屬區域是否列入城鎮化發展規劃，項目建設內容與地方政府有關部門批準的建設內容是否一致、項目是否按規定履行了關于城鎮化建設項目的管理程序，取得相關批準（審批、核準、備案）文件、政府有權部門是否出具相關文件，明確建設項目所獲得土地出讓收入中的財政資金返還部分優先用于歸還我行貸款。項目涉及拆遷安置的，應提供有關政府（部門）認可的拆遷方案（包括拆遷范圍、拆遷補償標準、安置費用測算依據、安置措施等內容）；貸款發放前應提供項目拆遷建筑面積90%（含）以上的業主同意拆遷改造的書面證明材料。需建造安置房的，應審查項目土地性質，是否取得土地指標；借款人自建安置房項目的，還應審查借款人是否具備房地產開發資質（委托代建的需提供委托代建協議）。借款人的經營狀況、管理水平和營運能力以及對還款來源進行調查分析。優化貸款投向，積極支持所在地區或縣年度財政實力較強，實收資本符合底線、償債能力較強、資質高、運營經驗豐富的優質客戶，對符合國家規劃、土地和環保政策，擁有合法、合規的立項和土地手續、資本金比例高，擁有明確還款來源、貸款投向符合國家相關產業政策的項目優先給予支持，從源頭上選擇優質客戶和項目。

第二，狠抓貸中環節。確保每筆貸款均能按照信貸審批決策條件發放貸款，項目資本金足額或與貸款同比例到位。并嚴控信貸資金使用關，嚴格按照銀監會的固定資產管理辦法嚴控貸款支用，做到專款專用夯實貸款的第一還款來源。

第三，加強貸后管理，完善監督機制。全程做好信貸資金流向的監測，確保還款資金及時回籠至借款人開立的專戶。并在貸款或利息到期前，從細節入手，將還款方案層層分解，落實至人，確保還貸或還息資金的及時到位。

第四，夯實第二還款來源。商業銀行應通過加強對抵質押權的變更、押品權證保管、押品監控、押品價值重新評估、押品的返回與處置管理。對于發現押品出現風險隱患的，按照銀行押品管理規定執行，及時進行風險預警管理。并根據抵押（出質）人和押品狀況，確定是否需要辦理公證。對需要辦理公證的，經辦機構應與抵押（出質）人共同辦理公證手續。與抵押（出質）人簽訂抵質押合同后的15個工作日內，應按照法律法規的規定到登記部門辦理押品登記手續，并及時從登記部門領取他項權利證書或其他登記證明。經辦機構應加強對保證人的貸后管理，如發現保證人出現代償能力下降及可能影響銀行貸款代償的其他重大不利因素時，應采取追加其他抵質押擔保、變更擔保人等措施建立有效的押品和擔保的監督檢查機制的方式，有效防止押品變動或保證人代償能力的下降。

第五，商業銀行還應對所在區域政府基于制度框架、經濟、財務管理、預算績效和靈活性、流動性、債務負擔等風險維度進行客戶評價的基礎上，對地方政府的還本付息能力和償還意愿進行綜合評價，給予其相應的貸款額度，并在合理的額度內給予城鎮化貸款的信貸支持，切實有效防范地方政府因地方債務和投資擴張引起的政府債務擴張現象的產生。

第六，應將城鎮化貸款實行封閉管理，商業銀行在貸款發放前，應與借款人簽訂《城鎮化建設貸款項目封閉管理合作協議》作為城鎮化建設貸款主合同的補充；并新開立資金監管專戶，將項目資本金、其他自籌資金、項目土地出讓收入中的財政資金返還部分、項目資產租售收入、稅收返還收入、財政補貼收入、政府償債基金、綜合經營收入和其他合法收入等資金歸集到專戶管理。未經銀行同意，借款人不得在其他銀行開立任何涉及本項目資金的存款賬戶。經辦機構客戶經理應對城鎮化建設貸款資金的使用實行監控，逐筆對貸款資金進行支用審核，密切關注資金流向，確保專款專用，用款進度與項目實際進度匹配。