信訪(fǎng)制度存廢之爭(zhēng)的辨析與認(rèn)識(shí)

○ 張文壕

關(guān)于信訪(fǎng)的爭(zhēng)論主要有兩個(gè)派別：信訪(fǎng)強(qiáng)化派和取消派。事實(shí)上信訪(fǎng)制度的存在有其自身的政治合理性作為支撐，但是隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型它也面臨著越來(lái)越多的復(fù)雜矛盾。正確認(rèn)識(shí)信訪(fǎng)制度在歷史上起到的作用和正在面臨的現(xiàn)實(shí)困境，將對(duì)信訪(fǎng)制度改革的具體路徑產(chǎn)生直接影響。

一、存廢之爭(zhēng)中的信訪(fǎng)制度

信訪(fǎng)強(qiáng)化論認(rèn)為，當(dāng)前信訪(fǎng)問(wèn)題的根源在于信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)職權(quán)太弱，只是充當(dāng)政府“第二郵局”的角色，因此，解決信訪(fǎng)問(wèn)題就必須增權(quán)、立法，強(qiáng)化信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)職能，擴(kuò)大自身權(quán)力，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等重要權(quán)限。取消論則認(rèn)為信訪(fǎng)是一種人治色彩濃重的救濟(jì)制度，其本身的存在直接導(dǎo)致了問(wèn)題的產(chǎn)生。觀(guān)點(diǎn)的核心是要求強(qiáng)化司法權(quán)威，倡導(dǎo)司法獨(dú)立，通過(guò)弱化甚至取消信訪(fǎng)制度來(lái)避免行政權(quán)僭越司法權(quán)的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)真正的依法治國(guó)。

這兩種爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要聚集于三個(gè)方面：對(duì)信訪(fǎng)制度政治思想基礎(chǔ)的看法、對(duì)信訪(fǎng)救濟(jì)效力大小的分歧以及行政主導(dǎo)的政治傳統(tǒng)的延續(xù)還是憲政國(guó)家目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。對(duì)政治思想的認(rèn)識(shí)集中于人治思想和官本位意識(shí)的爭(zhēng)論。強(qiáng)化論認(rèn)為中國(guó)民眾有崇尚清官的歷史傳統(tǒng)，我們對(duì)信訪(fǎng)制度的改革應(yīng)在這一思想基礎(chǔ)上進(jìn)行；取消論則認(rèn)為這種青官意識(shí)和臣民觀(guān)念是我國(guó)政治體制改革的毒瘤，直接阻礙了我國(guó)民主政治的進(jìn)一步發(fā)展，限制了公民的理性政治思考。對(duì)信訪(fǎng)救濟(jì)的爭(zhēng)論則圍繞著行政救濟(jì)和司法救濟(jì)誰(shuí)占優(yōu)勢(shì)而展開(kāi)。強(qiáng)化論認(rèn)為信訪(fǎng)救濟(jì)可以節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本，突破地方關(guān)系網(wǎng)、在受案范圍、救濟(jì)力度、執(zhí)行、救濟(jì)程序上具有優(yōu)勢(shì)；取消論認(rèn)為相比信訪(fǎng)救濟(jì)的隨意性，司法救濟(jì)更加穩(wěn)定和規(guī)范，有一整套嚴(yán)格的司法程序保障公民的合法權(quán)益不受侵犯，因而理應(yīng)成為我國(guó)最權(quán)威、最有效力的救濟(jì)形式。對(duì)行政主導(dǎo)的政治傳統(tǒng)的延續(xù)和憲政國(guó)家的轉(zhuǎn)型的爭(zhēng)議使得討論從信訪(fǎng)制度引申為對(duì)我國(guó)政治體制改革的關(guān)注。強(qiáng)化論認(rèn)為我國(guó)具有濃厚的行政傳統(tǒng)，而且在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇、憲政體系尚不健全的前提下，只有強(qiáng)調(diào)以行政權(quán)制約行政權(quán)的思路才能解決問(wèn)題；取消論認(rèn)為信訪(fǎng)制度為黨權(quán)侵入行政權(quán)、行政權(quán)借黨權(quán)侵入立法權(quán)和司法權(quán)提供了空間，制造出一個(gè)凌駕于國(guó)家權(quán)力之上的政治主體，并不斷消解國(guó)家的憲政基礎(chǔ)。

產(chǎn)生分歧的根源，筆者認(rèn)為主要在于對(duì)相關(guān)問(wèn)題思考的邏輯起點(diǎn)存在差異。強(qiáng)化論立足于階段，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)占主導(dǎo)的政治現(xiàn)狀，主張?jiān)诂F(xiàn)有政治框架下進(jìn)行改革，給出的思路是行政權(quán)制約行政權(quán)，開(kāi)出的藥方是強(qiáng)化信訪(fǎng)功能；取消論著眼于政治民主的大方向，強(qiáng)調(diào)憲政制度對(duì)當(dāng)代民主政治建設(shè)的決定性作用，主張打破現(xiàn)有格局，樹(shù)立起司法的權(quán)威地位，開(kāi)出的藥方是取消信訪(fǎng)制度。這兩種觀(guān)點(diǎn)將好比針對(duì)一個(gè)迷路的人，一個(gè)強(qiáng)調(diào)腳下的路，一個(gè)強(qiáng)調(diào)選擇正確的方向。但是兩種觀(guān)點(diǎn)都有極端化的傾向，因?yàn)闆](méi)有正確的方向，強(qiáng)調(diào)走好走的路只能繼續(xù)迷失；有正確的方向可是沒(méi)有合適的路徑也走不出去。因此，筆者認(rèn)為如何正確認(rèn)識(shí)信訪(fǎng)制度在歷史上起到的作用和面臨的現(xiàn)實(shí)困境將直接決定改革的具體路徑。

二、信訪(fǎng)制度的政治合理性分析

信訪(fǎng)制度產(chǎn)生的目的是為了服務(wù)于政治。按照應(yīng)星的研究，信訪(fǎng)可以分為大眾動(dòng)員型（1951-1979年）、撥亂反正型（1979-1982年）、安定團(tuán)結(jié)型（1982-1995年）和當(dāng)前的維持穩(wěn)定型，它們各自圍繞著相應(yīng)的政治任務(wù)進(jìn)行展開(kāi)，所以縱觀(guān)信訪(fǎng)制度的演變歷程，政治性是信訪(fǎng)制度的第一屬性。

（一）符合政治信仰

我國(guó)的憲法和信訪(fǎng)條例都規(guī)定并保障了公民的信訪(fǎng)權(quán)利，這些法律條文滲透了執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和政治信仰。在中國(guó)共產(chǎn)黨黨章中就有“黨在任何時(shí)候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系”、“黨在自己的工作中實(shí)行群眾路線(xiàn)，一切為了群眾，一切依靠群眾”。在第一章第三條黨員的義務(wù)中也提到“密切聯(lián)系群眾，向群眾宣傳黨的主張，遇事同群眾商量，及時(shí)向黨反映群眾的意見(jiàn)和要求，維護(hù)群眾的正當(dāng)利益”等等。

共產(chǎn)黨從成立之初便把根牢牢地扎在基層，和群眾血肉聯(lián)系，這種理念貫穿于革命、建設(shè)和改革的全過(guò)程，并具體化為各種工作方法和政治制度。毛澤東經(jīng)常強(qiáng)調(diào)，只要我們依靠人民；堅(jiān)決地相信人民的創(chuàng)造力是無(wú)窮無(wú)盡的，信任人民，和人民打成一片，那就任何困難都有可能克服，任何敵人最終都?jí)翰坏刮覀儯荒鼙晃覀兯鶋旱埂９伯a(chǎn)黨始終高度重視群眾的作用，既通過(guò)群眾的監(jiān)督來(lái)維護(hù)黨肌體的純潔，又通過(guò)把群眾的意見(jiàn)集中起來(lái)，化為系統(tǒng)的意見(jiàn)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)，制定符合人民利益的公共政策。信訪(fǎng)制度是這種執(zhí)政理念在制度層面上的反映，是執(zhí)政黨政治信仰的凝結(jié)。

（二）順應(yīng)政治邏輯

信訪(fǎng)制度依據(jù)其內(nèi)含的政治邏輯建立和運(yùn)行，就上層建筑而言，它反映了我國(guó)行政與司法權(quán)力的不對(duì)稱(chēng)，而從民眾的角度看，它又是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政治心理的某種投射。

信訪(fǎng)制度反映了我國(guó)行政與司法不對(duì)稱(chēng)的權(quán)力邏輯。有學(xué)者指出自新中國(guó)成立以后，我國(guó)的法律傳統(tǒng)與共產(chǎn)黨的國(guó)家政權(quán)建設(shè)緊密相連，并最終形成了政法不分、互相配合的政法傳統(tǒng)[1]。而如今在整個(gè)國(guó)家體制中，司法權(quán)威卻逐漸讓位于行政權(quán)利，并遵循行政權(quán)力的需要進(jìn)行法律運(yùn)作。其最終導(dǎo)致了行政權(quán)和司法權(quán)只是確認(rèn)了形式上的獨(dú)立，其關(guān)系的實(shí)質(zhì)卻是嚴(yán)重的不對(duì)稱(chēng)。在這種權(quán)利邏輯的引導(dǎo)下，行政首長(zhǎng)的簽名遠(yuǎn)遠(yuǎn)重于法官手中的驚堂木，從而催生了大量的信訪(fǎng)需求。

信訪(fǎng)制度反映了我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“全能”政府的行政邏輯。于建嶸認(rèn)為我國(guó)過(guò)去的全能型政府模式對(duì)現(xiàn)在的行政方式還保持著較大的歷史慣性[2]，而這一點(diǎn)也符合信訪(fǎng)制度的構(gòu)建邏輯。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府大包大攬，百姓也熱衷于直接面向政府求助。然而，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國(guó)政府正逐漸退出部分領(lǐng)域，并積極轉(zhuǎn)變職能，交由市場(chǎng)來(lái)承接一些原來(lái)由政府操作的事務(wù)。基于全能政府模式，很多民眾特別是一些農(nóng)民、中老年人對(duì)政府依然抱有極高的期望值，不愿意也不擅長(zhǎng)于尋求市場(chǎng)的幫助，以至于將一些市場(chǎng)可以解決的問(wèn)題擺到政府面前增加了政府的壓力。可以說(shuō)政府“為人民服務(wù)”的觀(guān)念依然影響著一代人的政治心理，并最終聚合于信訪(fǎng)這樣一種制度。

（三）延續(xù)政治文化

中國(guó)自古就有尚廉罰貪﹑崇清罵污的歷史情結(jié)，這種清官意識(shí)作為一種政治文化流傳至今，影響甚廣。比如，從耳熟能詳?shù)暮Ｈ稹鹊湫停恢钡近h的一些清廉干部包括周恩來(lái)等等。在這種政治文化的浸染下，上訪(fǎng)人往往抱著這樣一種期望即通過(guò)信訪(fǎng)遇到“海瑞式的官員”來(lái)達(dá)到懲治惡人，為己伸冤的目的。這種以清官意識(shí)為代表的政治文化的內(nèi)核所反映的正是我國(guó)傳統(tǒng)政治文化中的人治思想。郭松民指出，“和學(xué)者的思維方式不同，民間的智慧總是質(zhì)樸而深刻的。老百姓抓住這根‘救命稻草’的邏輯非常簡(jiǎn)單：誰(shuí)有權(quán)任命官員，誰(shuí)就有能力約束官員”[3]。也就是說(shuō)無(wú)論百姓面對(duì)的官員是清官還是貪官，他們都只能寄希望于這根救命稻草，而清官意識(shí)作為一種美好祝愿則附著在這樣一個(gè)以人治思想為中心的政治文化表面，從過(guò)去延續(xù)至今并構(gòu)成了信訪(fǎng)制度的意識(shí)土壤。

總之，信訪(fǎng)作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的政治制度，有一定的政治合理性作為支撐，適應(yīng)于我國(guó)的政治生態(tài)環(huán)境，不能簡(jiǎn)單地將其從現(xiàn)有制度中剔除。

三、信訪(fǎng)制度直面的現(xiàn)實(shí)矛盾

對(duì)于實(shí)踐中的信訪(fǎng)制度，其現(xiàn)實(shí)績(jī)效和制度的設(shè)計(jì)目標(biāo)之間存在較大的結(jié)構(gòu)性矛盾，這些矛盾也構(gòu)成了信訪(fǎng)制度改革的動(dòng)力。

（一）效率與需求的矛盾

救濟(jì)是我國(guó)信訪(fǎng)制度的主要功能。有文獻(xiàn)表明，我國(guó)每年僅有8萬(wàn)多件行政復(fù)議案件，行政訴訟案件只有9萬(wàn)多件，而信訪(fǎng)案件卻是人民法院受理行政訴訟和行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議案件總和的70多倍，是人民法院受理的民事、刑事和行政訴訟案件總和的1.5倍[4]。而連續(xù)看待的話(huà)，可以發(fā)現(xiàn)從1992年起，全國(guó)信訪(fǎng)總量連續(xù)11年上升，并在2003年形成信訪(fǎng)洪峰[5]。因此，可以看出我國(guó)公眾把信訪(fǎng)作為最主要的權(quán)利救濟(jì)渠道來(lái)理解，其需求不可謂不巨大。

而根據(jù)2004年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的一份信訪(fǎng)實(shí)證調(diào)查報(bào)告顯示，實(shí)際上能通過(guò)上訪(fǎng)解決問(wèn)題的只有2‰[6]，幾乎接近買(mǎi)彩票的中獎(jiǎng)概率。具體到地方高達(dá)95%以上的信訪(fǎng)問(wèn)題化解率，其中摻雜了多少水分，不禁讓人猜疑。信訪(fǎng)救濟(jì)主要發(fā)生在政府內(nèi)部，而侵害民眾與救濟(jì)民眾的很可能指向同一級(jí)政府。另外，救濟(jì)的效果也不穩(wěn)定，易受到領(lǐng)導(dǎo)調(diào)任、績(jī)效考察、會(huì)議要求等捉摸不定的政治因素的影響。因此，信訪(fǎng)制度很難作為一項(xiàng)穩(wěn)定的權(quán)利救濟(jì)形式，其救濟(jì)的效果低、周期長(zhǎng)且不易估量，和制度的需求量相比，其實(shí)際效果可以忽略不計(jì)。

（二）目標(biāo)與手段的矛盾

信訪(fǎng)的另一項(xiàng)功能是作為地方官員政績(jī)考核的重要依據(jù)。在中國(guó)當(dāng)前的政治體制下，眾多帶有政治影響的惡性事件對(duì)地方官員政績(jī)的評(píng)定具有決定性作用，因此信訪(fǎng)問(wèn)題受到地方政府的嚴(yán)格管控，甚至發(fā)展到采取截訪(fǎng)、罰款、拘留、判刑、連坐等手段壓制信訪(fǎng)對(duì)象，對(duì)部分纏訪(fǎng)鬧訪(fǎng)者更是施以勞教和“被精神病”等極端措施。這些問(wèn)題的根源在于我國(guó)社會(huì)逐步形成了一種剛性維穩(wěn)體制，它是以社會(huì)絕對(duì)安定為管制目標(biāo)，把一切抗議行為都視為無(wú)序和混亂，都要采取一切手段進(jìn)行壓制或打擊的剛性維穩(wěn)體制[5]，它深刻地影響著我們對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)并形成了“信訪(fǎng)越多越不穩(wěn)”的觀(guān)念，使得地方官員將工作重心放在了息訪(fǎng)上。

然而政府的不恰當(dāng)息訪(fǎng)又使得信訪(fǎng)人在原訴求得不到處理的同時(shí)，激發(fā)出新的更嚴(yán)重的衍生性矛盾并誘導(dǎo)其向公眾釋放，而一旦公眾的負(fù)面情緒凝結(jié)成集體行動(dòng)的潛在氣場(chǎng)時(shí)，它將直接對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定造成沖擊。因此，以穩(wěn)定為目標(biāo)的信訪(fǎng)制度，卻因考核手段的運(yùn)用不當(dāng)而收獲了不穩(wěn)定的惡果，可以說(shuō)兩者構(gòu)成信訪(fǎng)功能的一種悖論。

（三）權(quán)威性與執(zhí)行性的矛盾

中央政府自身的強(qiáng)權(quán)威性與弱執(zhí)行性和地方政府弱權(quán)威性與強(qiáng)執(zhí)行性存在關(guān)系上的錯(cuò)位。根據(jù)于建嶸2004年12月2日在北京大學(xué)所作演講中信訪(fǎng)調(diào)研中的一組數(shù)據(jù)“關(guān)于各級(jí)政府在農(nóng)村中威信的調(diào)查”（共632名農(nóng)民參加，均為進(jìn)京上訪(fǎng)者），可以發(fā)現(xiàn)被調(diào)查的上訪(fǎng)者中認(rèn)為中央政府具有很高和較高威信的有49.5%，其他依次為省政府24.6%、市政府4.5%、縣政府1.7%、鄉(xiāng)政府0.7%，即中央政府獲得的政治信任最高，省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級(jí)地方政府獲得的政治信任依次遞減。可問(wèn)題的關(guān)鍵是中央政府并沒(méi)有處理地方事務(wù)的相應(yīng)資源，即使有也并無(wú)精力去一一調(diào)查解決。所以，最終具體問(wèn)題的落實(shí)依然需要地方政府承擔(dān)。新信訪(fǎng)條例規(guī)定“堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題”的信訪(fǎng)原則，然而公眾之所以熱衷上訪(fǎng)的很大一部分緣由就是出于對(duì)地方政府的不信任感，對(duì)其權(quán)威性提出了質(zhì)疑。這種地方政府公信力的流失現(xiàn)象，使得民眾寄希望于中央政府的權(quán)威，而一旦得知中央政府也無(wú)能為力時(shí)，將造成對(duì)整個(gè)國(guó)家政治認(rèn)同的流失。

在認(rèn)清信訪(fǎng)制度的合理性和面對(duì)的現(xiàn)實(shí)困境后，我們有理由相信信訪(fǎng)制度不能憑空消失，其承載的一系列政治功能需要相應(yīng)載體進(jìn)行轉(zhuǎn)移，同時(shí)在制度的既有內(nèi)容與社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)、與政治體制的改革不相容的現(xiàn)實(shí)面前，我們又不得不做出變革。如何重構(gòu)信訪(fǎng)制度的功能和內(nèi)容，找到恰當(dāng)?shù)母母锫窂剑枰獙W(xué)界和各類(lèi)官員的進(jìn)一步探究和實(shí)踐。

[1]鄧瑋：《信訪(fǎng)的困境與出路》，《求實(shí)》2005年第3期。

[2]于建嶸：《誘發(fā)群體性事件的最大陷阱》，《人民論壇》2012年第13期。

[3]郭松民：《我國(guó)信訪(fǎng)改革應(yīng)該推行制度演進(jìn)》，《環(huán)球》2004年第24期。

[4]王寶明：《依法化解社會(huì)矛盾的政策建議》，《中國(guó)行政管理》2007年第2期。

[5]于建嶸：《當(dāng)前壓力維穩(wěn)的困境與出路》，《探索與爭(zhēng)鳴》2012年第9期。

[6]于建嶸：《對(duì)信訪(fǎng)制度改革爭(zhēng)論的反思》，《中國(guó)黨政干部論壇》2005年第5期。